最高人民檢察院

關于印發最高人民檢察院第三十六批指導性案例的通知


各省、自治區、直轄市人民檢察院，解放軍軍事檢察院，新疆生產建設兵團人民檢察院：

經2022年1月19日最高人民檢察院第十三屆檢察委員會第八十七次會議決定，現將盧某訴福建省某市公安局交警支隊道路交通行政處罰檢察監督案等四件案例（檢例第146—149號）作為第三十六批指導性案例（行政檢察類案監督主題）發布，供參照適用。

最高人民檢察院

2022年3月3日

盧某訴福建省某市公安局交警支隊道路交通行政處罰檢察監督案

（檢例第146號）

【關鍵詞】

行政檢察  類案監督  定罪量刑  吊銷機動車駕駛證  抗訴  統一執法司法標準   

【要旨】

對于醉酒駕駛機動車被司法機關依法追究刑事責任的，應當由公安機關交通管理部門依法吊銷行為人持有的所有準駕車型的機動車駕駛證。人民檢察院辦理行政訴訟監督案件，對行政執法與司法裁判存在適用法律不一致的共性問題，可以采取個案監督和類案監督相結合的方式，在監督糾正個案的同時，推動有關機關統一執法司法標準，保障法律正確統一實施。

【基本案情】

2013年5月1日21時許，盧某酒后無證駕駛無號牌兩輪摩托車碰撞路邊行人吳某珍，致其輕微傷。經鑒定，盧某的血液酒精濃度為255mg/100ml，已達醉酒駕駛標準；經某市公安局交通警察支隊（以下簡稱市交警支隊）某大隊交通事故認定，盧某負事故全部責任。市交警支隊某大隊根據《中華人民共和國道路交通安全法》第九十九條規定，對盧某無證駕駛無號牌摩托車的行為作出罰款300元的處罰。該市某區人民法院以危險駕駛罪判處盧某拘役三個月，并處罰金人民幣3000元（判決已生效，300元罰款已折抵）。此后，市交警支隊根據《中華人民共和國道路交通安全法》第九十一條第二款規定，對盧某作出吊銷機動車駕駛證的行政處罰決定，盧某不服該處罰決定，以其持有的小型汽車駕駛證與涉案交通事故無關為由向某區人民法院提起行政訴訟。

區人民法院于2013年9月24日作出一審判決，維持市交警支隊所作的行政處罰決定。盧某不服，向市中級人民法院提起上訴。市中級人民法院經審理認為，盧某在同一起交通事故中，因醉酒無證駕駛已經受到刑事處罰，又因無證駕駛無號牌摩托車受到罰款的行政處罰�，F市交警支隊再以盧某醉酒駕駛而吊銷其小型汽車駕駛證，該行政處罰與盧某已經受到的刑事處罰和行政罰款處罰存在矛盾，故于2013年12月11日作出二審判決：一、撤銷區人民法院所作的一審行政判決；二、撤銷市交警支隊所作的吊銷盧某機動車駕駛證的行政處罰決定。

【檢察機關履職過程】

案件來源。市交警支隊不服二審判決，向市人民檢察院申請監督。市人民檢察院依法審查后認為，二審判決適用法律錯誤，遂向市中級人民法院發出再審檢察建議。市中級人民法院復函不予再審。市人民檢察院提請福建省人民檢察院抗訴。

監督意見。福建省人民檢察院經審查認為，盧某醉酒無證駕駛無號牌兩輪摩托車，違反《中華人民共和國道路交通安全法》的規定，分別受到刑事處罰和吊銷駕駛證、罰款的行政處罰，三者之間不存在矛盾�！吨腥A人民共和國道路交通安全法》規定的吊銷機動車駕駛證是一種剝奪持證人駕駛各類型機動車上道路行駛資格的處罰，不是只剝奪駕駛某一準駕車型資格的處罰。被訴行政處罰決定是基于行為人實施嚴重危害道路交通安全的違法行為，認為允許其繼續駕駛機動車或將危及公共安全，由此作出終止其駕駛許可的決定。這是對違法行為人道路交通安全和法律意識的一種否定性評價，與違法行為人實際持有駕駛證的準駕車型無關，也與其實施違法行為時實際駕駛的機動車類型無關。二審判決適用法律確有錯誤。

