最高人民檢察院

關于印發最高人民檢察院第三十五批指導性案例的通知


各省、自治區、直轄市人民檢察院，解放軍軍事檢察院，新疆生產建設兵團人民檢察院：

經2022年2月9日最高人民檢察院第十三屆檢察委員會第八十九次會議決定，現將浙江省杭州市余杭區人民檢察院對北京某公司侵犯兒童個人信息權益提起民事公益訴訟、北京市人民檢察院督促保護兒童個人信息權益行政公益訴訟案等五件案例（檢例第141—145號）作為第三十五批指導性案例（未成年人保護檢察公益訴訟主題）發布，供參照適用。

最高人民檢察院

2022年3月2日

浙江省杭州市余杭區人民檢察院對北京某公司侵犯兒童個人信息權益提起民事公益訴訟

北京市人民檢察院督促保護兒童個人信息權益行政公益訴訟案

（檢例第141號）

【關鍵詞】

民事公益訴訟  行政公益訴訟  侵犯兒童個人信息權益  綜合司法保護  案件管轄

【要旨】

檢察機關在辦理涉未成年人刑事案件時，應當注意發現公益訴訟案件線索，通過綜合發揮未成年人檢察職能，促推未成年人保護社會治理。網絡運營者未依法履行網絡保護義務，相關行政機關監管不到位，侵犯兒童個人信息權益的，檢察機關可以依法綜合開展民事公益訴訟和行政公益訴訟。網絡保護公益訴訟案件，在多個檢察機關均具有管轄權時，民事公益訴訟應當層報共同的上級檢察機關指定管轄，行政公益訴訟一般由互聯網企業注冊地檢察機關管轄。

【基本案情】

某App是北京某公司開發運營的一款知名短視頻應用類軟件。該App在未以顯著、清晰的方式告知并征得兒童監護人明示同意的情況下，允許兒童注冊賬號，并收集、存儲兒童網絡賬戶、位置、聯系方式，以及兒童面部識別特征、聲音識別特征等個人敏感信息。在未再次征得兒童監護人明示同意的情況下，運用后臺算法，向具有瀏覽兒童內容視頻喜好的用戶直接推送含有兒童個人信息的短視頻。該App未對兒童賬號采取區分管理措施，默認用戶點擊“關注”后即可與兒童賬號私信聯系，并能獲取其地理位置、面部特征等個人信息。2018年1月至2019年5月，徐某某收到該App后臺推送的含有兒童個人信息的短視頻，通過其私信功能聯系多名兒童，并對其中3名兒童實施猥褻犯罪。

【檢察機關履職過程】

（一）民事公益訴訟案件辦理

2020年7月，浙江省杭州市余杭區人民檢察院在辦理徐某某猥褻兒童案時發現北京某公司侵犯兒童個人信息民事公益訴訟案件線索，遂依托互聯網技術開展初步調查。檢察機關綜合App收集處理的個人信息數量、APP用戶言詞證據等證據材料，以證明App收集處理兒童個人信息的事實。對該App用戶服務協議、隱私權保護政策、應用界面等內容進行手機截圖，收集兒童用戶未經監護人同意即可注冊使用App的言詞證據；使用“區塊鏈”取證設備證明App采取監護人默示同意、一次性授權概括同意等方式收集處理兒童個人信息等，以證明APP收集處理兒童個人信息行為的侵權性質。收集固定數百名兒童個人信息權益受到侵犯的證據，以證明危害后果。提取固定徐某某供述等，以證明App侵權行為與實害后果具有因果關系。

經調查并聽取當地網信、公安、法院意見，組織互聯網領域法律專家、技術專家進行論證，余杭區人民檢察院認為，北京某公司運營的短視頻App在收集、存儲、使用兒童個人信息過程中，未遵循正當必要、知情同意、目的明確、安全保障、依法利用原則，其行為違反了民法總則、未成年人保護法、網絡安全法關于未成年人民事行為能力、個人信息保護、對未成年人給予特殊優先保護、網絡經營者應當依法收集使用個人信息等相關規定，違反了國家互聯網信息辦公室《兒童個人信息網絡保護規定》中“網絡運營者收集、使用、轉移、披露兒童個人信息的，應當以顯著、清晰的方式告知兒童監護人，并應當征得兒童監護人的同意”“網絡運營者因業務需要，確需超出約定的目的、范圍使用兒童個人信息的，應當再次征得兒童監護人的同意”等相關規定，屬于違法違規收集、使用兒童個人信息、侵犯兒童個人信息的行為。

據該公司提供數據顯示，2020年，平臺14歲以下實名注冊用戶數量約為7.8萬，14至18歲實名注冊用戶數量約為62萬，18歲以下未實名注冊未成年人用戶數量以頭像、簡介、背景等基礎維度模型測算約為1000余萬。該App的行為致使眾多兒童個人信息權益被侵犯，相關信息面臨被泄露、違法使用的風險，給兒童人身、財產安全造成威脅，嚴重損害了社會公共利益。

