國務院辦公廳

國務院辦公廳關于進一步規范財務審計秩序促進注冊會計師行業健康發展的意見

國辦發〔2021〕30號




各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

改革開放以來，我國注冊會計師行業規模不斷擴大，服務范圍不斷拓展，行業發展總體向好，在維護資本市場秩序和社會公眾利益、提升會計信息質量和經濟效率等方面發揮了重要作用，但同時也存在會計師事務所“看門人”職責履行不到位、行業監管和執法力度不足等問題，企業財務會計信息失真、上市公司財務造假等現象時有發生。為深入貫徹黨中央、國務院關于嚴肅財經紀律的決策部署，切實加強會計師事務所監管，遏制財務造假，有效發揮注冊會計師審計鑒證作用，經國務院同意，現就進一步規范財務審計秩序、促進注冊會計師行業健康發展提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，切實增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，按照黨中央、國務院決策部署，嚴肅財經紀律，以全面提升注冊會計師行業服務國家建設能力為目標，統籌發展和安全，緊抓質量提升主線，守住誠信操守底線，筑牢法律法規紅線。堅持監管與服務并重、治標與治本結合，樹立系統觀念，做好統籌謀劃，努力構建部門協同、多方聯動、社會參與的監管工作格局，有效解決突出問題，切實加強行政監管，逐步完善行業治理，顯著優化執業環境，持續提升審計質量，為維護社會公平正義、規范市場經濟秩序、保障國家經濟安全提供有力支撐。

（二）工作原則。

——誠信為本，質量為先。將誠信建設作為行業發展的生命線，始終堅持質量至上的發展導向，持續提升注冊會計師執業能力、獨立性、道德水平和行業公信力。

——從嚴監管，從嚴執法。堅持問題導向，堅決糾正違反職業規范和道德規范的重大問題，嚴厲打擊會計審計違法違規行為，發現一起、查處一起，做到“零容忍”，曝光典型案例，樹行業正氣。

——歸位盡責，協同發力。加強監管部門之間、政府部門和行業協會之間的溝通協作，進一步厘清職責邊界，落實監管責任，加強統籌協調，完善工作機制，強化信息共享，形成監管合力。

——綜合施策，多措并舉。加強注冊會計師行業監管的系統性、協同性，綜合運用行政監管、市場約束、行業自律、社會監督等多種方式手段，優化執業環境，凈化行業風氣，督促會計師事務所提升內部管理水平，提高行業監管效能。

——著眼長遠，常抓不懈。立足當前，強化法律法規和職業道德要求，狠抓審計職業規范，集中解決突出問題；著眼長遠，與時俱進完善相關基礎制度規范，形成長效機制，全面提升行業監管能力和治理水平。

二、依法整治財務審計秩序

（三）依法加強從事證券業務的會計師事務所監管。行業主管部門嚴格履行職責，充實財會監督檢查力量，推動形成專業化執法檢查機制，對從事證券業務的會計師事務所開展有效日常監管。出臺會計師事務所監督檢查辦法，突出檢查重點，提高檢查頻次，嚴格處理處罰，建立自查自糾報告機制，強化會計師事務所責任。完善相關部門對從事證券業務的會計師事務所監管的協作機制，加強統籌協調，形成監管合力，對會計師事務所和上市公司從嚴監管，依法追究財務造假的審計責任、會計責任。加強財會監督大數據分析，對財務造假進行精準打擊。

（四）嚴肅查處違法違規行為并曝光典型案例。上下聯動、依法整治各類違法違規行為，特別是針對當前行業內較為突出的會計師事務所無證經營、注冊會計師掛名執業、網絡售賣審計報告、超出勝任能力執業、泄露傳播涉密敏感信息等，堅決糾正會計師事務所串通舞弊、喪失獨立性等違反職業規范和道德規范的重大問題。梳理一批財務會計領域違法違規典型案件，形成各部門共同行動清單，區分不同情況依法依規嚴肅處理，堅決做到“零容忍”，對影響惡劣的重大案件從嚴從重處罰，對違法違規者形成有效震懾。加大典型案例曝光力度，對全社會、全行業形成警示。

（五）加快推進注冊會計師行業法律和基礎制度建設。制定注冊會計師行業基礎性制度清單，及時跟進健全相關制度規定，建立健全制度化、常態化的長效機制。推動加快修訂注冊會計師法，進一步完善行政強制措施、豐富監管工具、細化處罰標準、加大處罰力度。合理區分財務造假的企業會計責任和會計師事務所審計責任，明確其他單位向注冊會計師出具不實證明的法律責任。完善會計師事務所組織形式相關規定，明確公眾利益實體審計要求。按照過罰相當原則依法處理涉會計師事務所責任案件，研究完善會計師事務所和注冊會計師法律責任相關司法解釋，進一步明確特殊普通合伙會計師事務所的民事責任承擔方式。完善維護信息安全要求，明確境外機構和人員入境執業等相關監管規定。科學合理確定會計師事務所從事上市公司等特定實體審計業務的具體要求，統一公開相關標準。結合實際優化會計師事務所和注冊會計師審計輪換機制。

（六）建立健全監管合作機制。建立跨部門合作機制，實現財會監督與其他方面監督有機貫通、協同發力。建立注冊會計師行業年度工作會議和日常聯席會議機制，整合力量、凝聚共識，切實形成監管合力，及時研究解決制約行業發展的突出問題，不斷提升行業監管水平。針對財務會計領域跨區域、跨行業的突出問題，加強中央與地方之間、部門之間監管協調。依法依規開展跨境會計審計監管合作，維護國家經濟信息安全和企業合法權益，增強國際公信力和影響力。