福建省人民檢察院經調查發現，2019年，本省公安機關作出吊銷駕駛證行政處罰案件中有32件被法院裁判撤銷行政處罰決定。在這些案件中，公安機關認為吊銷駕駛證是指對違法行為人所有準駕車型的駕駛資格一并吊銷；法院認為一并吊銷依據不足，且不符合過罰相當原則，通常判決撤銷吊銷機動車駕駛證的行政處罰決定，執法和司法中對法律理解和適用不一致。

監督結果。2019年9月30日，福建省人民檢察院向福建省高級人民法院提出抗訴，認為：《中華人民共和國道路交通安全法》第九十一條第二款規定，“醉酒駕駛機動車的，由公安機關交通部門約束至酒醒，吊銷機動車駕駛證，依法追究刑事責任；五年內不得重新取得機動車駕駛證”，其中“吊銷機動車駕駛證，依法追究刑事責任”，并非可選擇的處罰措施；根據《中華人民共和國行政處罰法》（2009年）第四條第二款關于“設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當”的規定，盧某在道路上醉酒駕駛機動車，是危害公共安全的行為，市交警支隊在盧某被追究刑事責任后，對其處以吊銷所有準駕車型駕駛資格的處罰符合法律規定。2020年5月21日，福建省高級人民法院采納檢察機關的抗訴意見，作出再審判決：一、撤銷市中級人民法院所作的二審判決；二、維持區人民法院所作的一審判決。

類案監督。鑒于類似案件社會影響較大，具有一定代表性，行政執法與司法裁判對法律的理解和適用存在認識分歧，影響執法公信力和司法權威性，福建省人民檢察院主動加強與省高級人民法院、省公安廳溝通協調，圍繞吊銷機動車駕駛證問題進行座談研討，就吊銷機動車駕駛證行政訴訟案件裁判尺度和執法標準問題達成共識。2021年3月19日，福建省公安廳下發《關于進一步規范吊銷機動車駕駛證行政案件辦理的通知》，要求加強源頭管理，把吊銷機動車駕駛證相關規定內容納入申領機動車駕駛證的安全文明駕駛常識考試題庫；同時，鑒于吊銷機動車駕駛證行政處罰減損被處罰人權益，對被處罰人影響重大，要求規范辦案程序，嚴格事實認定，綜合考量違法駕駛者的違法事實、性質、情節以及社會危害程度，體現過罰相當。2021年4月30日，福建省人民檢察院與省高級人民法院印發會議紀要，就檢察機關和人民法院正確執行《中華人民共和國道路交通安全法》，辦理吊銷機動車駕駛證行政案件提出具體要求，統一司法裁判尺度。截至目前，該省未再出現涉吊銷駕駛證行政案件執法司法標準不統一的問題。

【指導意義】

（一）對于違反道路交通安全法律法規規定，醉酒駕駛等構成犯罪的，應當依法吊銷駕駛人持有的機動車駕駛證。對構成犯罪的，刑事處罰與吊銷駕駛證的行政處罰并不互相排斥，司法機關依法追究駕駛人的刑事責任，不影響行政機關依法作出吊銷機動車駕駛證的行政處罰。鑒于吊銷機動車駕駛證屬于減損被處罰人行為能力的行政處罰，對于法律法規規定應當吊銷機動車駕駛證的違法行為，必須符合法定情形，嚴格遵守法定程序。對于法律法規規定可以吊銷機動車駕駛證的違法行為，要綜合考量違法事實、性質、情節以及社會危害程度等因素決定是否吊銷，確保過罰相當。