該案為涉互聯網案件，北京、浙江等地相關檢察機關均具有管轄權。余杭區為徐某某猥褻兒童案發生地，杭州市為杭州互聯網法院所在地，考慮到調查取證、訴訟便利等因素，經浙江省檢察機關層報最高人民檢察院指定管轄，2020年9月，余杭區人民檢察院對該線索以民事公益訴訟案件立案。9月15日，余杭區人民檢察院發布訴前公告，公告期滿，沒有其他適格主體提起民事公益訴訟。12月2日，余杭區人民檢察院向杭州互聯網法院提起民事公益訴訟，請求判令：北京某公司立即停止實施利用App侵犯兒童個人信息權益的行為，賠禮道歉、消除影響、賠償損失。

檢察機關發布訴前公告的同時，將公告送達北京某公司。該公司表達積極整改并希望調解結案的意愿。檢察機關依據相關法律法規，推動公司完善管理，提出具體要求。北京某公司積極配合，對所運營App中兒童用戶注冊環節、兒童個人信息儲存、使用和共享環節、兒童網絡安全主動性保護等方面細化出34項整改措施，突出落實“監護人明示同意”等規則，重點制定單獨的兒童個人信息保護規則、用戶協議，建立專門兒童信息保護池、創建推送涉未成年人內容的獨立算法等制度機制，并明確落實整改措施時間表。同時，該公司表示將結合整改，完善管理制度，自愿接受網信等部門審查，并愿意公開賠禮道歉、賠償損失。

2021年2月7日，杭州互聯網法院公開開庭審理此案。北京某公司對公益訴訟訴求均予認可，對檢察機關依法履行公益訴訟職責、促進企業完善管理表示感謝。在法庭組織下，雙方在確認相關事實證據的基礎上達成調解協議：一是被告停止對兒童個人信息權益的侵權行為，對涉案App按照雙方確認的整改方案、時間推進表執行整改；二是被告完成整改后，對整改情況及效果進行評估，并向公益訴訟起訴人、人民法院出具報告書；三是被告將整改方案及整改完成情況報送網信部門，接受審查；四是被告在《法治日報》及涉案App首頁公開賠禮道歉。經30日公告，3月11日，杭州互聯網法院出具調解書結案。

（二）行政公益訴訟案件辦理

鑒于該案同時反映出相關行政主管機關對北京某公司監管不到位的行政公益訴訟案件線索，經浙江省檢察機關請示，2020年10月，最高人民檢察院將該線索交北京市人民檢察院辦理。

10月22日，北京市人民檢察院對該案以行政公益訴訟立案，經調查向北京市互聯網信息辦公室提出依法履行監管職責，全面排查、發現和處置違法情形，推動完善兒童個人信息權益網絡保護的特殊條款，落實監護人同意的法律規定等相關建議。

12月4日，北京市網信辦將其約談北京某公司負責人、推進該公司嚴格落實網絡保護責任及提升優化軟件等履職監管情況函復北京市人民檢察院。根據檢察機關工作建議，北京市網信辦制定了《關于開展未成年人信息安全保護專項整治的工作方案》，對屬地重點直播和短視頻平臺逐一梳理，壓實網站主體責任，并將此次專項整治工作與未成年人網絡環境治理等專項工作有效銜接，形成保障未成年人用網安全管理合力。

2021年4月16日，最高人民檢察院向國家互聯網信息辦公室通報該案有關情況，提出開展短視頻行業侵犯兒童個人信息權益問題專項治理，壓實網絡運營者未成年人保護責任，促進互聯網企業對算法等相關技術規則改進提升，推動行業源頭治理，建立健全風險防范長效機制，督促企業依法經營等工作建議，強化對網絡空間侵犯未成年人權益行為的監管整治。12月31日，國家網信辦、工信部、公安部、市場監管總局聯合發布《互聯網信息服務算法推薦管理規定》，對應用算法推薦技術提供互聯網信息服務的治理和相關監督管理工作作出了進一步規范。

【指導意義】

（一）統籌運用四大檢察職能，充分發揮未成年人檢察工作優勢，為未成年人提供全面綜合司法保護。未成年人保護案件中一個侵害行為往往涉及多個法律關系，檢察機關應當在辦案履職中強化綜合司法保護意識，尤其是在辦理刑事案件的過程中，要同步審查未成年人其他權益是否遭受損害，推進未成年人刑事案件辦理與涉未成年人民事、行政、公益訴訟案件辦理相互融合，在線索發現、調查取證、綜合治理等方面統籌推動，充分發揮法律監督的能動性、及時性和有效性，以四大檢察業務融合發展加大未成年人全面綜合司法保護力度。

（二）檢察機關可以綜合運用民事公益訴訟和行政公益訴訟職能，對網絡侵犯未成年人個人信息權益的情形進行監督。不特定人群的個人信息權益具有公益屬性。對未成年人個人信息權益應予以特殊、優先保護。針對網絡侵犯未成年人個人信息權益的情形，檢察機關可以綜合開展民事公益訴訟和行政公益訴訟，并注重加強兩種訴訟類型的銜接和協同。通過對網絡運營者提起民事公益訴訟，使其承擔違法行為的民事責任，實現對公共利益的有效救濟。通過行政公益訴訟督促行政主管部門依法充分履行監管職責，實現最大限度保護未成年人合法權益的目的。