三、強化行業日常管理

（七）強化國家統一的會計制度貫徹實施。完善企業會計準則體系，修訂相關指南、案例等，加強培訓和實務指導，及時解決貫徹實施中存在的突出問題。制定推廣會計數據標準，開展企業會計報表電子報送試點，推動部門間會計數據共享。推動加快修訂會計法，進一步明確會計核算、內部控制、信息化建設等要求，豐富監管手段，大幅提高處罰標準，加大財務造假法律責任追究力度，推進會計誠信體系建設，全面提升企業會計信息質量。

（八）加強行業日常監管和信用管理。加強信息化建設，構建注冊會計師行業統一監管信息平臺，通過業務報備、電子證照和簽章等手段加強日常監測，提升監管效率和水平。探索建立審計報告數據單一來源制度，推動實現全國范圍“一碼通”，從源頭治理虛假審計報告問題。出臺注冊會計師行業嚴重失信主體名單管理辦法，依法依規共享和公開相關信息并實施聯合懲戒。暢通投訴舉報渠道，建立統一的行業舉報受理平臺，完善投訴舉報辦理機制，做到“接訴必應、限時核查，查實必處、處則從嚴”。

（九）完善審計準則體系和職業道德規范體系。立足我國注冊會計師執業實踐，結合準則國際趨同等需要，及時修訂完善審計準則體系并推動落地實施。加強職業道德守則宣傳、培訓和實施指導，針對職業規范和道德規范執行的薄弱環節，指導會計師事務所改進審計程序，增強審計獨立性，提高應對財務舞弊的執業能力。

四、優化執業環境和能力

（十）引導會計師事務所強化內部管理。加強會計師事務所一體化管理，出臺一體化管理辦法，建立可衡量、可比較的指標體系，引導會計師事務所在人員調配、財務安排、業務承接、技術標準和信息化建設方面實行統一管理，建立健全公開、透明、規范的一體化管理檢查評估程序。進一步完善會計師事務所綜合排名機制，將一體化管理檢查評估結果作為排名的重要依據，引導會計師事務所對標對表加強內部管理。結合大、中、小型會計師事務所特點，每年從一體化管理、信息化管理、“專精特”發展等方面樹立典型示范，推廣先進經驗。著力培育一批國內領先、國際上有影響力的會計師事務所，助力更多自主品牌會計師事務所走向世界。

（十一）推進以質量為導向的會計師事務所選聘機制建設。加強對企業內部審計工作的指導和監督，調動內部審計和社會審計力量，增強審計監管合力。完善國有企業、上市公司選聘會計師事務所有關規定，壓實企業審計委員會責任，科學設置選聘會計師事務所指標權重，提高質量因素權重，降低價格因素權重，完善報價因素評價方式，引導形成以質量為導向的選聘機制，從源頭有效遏制惡性競爭。加強對選聘相關規定執行情況的監督，對違反規定的企業和壓價競爭的會計師事務所嚴肅追責并公告。

（十二）提升會計師事務所審計風險承擔能力。完善職業責任保險制度，修訂《會計師事務所職業責任保險暫行辦法》，根據資本市場發展和證券業務現狀，充分考慮會計師事務所客戶群體、風險狀況等客觀差異，完善保險金額等相關要求。加強職業責任保險和職業風險基金計提情況監督，規范職業風險基金管理和使用，督促會計師事務所提升風險防范能力。探索實行行業集中投保。

（十三）加強注冊會計師專業培訓教育。創新繼續教育方式，圍繞專業勝任能力、職業技能、職業價值、職業道德等重點，豐富完善教育內容。充分利用信息技術手段，上線繼續教育相關應用，切實提高培訓效果，持續保持和強化注冊會計師專業勝任能力和職業道德操守，提升審計質量。

（十四）進一步規范銀行函證業務。加強銀行函證數字化平臺建設，加快推進函證集約化、規范化、數字化進程，利用信息技術解決函證不實、效率低下、收費過高等問題，支持提升審計效率和質量。開展銀行函證第三方平臺試點工作，總結試點經驗，形成配套工作指引，完善業務、數據、安全等標準體系，推動銀行函證數字化平臺規范、有序、安全運行，并在上市公司年報審計中推廣應用。規范銀行函證業務及收費行為，對提供不實回函等違法違規行為依法依規嚴肅查處。

五、加強組織實施

（十五）加強黨的全面領導。進一步落實行業黨建工作責任，堅持會計師事務所黨的組織和工作有形覆蓋與有效覆蓋相統一，推動會計師事務所將黨建工作要求載入章程或協議，加強教育、管理、監督、服務，充分發揮行業基層黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，為注冊會計師行業健康發展提供堅強政治保證。

（十六）加強組織領導。各地區、各有關部門要從經濟社會發展和全面深化改革開放的大局出發，充分認識推動注冊會計師行業健康發展的重要性，將相關工作擺到重要議事日程，并作為巡視督導的重要內容。財政部門作為主管部門要牽頭建立信息報送、督查考評等制度，發揮統籌抓總作用。強化行業自律，支持注冊會計師協會依法履職，充分發揮協會作用。密切關注注冊會計師行業發展重大問題，加強前瞻性、預判性研究，堅持問題導向，注重體系建設，制定完善基礎制度，及時出臺配套政策，精準施策，扎實推進各項重點工作。

（十七）加強宣傳引導。建立行業輿情日常監測、會商研判以及中央和地方、政府部門和行業協會的分級分類響應機制。加強對注冊會計師行業法律法規和監管制度的宣傳，積極引導社會輿論和市場預期。

國務院辦公廳

2021年7月30日