（二）吊銷機動車駕駛證的行政處罰是一種資格罰，旨在剝奪持證人駕駛任何類型機動車上道路行駛的資格。法律規定對駕駛機動車實行行政許可制度，要求持證駕駛，目的在于保障道路交通公共安全�！吨腥A人民共和國道路交通安全法》規定的吊銷機動車駕駛證，是吊銷持證人所有準駕車型的機動車駕駛證，并非吊銷某一準駕車型的駕駛證。行政執法、司法活動中須正確理解和執行法律法規，符合立法目的和社會管理目標，實現行政處罰制度維護社會秩序、保障公共安全的治理功能。

（三）人民檢察院辦理行政訴訟監督案件，發現行政裁判和執法決定存在適用法律不一致的共性問題，應當開展類案監督。檢察機關在依法監督糾正個案錯誤的同時，應當與行政機關、人民法院進行磋商，促進形成共識，解決執法司法辦案中認識不一致、標準不統一等共性問題，推動統一執法司法標準，正確執行法律。

【相關規定】

《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修正）第九十一條、第九十三條第二款

《中華人民共和國行政處罰法》（2009年修正）第四條第二款（現為2021年修訂后的第五條第二款）

《中華人民共和國道路交通安全法》（2011年修正）第九十一條第二款、第九十九條（現為2021年修正后的第九十一條第二款、第九十九條）

公安部《道路交通安全違法行為處理程序規定》（2008年修訂）第四十八條（現為2020年修訂后的第五十條）

湖南省某市人民檢察院對市人民法院行政訴訟執行活動檢察監督案

（檢例第147號）

【關鍵詞】

行政檢察  類案監督  行政訴訟執行活動  程序違法  異地管轄

【要旨】

人民檢察院對人民法院行政訴訟執行活動實行法律監督，應當對執行立案、采取執行措施、執行結案全過程進行監督，促進行政裁判確定的內容得以依法及時實現。發現人民法院行政訴訟執行活動存在同類違法問題的，可以就糾正同類問題向人民法院提出檢察建議，并持續跟蹤督促落實，促進依法執行。人民法院跨行政區域集中管轄的行政案件，原則上由受理案件法院所在地同級對應的人民檢察院管轄并履行相應的法律監督職責。

【基本案情】

2020年7月，湖南省某市人民檢察院在履行法律監督職責中發現：李某某申請執行某縣公安局返還強制扣押財產一案，實行跨區域集中管轄的某市人民法院于2019年7月16日作出的行政判決書發生法律效力后，某縣公安局未履行生效法律文書確定的義務，李某某向市人民法院申請強制執行，法院裁定準予強制執行。后該院作出終結執行裁定書，但該裁定書沒有依法寫明當事人自收到裁定書之日起六十日內可以對終結執行行為提出異議的救濟權利和期限。

市人民檢察院在監督辦案中還發現另有申請人蘇某某申請某鎮政府履行行政判決、申請人蔣某某申請某縣人力資源和社會保障局履行行政判決兩個案件，市人民法院作出了終結執行的裁定，亦沒有寫明當事人可以向人民法院提出異議及異議期限等權利救濟的內容。

【檢察機關履職過程】

案件來源。市人民檢察院在履行職責中發現人民法院行政訴訟執行活動不規范問題在當地并非個別，影響當事人依法維護自身正當權利，損害司法裁判公正性，決定對該市人民法院2017年至2020年的行政訴訟執行案件開展專項監督。

審查核實。市人民檢察院在對市人民法院20件行政訴訟執行案件進行審查、調查及類案比對后發現，該院行政訴訟執行活動存在以下違法情形：一是立案程序不規范。20件案件中有13件未在七日內立案，存在立案超期問題。二是送達、告知、執行和解等程序不規范。有7件案件存在未送達、超期送達或留置送達不符合規定等問題；有11件案件送達終結執行裁定書未告知當事人提出異議的權利和期限；有1件執行和解案件被執行人未在和解協議上簽字。三是結案程序不規范。有1件案件違反非財產類執行案件不適用終結本次執行的規定，對判決責令行政機關重新作出行政行為的，以被執行人無可供執行的財產為由，裁定終結本次執行。行政判決責令行政機關重新作出行政行為的2件案件，行政機關僅出具了暫緩的說明，并未實際履行，而以終結執行、執行完畢方式變通結案。