（三）對于跨行政區劃的未成年人網絡保護公益訴訟案件，應綜合考慮案件性質、領域、訴訟便利、有利整改等因素，確定管轄機關。涉網絡案件通常具有企業注冊地、主要營業地、服務覆蓋地、侵權行為地、侵害結果地分離的特點。檢察機關辦理未成年人網絡保護公益訴訟案件，在涉及多個行政區劃，多個檢察院均具有管轄權的情形下，民事公益訴訟案件應當層報共同的上級檢察院指定，一般應當由損害結果發生地檢察機關管轄；行政公益訴訟案件一般應當由網絡企業注冊地檢察機關管轄，以便利行政監管。

【相關規定】

《中華人民共和國民法總則》（2017年施行）第一百七十九條（現為《中華人民共和國民法典》第一百七十九條）

《中華人民共和國民法典》（2021年施行）第一千零三十四條、第一千零三十五條、第一千一百六十七條、第一千一百八十二條

《中華人民共和國未成年人保護法》（2020年修訂）第一百零六條

《中華人民共和國網絡安全法》（2017年施行）第四十一條、第四十三條、第七十六條

《中華人民共和國民事訴訟法》（2017年修訂）第五十五條（現為2021年修訂后的第五十八條）

《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2018〕6號）第十三條（現為2020年修訂后的第十三條）

《最高人民法院關于互聯網法院審理案件若干問題的規定》（2018年施行）第二條

國家互聯網信息辦公室《兒童個人信息網絡保護規定》（2019年施行）第二條、第四條、第七條、第八條、第九條、第十條、第十一條、第十三條、第十四條

江蘇省宿遷市人民檢察院對章某為未成年人文身提起民事公益訴訟案

（檢例第142號）

【關鍵詞】

民事公益訴訟  未成年人文身治理  最有利于未成年人原則  公共利益

【要旨】

為未成年人提供文身服務，損害未成年人身心健康，影響未成年人成長發展，侵犯公共利益，檢察機關可以基于最有利于未成年人原則提起公益訴訟。在辦理個案的基礎上，檢察機關可以針對此類問題的監管盲區，提出完善管理的檢察建議，推動解決監管缺失問題，健全完善制度，促進社會治理。

【基本案情】

2017年6月以來，章某在江蘇省沭陽縣沭城街道中華步行街經營某文身館，累計為數百人提供文身服務，其中未成年人40余名。章某還在未取得醫療美容許可證的情況下，為7名未成年人清除文身。其間，曾有未成年人家長因反對章某為其子女文身而與其發生糾紛，公安機關介入處理。部分未成年人及父母反映因文身導致就學、就業受阻，文身難以清除，清除過程痛苦且易留疤痕，但章某仍然向未成年人提供文身服務。

【檢察機關履職過程】

（一）發現線索和調查核實

2020年4月，江蘇省沭陽縣人民檢察院在辦理未成年人刑事案件中發現，一些涉案未成年人存在不同程度的文身，且大部分是滿臂、滿背的大面積文身，有文身館存在為未成年人提供文身、清除文身服務的行為。其中，章某經營的文身館先后為40余名未成年人文身，并在未取得醫療美容許可證的情況下為7名未成年人清除文身。根據衛生部辦公廳《醫療美容項目分級管理目錄》，清除文身屬于醫療美容項目。2020年10月31日，沭陽縣人民檢察院向縣衛生健康局發出行政公益訴訟訴前檢察建議，建議該局依法履行對無證清除文身行為的監管職責。縣衛生健康局聯合市場監督管理局、商務局在全縣范圍內整治無證清除文身亂象，對5家文身館立案，并處以2.5萬元罰款的行政處罰。

沭陽縣人民檢察院認為，未成年人文身具有易感染、難復原、就業受限制、易被標簽化等危害。章某為未成年人提供文身服務，危害未成年人的身體權、健康權，影響其發展，損害社會公共利益。雖然現行相關規定對文身行業的歸類管理不盡完善，對為未成年人文身也沒有明確的禁止性規定，但是根據未成年人保護法關于“保護未成年人，應當堅持最有利于未成年人的原則”，以及法律對未成年人給予特殊、優先保護的規定，可以通過履行民事公益訴訟檢察職能，禁止文身場所經營者繼續向未成年人提供文身服務，切實保護未成年人身心健康。

2020年12月，沭陽縣人民檢察院立案并開展調查取證工作。圍繞提供文身服務時章某主觀上是否明知未成年人年齡、危害后果、公共利益屬性等，與章某、40余名未成年人及其法定代理人等開展談話詢問70余次；對文身館開展現場勘查、提取相關物證，拍照固定證據；向案件當事人調取支付憑證、門診病歷、發票等書證，進一步證明文身行為事實；檢索文身法醫學鑒定實例等文獻資料以及《中國人民解放軍內務條令（試行）》《關于印發公務員錄用體檢特殊標準（試行）的通知》等規定，對部分未成年人及父母反映的文身難以清除，導致就學、參軍、就業等受阻情況進一步調查核實。

（二）訴訟過程

2020年12月25日，沭陽縣人民檢察院發布訴前公告。公告期滿，沒有適格主體提起民事公益訴訟。2021年4月12日，沭陽縣人民檢察院依據民事公益訴訟級別管轄的規定，將案件移送宿遷市人民檢察院審查起訴。5月6日，宿遷市人民檢察院向宿遷市中級人民法院提起民事公益訴訟，請求判令：章某不得向未成年人提供文身服務，并在國家級媒體向社會公眾公開賠禮道歉。

2021年5月24日，宿遷市中級人民法院公開開庭審理本案。檢察機關圍繞訴訟請求、爭議焦點、案件的來源和程序合法性、文身行為事實、文身損害后果等3組13項證據進行多媒體示證，發表質證意見。同時申請了沭陽縣中醫院美容中心主任醫師、南京大學法學院教授作為專家輔助人出庭，證實文身對身體造成創傷，具有不可逆、難以復原等特征；未成年人文身后，易遭社會排斥，給未成年人造成心理創傷，文身行為還會在未成年人群體中產生模仿效應。

被告及其訴訟代理人提出，法律沒有禁止給未成年人文身，現行法律沒有明確界定公共利益，章某的行為未達到涉及全體或多數未成年人利益的程度，不應認定為侵犯社會公共利益。公益訴訟起訴人提出答辯意見：第一，向未成年人提供文身服務損害社會公共利益。章某對文身對象不進行篩選，對未成年人文身行為予以放任，且文身經營活動具有開放性特征，導致其提供文身服務的未成年人數量眾多。文身行為可能在未成年人中隨時、隨機出現，侵犯未成年人權益，屬于侵犯社會公共利益，符合檢察機關提起公益訴訟的情形。第二，文身破壞皮膚組織健康且極難清除，清除文身需要多次、反復治療，并留下疤痕。文身容易被貼上負面評價的標簽，易出現效仿和排斥雙重效應，影響未成年人正常學習、生活、就業、社交。第三，未成年人心智尚不成熟，缺乏社會經驗，對自身行為甄別能力不足，對行為后果缺乏理性判斷，很多未成年人對自己的文身行為表示后悔。未成年人正值生長發育期，對任何可能改變其正常身體發育狀態、影響其健康成長的行為均應受到合理規制。《中華人民共和國民法典》對未成年人實施民事法律行為的保護規定，《中華人民共和國未成年人保護法》對未成年人生存權、發展權、受保護權、參與權等權利保護規定，都是體現對未成年人的特殊、優先保護。章某明知未成年人文身的損害后果，仍為未成年人文身，不僅侵犯未成年人的身體權、健康權，也影響未成年人發展。

2021年6月1日，宿遷市中級人民法院作出一審判決，判令章某停止向未成年人提供文身服務，并在判決生效之日起十日內在國家級媒體公開向社會公眾書面賠禮道歉。一審宣判后，章某當庭表示不上訴并愿意履行判決確定的義務。2021年6月3日，章某在《中國青年報》發表《公開道歉書》，向文身的未成年人、家人以及社會各界公開賠禮道歉，并表示今后不再為未成年人文身。

針對文身行業歸類不明、監管主體不清、對為未成年人文身行政執法依據不足等問題，沭陽縣人民檢察院推動起草并由沭陽縣人大常委會審議出臺《關于加強未成年人文身治理工作的決議》，明確文身場所不允許未成年人進入，任何人不得為未成年人提供文身服務，不得強迫、勸誘未成年人文身。同時結合各行政部門的職能，對各部門在文身治理中的職責、任務進行規范，并對為未成年人文身的從業人員從信用記錄等方面予以規制，提供可操作性規則，促進問題源頭治理。

【指導意義】

（一）為未成年人提供文身服務，侵犯未成年人合法權益，損害社會公共利益，屬于檢察機關公益訴訟監督范疇。文身對未成年人的身心健康和發展均有不同程度的現實影響和潛在危害。未成年人身心尚未成熟，認知和辨別能力較弱，自護能力不足，對文身給自身成長和未來發展帶來的影響缺乏預見和判斷。為未成年人提供文身服務，侵犯未成年人合法權益，且侵犯行為具有持續性和反復性，侵犯結果和范圍可能隨時擴大，應當認定為侵犯社會公共利益，檢察機關可以提起公益訴訟。

（二）在法律規定不夠明確具體、未成年人合法權益亟待保護的情況下，基于最有利于未成年人的原則，檢察機關可以提起公益訴訟。《中華人民共和國未成年人保護法》確立的最有利于未成年人的原則，是聯合國《兒童權利公約》確定的兒童利益最大化原則的中國化表達。檢察機關在處理關乎未成年人的問題時，要全方位考慮未成年人的長遠利益和根本利益，綜合考慮未成年人身心特點和健康發展需要，選擇最有利于未成年人的方案，采取最有利于未成年人的措施，給予未成年人特殊、優先保護。在涉及未成年人利益的案件中，當法律規定不夠明確具體，各部門、各方責任難以界定，但未成年人的權益受到嚴重侵犯或面臨侵犯危險、公益亟需保護時，檢察機關可立足最有利于未成年人的原則，通過公益訴訟方式維護未成年人合法權益。