類案監督。針對專項監督中發現的問題，市人民檢察院研究認為，這20件案件中多件案件存在相同違法情形，分別進行個案監督內容重復、效率不高，應當進行類案監督。2020年9月10日，市人民檢察院向市人民法院制發檢察建議書，建議改進行政訴訟執行工作：一是嚴格落實立案登記制，在法定期限內對當事人申請的行政訴訟執行案件予以受理。二是規范送達、告知、執行和解等程序，送達法律文書應當嚴格按照法定方式和期限送達，并依法告知救濟權利和期限；對于執行和解案件，嚴格審查執行和解協議，申請執行人與被執行人達成和解協議的必須簽字確認。三是規范結案程序，作出終結執行或終結本次執行裁定需具備司法解釋規定的前置條件。

監督結果。市人民法院收到檢察建議后，從五個方面加強和改進工作，并回復市人民檢察院：1.嚴格執行立案登記制度，加快審查申請立案材料速度，規范執行案件立案登記行為，確保在接收材料后七日內完成立案。2.安排專人負責送達，接收案件材料后立即通過湖南省政務外網短信平臺和法院特快專遞向被執行人送達執行通知書及報告財產令等材料，相關執行措施作出后，在法律規定的期限內送達法律文書。3.嚴格按照《最高人民法院關于人民法院執行工作若干問題的規定（試行）》《最高人民法院關于執行和解若干問題的規定》關于執行和解協議簽署的相關要求，對雙方當事人達成和解的，簽訂書面和解協議并存卷；達成口頭和解協議的，由執行人員記入筆錄，并由雙方當事人簽名或蓋章。4.對執行結案不規范問題進行整改，依據法律和司法解釋規定的終結執行、終結本次執行、執行結案等不同適用條件，根據執行實際結果，規范適用不同執行結案方式。5.對終結執行案件，依法告知當事人提出異議的權利，將告知情況附卷，規范對當事人執行異議權利的告知程序。

對在專項監督中發現的終結本次執行不符合條件和變通結案的案件，市人民檢察院跟蹤督促人民法院及時采取法定措施執行到位。

【指導意義】

（一）人民檢察院應當加強行政訴訟執行監督，促進人民法院依法及時執行生效行政裁判。行政訴訟執行直接關系當事人合法權益的實現。人民檢察院發現人民法院在執行活動中有不依法受理執行申請、不依法作出執行裁定、不依法采取執行措施，錯誤適用終結本次執行、終結執行，以及其他不履行或者怠于履行執行職責情形的，應當向人民法院提出檢察建議。

（二）人民檢察院在履行法律監督職責中發現行政訴訟執行中存在多發的同類違法情形，可以進行類案監督。通過比對人民法院同類案件的處理情況，發現多起案件存在同類錯誤或者違法行為，實施個案監督內容重復、效率不高的，可以對同類案件反映出的問題進行匯總、梳理、歸類，分析研判案件所反映的共性問題，依法提出針對性的類案監督檢察建議，跟蹤督促落實，促進一類問題的集中解決，提升監督質效。

（三）人民檢察院辦理人民法院跨行政區域集中管轄行政案件，應當踐行便民理念，以對應監督管轄為原則，以有利于行政爭議實質性化解指定管轄為補充。集中管轄法院受理的行政案件，原則上由受理案件法院所在地對應的同級檢察院管轄并履行相應的法律監督職責。上級人民檢察院根據實質性化解行政爭議等需要，可以指定下級人民檢察院辦理。檢察機關異地開展法律監督工作的，涉訴行政機關所在地檢察機關應當提供協助。當事人向涉訴行政機關所在地檢察院申請行政訴訟監督的，涉訴行政機關所在地檢察院應當及時告知其向集中管轄所在地對應的檢察機關申請監督，必要時可以將相關材料直接移送有管轄權的檢察機關。

【相關規定】

《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修正）第十一條、第一百零一條

《中華人民共和國民事訴訟法》（2017年修正）第八十六條、第二百三十條、第二百四十條、第二百五十八條（現為2021年修正后的第八十九條、第二百三十七條、第二百四十條、第二百六十五條）