（三）檢察機關可以結合個案辦理推動健全制度、完善監管，促進社會治理。檢察機關在辦理公益訴訟案件過程中，應當用足用好現有法律規定，督促行政機關依法充分履職。對于存在法律、政策不完善、行政監管缺失等問題的，檢察機關可以在個案辦理的基礎上，推動解決因行政監管有限性和社會事務復雜性造成的監管盲區，促進健全制度和完善管理。

【相關規定】

《中華人民共和國民法典》（2021年施行）第十九條、第一百一十條、第一百七十九條

《中華人民共和國未成年人保護法》（2020年修訂）第三條、第四條、第六條、第一百條、第一百零六條

《中華人民共和國民事訴訟法》（2017年修訂）第五十五條（現為2021年修訂后的第五十八條）

《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2018〕6號）第五條、第十三條（現為2020年修訂后的第五條、第十三條）

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民法典〉時間效力的若干規定》（法釋〔2020〕15號）第一條、第二條

福建省福清市人民檢察院督促消除幼兒園安全隱患行政公益訴訟案

（檢例第143號）

【關鍵詞】

行政公益訴訟  無證辦學  公益訴訟檢察建議  社會治理檢察建議

【要旨】

教育服務場所存在安全隱患，但行政監管不到位，侵犯未成年人合法權益的，檢察機關可以開展行政公益訴訟，督促行政機關依法充分履職。檢察機關在辦理未成年人保護公益訴訟案件中，可以綜合運用不同類型檢察建議，推動未成年人權益保護的源頭治理和綜合治理。檢察機關在督促行政機關依法全面履職過程中，應當推動行政機關選擇最有利于保護未成年人合法權益的履職方式。

【基本案情】

2018年3月以來，福建省福清市音西街道等7個街道（鎮）共有無證幼兒園16所，在園幼兒約1500人。16所幼兒園均未按規定配備消防設施，未經消防審批驗收合格。其中部分幼兒園建在加油站、綜合汽車站出入口、高壓輸變線電力走廊等危險路段，部分幼兒園直接租用普通民宅且在高層建筑內辦學，部分幼兒園未經教育局審批擅自改變園址，部分幼兒園使用無資質車輛集中接送幼兒并超載，部分幼兒園玩教具配備、室內外設施設備、保健室設施、衛生設施及其他附屬設施配置不達標。

【檢察機關履職過程】

2018年3月，福建省福清市人民檢察院在辦理三起“黑校車”危險駕駛案過程中，發現部分涉案幼兒園系無證辦學，存在安全隱患。經調查核實，前述16所幼兒園無證辦學違反了《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國民辦教育促進法》和住房和城鄉建設部、國家發改委批準發布的《幼兒園建設標準》等法律法規、部門規章中關于保障幼兒園場所安全、辦學許可證及幼兒園選址、消防等方面的規定要求。福清市教育局作為教育主管部門雖多次發出《責令停止辦學行為通知書》，并向相關街道（鎮）發函要求取締，但監管手段有限、處罰措施未落到實處，也未能有效推動相關部門解決問題。無證幼兒園所在街道辦事處及鎮政府未嚴格執行《福州市學前教育管理辦法》關于依法取締無證幼兒園的規定，使部分無證幼兒園被檢查時停辦，檢查后又復開。相關人民政府、行政機關履職不到位，使無證幼兒園長期存在，影響幼兒的生命權、健康權、受教育權。

2018年4月，福清市人民檢察院向福清市教育局、相關街道辦事處和鎮政府發出行政公益訴訟訴前檢察建議：一是疏堵結合，妥善處理無證幼兒園。對缺乏基本辦園條件，存在嚴重安全隱患的無證幼兒園，依法關停、取締，并妥善分流在園幼兒和從業人員。對經整改后有條件取得辦園許可證的無證幼兒園，主動引導，給予支持，積極促進整改以達到獲取辦學許可證條件，確保在園幼兒安全、健康。二是科學規劃，形成合理布局。科學測算轄區內學齡前兒童數量分布，做好統籌規劃工作，引導民辦幼兒園合理布局，與公辦幼兒園互補互惠。三是齊抓共管，落實主體責任。街道辦事處、鎮政府應當組織專門力量負責對無證幼兒園實施動態監管、指導整改、依法取締工作，并協調教育、衛健、消防、物價、食藥監局等部門齊抓共管，形成治理合力。福清市教育局、相關街道辦事處和鎮政府表示曾多次對無證幼兒園作出行政處罰并采取取締措施，但始終無法根治，這與當地學前教育發展不平衡不充分密切相關，需要多個職能部門協同治理，建議由市政府統籌協調。

為提高監督效果，福清市人民檢察院向福清市人民政府發出社會治理檢察建議，建議市政府牽頭，各部門各司其職，齊抓共管，通過落實責任主體和設定績效考核指標等方式將無證幼兒園治理工作落到實處。檢察建議發出后，福清市人民政府會同福清市人民檢察院，召集相關街道（鎮）、教育、公安、消防、安監等部門舉行圓桌會議，制定聯合執法方案，針對無證幼兒園選址布局、消防設施、校車營運、設施配備不達標等方面存在的隱患與問題，進行整改落實，同時明確各部門具體分工，全程監督聯合執法進展。經整改，福清市教育局及相關街道（鎮）回復檢察建議落實情況：3家經整改后符合辦學條件的幼兒園已申請并取得辦學許可，13家整改后不符合辦學條件的均已取締關停，原在園幼兒已妥善分流至附近公辦幼兒園或有資質的民辦幼兒園就讀。福清市人民檢察院持續跟進檢察建議的落實情況，定期走訪、了解、調查無證幼兒園取締后是否有反彈現象，并建議福清市人民政府定期組織開展“回頭看”工作。

檢察機關通過案件辦理，既推動消除了幼兒園安全隱患，又妥善解決了幼兒就讀問題，取得了良好的社會治理效果。此后，福清市未再發現無證民辦幼兒園，政府部門持續推動普惠性幼兒園建設，公辦幼兒園學額比為66%，較2017年上升6個百分點，全市普惠學額覆蓋率達92.62%。

【指導意義】

（一）教育服務場所存在安全隱患，行政機關沒有充分履職的，檢察機關可以開展行政公益訴訟。對未成年人負有教育、照顧、看護等職責的教育服務場所，明知不符合辦學條件，存在安全隱患，仍向未成年人開放，使未成年人合法權益面臨風險，行政主管部門未依法充分履職，致使公共利益受到侵犯的，檢察機關可以依法開展行政公益訴訟。

（二）不同層級人民政府和多個職能部門均具有與涉案事項相關的法定職責的，檢察機關可以向能夠發揮統籌作用的人民政府發出檢察建議。相關人民政府、行政部門未依法完全充分履職導致公益損害的，檢察機關可以通過公益訴訟檢察建議督促履職。為提升監督效果，可以向能夠發揮統籌作用的人民政府發出社會治理檢察建議，推動人民政府對下級政府及相關職能部門進行協調調度，形成治理合力。

（三）檢察機關應當建議行政機關采用有效履職方式，推動涉及未成年人合法權益問題實質性解決。行政機關對安全隱患無法消除的教育服務場所依法取締關停時，檢察機關應當建議行政機關疏堵結合、分類治理，根據未成年人及家長實際需要妥善安置受教育的未成年人，保障未成年人繼續享有接受教育、照顧、看護、健康發展等權利，落實檢察公益訴訟雙贏多贏共贏理念。

【相關規定】

《中華人民共和國未成年人保護法》（2020年修訂）第一百零六條

《中華人民共和國未成年人保護法》（2012年修正）第二十二條（現為2020年修訂后的第三十五條、三十六條）

《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修訂）第二十五條

《中華人民共和國民辦教育促進法》（2018年修正）第三條、第十二條、第十八條、第六十四條

《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2018〕6號）第二十一條（現為2020年修訂后的第二十一條）

貴州省沿河土家族自治縣人民檢察院督促履行食品安全監管職責行政公益訴訟案

（檢例第144號）

【關鍵詞】

行政公益訴訟  校園周邊食品安全  線索發現  跟進監督  提起訴訟

【要旨】

檢察機關在履職中可以通過多種渠道發現未成年人保護公益訴訟案件線索。消除校園周邊食品安全隱患，規范校園周邊秩序，是未成年人保護公益訴訟檢察的重點領域。對于易發多發易反彈的未成年人保護頑疾問題，檢察機關應當在訴前檢察建議發出后持續跟進監督，對于行政機關未能依法全面、充分履職的，應依法提起訴訟，將公益保護落到實處。

【基本案情】

2018年秋季學期開學后，貴州省銅仁市沿河土家族自治縣（以下簡稱“沿河縣”）民族小學等7所中小學周邊存在流動食品經營者占道制售腸粉、炒粉、油炸土豆、奶茶等食品，供周邊中小學生食用的問題。流動食品經營者在未依法辦理食品經營相關手續的情況下，以車輛為餐飲作業工具，未配備食品經營衛生設施，未按規定公示健康證明，未穿戴清潔的工作衣帽，所售賣食品存在安全隱患，影響中小學生身體健康，同時占道經營行為嚴重影響交通安全和社會管理秩序。

【檢察機關履職過程】

（一）調查核實和督促履職

2018年9月，檢察機關接到人大代表和家長師生反映，沿河縣民族小學等學校周邊存在流動食品經營者以車輛為餐飲作業工具，違法向未成年學生售賣食品的現象，影響未成年人食品安全、交通安全和校園周邊秩序。獲取該線索后，沿河縣人民檢察院經調查認為：流動食品經營者未經辦理經營許可或備案登記等相關手續即以車輛為餐飲作業工具進行食品經營活動，存在食品衛生安全隱患，危害未成年人身體健康，對校園周邊交通安全和社會秩序造成影響。沿河縣市場監管局怠于履行食品安全監督管理職責，導致食品經營者在中小學校園周邊占道經營、制售食品的行為形成多發亂象，侵犯了未成年人合法權益，遂決定作為行政公益訴訟案件予以立案。

9月13日，沿河縣人民檢察院依法向沿河縣市場監管局發出行政公益訴訟訴前檢察建議，建議其依法履行職責，依法調查處理城區學校周邊的流動食品經營者違法經營行為。11月12日，沿河縣市場監管局書面回復稱，已取締了所有學校周邊以車輛為餐飲作業工具的食品經營活動，對校園周邊環境聯合開展了專項執法檢查。沿河縣人民檢察院對訴前檢察建議落實情況進行跟蹤監督，發現沿河縣市場監管局在檢察機關發出檢察建議后，雖采取了取締、勸離等措施，但食品經營者以流動作業方式在校園周邊向未成年學生制售食品的問題仍時常反彈，未能得到有效遏制，社會公共利益持續處于受侵犯狀態。

（二）訴訟過程

2019年8月8日，沿河縣人民檢察院根據貴州省高級人民法院關于行政案件集中管轄的規定，向貴州省銅仁市思南縣人民法院提起行政公益訴訟，請求確認被告沿河縣市場監管局對城區校園周邊無證食品經營者的違法經營行為怠于履行監督管理職責違法，判決沿河縣市場監管局對城區校園周邊無證食品經營者的違法經營行為依法履行職責。

12月27日，思南縣人民法院公開開庭審理本案。沿河縣市場監管局辯稱，其不具有劃定臨時區域和固定時段供食品攤販經營的職責，無直接管理流動食品攤販的職權。沿河縣人民檢察院答辯指出，食品攤販是食品經營者的類型之一。對食品安全的保護是未成年人保護的重要內容，不應因食品經營者無固定經營場所而放松對食品安全的監管。根據《中華人民共和國食品安全法》《貴州省食品安全條例》及市場監管局“三定”方案等規定，市場監管局承擔食品生產經營監督管理職責，負有食品安全監督管理，組織實施食品生產經營許可管理，指導食品生產小作坊、小餐飲登記管理和食品小攤販備案管理的職責，對違法情形應當由其責令改正、給予警告、處以罰款及沒收違法所得等。2020年8月1日，思南縣人民法院作出判決，支持沿河縣人民檢察院全部訴訟請求。沿河縣市場監管局未提出上訴。

判決生效后，沿河縣人民檢察院持續監督判決的執行，并促成沿河縣人民政府牽頭制定《沿河土家族自治縣城區校園周邊食品安全綜合治理實施方案》，組織沿河縣市場監管局、城市管理局、公安局、教育局、街道辦事處開展城區校園周邊食品安全綜合治理專項行動，加強法治宣傳，劃定經營區域，引導流動食品經營者進行備案登記、規范經營。該縣中小學校園周邊流動食品經營者的經營和生活得到保障，校園周邊環境秩序和交通安全得到有效治理。

【指導意義】

（一）全面正確理解“履職中發現”的含義，多渠道拓展案件線索來源。未成年人保護公益訴訟案件線索，既可以在辦理其他涉未成年人案件中發現，也可以通過人大代表、政協委員轉交、新聞媒體反映以及法治副校長送法進校園、開展未成年人保護主題檢察開放日活動、參加未成年人保護聯席會議等渠道發現。要立足法律監督職能，注意拓展未成年人保護案件線索發現渠道，通過依法履職，切實維護未成年人合法權益。

（二）校園周邊食品安全涉及未成年人合法權益，是未成年人保護檢察公益訴訟的工作重點。食品安全事關未成年人身心健康。消除校園周邊食品安全隱患，維護校園周邊秩序和交通安全，是未成年人保護檢察公益訴訟的工作重點。負有監管職責的行政機關不依法充分履職，致社會公共利益持續處于被侵犯狀態的，檢察機關應當認真分析研究行政機關監管職責，合理確定監督對象，以促使全面履職、有效整改。

（三）檢察機關履行公益訴訟職責，應當持續跟進監督，推動問題整改落實到位。對于校園周邊食品安全等易發多發易反彈的未成年人保護頑疾問題，檢察機關發出公益訴訟訴前檢察建議后，要持續跟進落實。行政機關根據訴前檢察建議采取了監督管理措施，但未成年人合法權益受侵犯狀態尚未得到有效遏制或隱患尚未消除的，要結合行政機關的職責范圍、履職條件、履職方式、履職效果等進行綜合分析，行政機關未依照法律規定全面、充分履職的，檢察機關應當依法提起訴訟。

【相關規定】

《中華人民共和國未成年人保護法》（2020年修訂）第一百零六條

《中華人民共和國食品安全法》（2018年修訂）第二條、第三十三條、第三十五條、第三十六條、第一百二十二條、第一百二十六條

《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修訂）第二十五條

《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2018〕6號）第二十一條（現為2020年修訂后的第二十一條）

江蘇省溧陽市人民檢察院督促整治網吧違規接納未成年人行政公益訴訟案

（檢例第145號）

【關鍵詞】

行政公益訴訟  不適宜未成年人活動場所  社會支持體系  綜合治理

【要旨】

不適宜未成年人活動場所違規接納未成年人進入，損害未成年人身心健康，易滋生違法犯罪，侵犯社會公共利益。檢察機關應當依法履行公益訴訟職責，推動行政機關落實監管措施。充分發揮未成年人檢察工作社會支持體系作用，促進社會綜合治理，形成未成年人保護合力。

【基本案情】

2019年以來，江蘇省溧陽市所轄市區及農村地區部分網吧存在違規接納未成年人上網的問題。有的網吧未在入口處顯著位置懸掛未成年人禁入標志，有的網吧經營者在未成年人進入網吧時未要求其出示身份證件并核對年齡，有的網吧經營者發現未成年人進入后，仍然使用成年人身份證幫助其開戶上網，家長多次反映但未能得到解決。

【檢察機關履職過程】

2019年11月，江蘇省溧陽市人民檢察院在辦理未成年人孟某某盜竊案中發現，溧陽市轄區內多家網吧違規接納未成年人上網，部分未成年人甚至通宵在網吧上網。溧陽市人民檢察院通過發放120份調查問卷、調查走訪全市所有58家網吧等方式，全面了解轄區內未成年人隨意進出網吧的數量和比例，發現120名受訪未成年人中曾隨意進出網吧未受制止的占32%。未成年人出入網吧影響身心健康，易沾染不良習氣，甚至滋生違法犯罪問題。根據《中華人民共和國未成年人保護法》、國務院《互聯網上網服務營業場所管理條例》相關規定，市文體廣電和旅游局負責對依法設立的互聯網上網服務營業場所的經營活動進行監督管理。

2020年3月2日，溧陽市人民檢察院向市文旅局發出行政公益訴訟訴前檢察建議：一是結合實際情況，處罰涉案網吧；二是聯合相關部門，推動專項執法；三是發揮社會力量，加強監督宣傳；四是加強監督管理，規范網吧經營；五是完善制度，建立長效機制。

收到檢察建議后，市文旅局對涉案網吧分別給予警告并罰款3000元的行政處罰，對相關責任人進行約談。市文旅局、市公安局運用信息技術，聯合推出雙重嚴防系統，在全市所有網吧內全部強制上線運行，將網吧經營管理后臺數據接入公安機關，實現對網吧運行數據的有效監控，確保從源頭上杜絕網吧違規接納未成年人現象。市文旅局在全市開展了為期6個月的“清風行動”，通過定期通報、簽訂承諾書、“文明網吧”創建等形式，推動網吧規范經營。

5月2日，市文旅局向檢察機關書面回復檢察建議落實情況，提出進一步加強網吧監管的工作措施：一是嚴格審批，強化退出機制，對違法違規的網吧一律列入黑名單；二是對照標準，完善監管體系，會同公安機關建設信息化監管平臺；三是依法管理，推進社會監督，聘請200余名市場監督員對網吧進行監督；四是定人定崗，實行網格監管，全市每個網吧均有對應的管理執法人員，進行滾動式巡查；五是嚴管重罰，在寒假、暑假和法定節假日開展專項治理。

溧陽市人民檢察院與市文旅局、市公安局召開聯席會議，從2020年6月開始開展三個月的“回頭看”工作。檢察機關將辦案中發現的放任未成年人進入營業性娛樂場所、酒吧、網吧的未成年人父母或其他監護人情況，向婦聯、關工委等通報，推動婦聯、關工委發揮自身優勢，動員社會力量，開展家庭教育指導。積極協同相關職能部門，鏈接司法社工、“五老”、社區網格員、志愿者等多方資源力量，推動構建常態化監管網絡體系，有效防止網吧違規接納未成年人進入的問題復發和反彈。溧陽市人民檢察院注重延伸辦案效果，擴大保護范圍，牽頭與市教育局、公安局、司法局、團市委、衛健局、婦聯等6家單位會簽《關于加強未成年人權益保護的意見》，建立市青少年法治教育基地，推動形成全市未成年人保護大格局。

【指導意義】

（一）不適宜未成年人活動的場所多次違規接納未成年人進入，行政監管不到位的，檢察機關可以通過行政公益訴訟督促監管履職。營業性娛樂場所、酒吧、網吧等不適宜未成年人活動場所違規接納未成年人，以及旅館、賓館、酒店等住宿經營者違規接待未成年人入住等，易對未成年人身心健康造成不良影響甚至誘發違法犯罪。上述違規行為發現難、監管難、易反彈，檢察機關發現行政機關未依法充分履行監管執法職責的，可以通過行政公益訴訟，督促和支持行政機關依法履職，及時查處違規接納未成年人的行為，避免出現侵犯未成年人合法權益和誘發違法犯罪等危害后果。

（二）充分發揮未成年人檢察工作社會支持體系作用，促進構建未成年人保護大格局。檢察機關在積極履行未成年人司法保護職責的同時，應當充分發揮未成年人檢察工作社會支持體系優勢，加強跨部門協同協作，引入并匯聚更多社會資源和專業力量參與，深入推進未成年人檢察辦案與社會化保護優勢互補，促進齊抓共管和協同治理，以更強的綜合保護合力，促進未成年人保護法律規定不折不扣地落到實處。

【相關規定】

《中華人民共和國未成年人保護法》（2020年修訂）第一百零六條

《中華人民共和國未成年人保護法》（2012年修正）第三十六條、第六十六條（現為2020年修訂后的第五十八條、第一百二十三條）

《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修訂）第二十五條

《互聯網上網服務營業場所管理條例》（2019年修訂）第二十一條、第三十一條

《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2018〕6號）第二十一條（現為2020年修訂后的第二十一條）