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（2015年施行）第四百八十二條、第五百一十九條（現為2020年修正后的第四百八十二條、第五百一十九條）

《最高人民法院關于對人民法院終結執行行為提出執行異議期限問題的批復》（2016年施行）

《最高人民法院關于執行案件立案、結案若干問題的意見》第十五條（2015年施行）

《最高人民法院關于嚴格規范終結本次執行程序的規定（試行）》（2016年施行）第五條

安徽省某縣自然資源和規劃局申請執行強制拆除違法占用土地上的建筑物行政處罰決定檢察監督案

（檢例第148號）

【關鍵詞】

行政檢察  類案監督  違法占地  非訴執行  不予受理  法律適用錯誤

【要旨】

人民檢察院在行政非訴執行監督中，對不具有行政強制執行權的行政機關依法申請人民法院強制執行，人民法院不予受理的，應當依法進行監督。發現人民法院在多個行政非訴執行案件中存在同類法律適用錯誤的，可以通過對其中有代表性的典型案件進行監督，解決一類案件法律適用問題，促進建立長效機制，確保法律監督效果。

【基本案情】

2018年至2020年，安徽省某縣自然資源和規劃局（原某縣國土資源局）依據《中華人民共和國土地管理法》對轄區內未經批準擅自占用土地進行建設的違法行為進行調查后，先后作出多個包含責令限期拆除違法建筑物等內容的處罰決定。部分行政相對人在法定期限內既不申請行政復議或者提起行政訴訟，又未自行拆除違法建筑物，縣自然資源和規劃局依照《中華人民共和國行政處罰法》（2017年）第五十一條的規定，對其中的64個處罰決定先后以直接提交、郵寄申請書等方式向縣人民法院申請強制拆除違法建筑物，縣人民法院均不予受理。

【檢察機關履職過程】

案件來源。2018年12月，某縣人民檢察院在全國檢察機關行政非訴執行監督專項活動中發現該類案件線索，對其中3起典型案件啟動監督程序。

調查核實。根據案件情況，檢察機關重點開展了以下調查核實工作：向當地土地管理部門了解近年來拆除違法建筑物行政處罰決定的自動履行和申請法院強制執行情況；實地查看違法占地現場；向人民法院了解相關情況。檢察機關查明：縣自然資源和規劃局申請法院強制執行符合法律規定，縣人民法院對2018年以來該類執行申請均不予受理。

監督意見�？h人民檢察院審查認為，法院對自然資源和規劃局強制執行申請既不受理又不作出不予受理的裁定，縣自然資源和規劃局在無行政強制執行權的情況下，既無法申請人民法院強制執行，又無法向上一級人民法院申請復議進行救濟，案件被擱置，被非法占用的土地得不到恢復，土地管理秩序不能有效維護。經檢察委員會討論決定，于2018年12月向縣人民法院提出檢察建議，建議其依法受理并審查行政機關的執行申請。

回復意見�？h人民法院收到檢察建議后，經審判委員會討論后回復縣人民檢察院：《中華人民共和國行政強制法》第四十四條、《最高人民法院關于違法的建筑物、構筑物、設施等強制拆除問題的批復》（法釋〔2013〕5號）賦予了自然資源和規劃局強制執行權，土地管理法與行政強制法存在沖突，應當適用行政強制法，人民法院不予受理縣自然資源和規劃局的強制執行申請符合法律規定；正在與縣政府、國土部門協商，妥善解決違法建筑物的強拆問題，對檢察建議不予采納。

跟進監督�？h人民檢察院提請市人民檢察院跟進監督。市人民檢察院審查認為，根據我國法律規定，行政機關自行實施強制執行應當由法律明確授權，法律沒有明確規定由行政機關自行強制執行的，行政機關應當申請法院強制執行。《中華人民共和國行政強制法》對“行政機關強制執行程序”和“申請人民法院強制執行”分兩章作出規定。該法第四十四條規定“對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。”本條規定在“行政機關強制執行程序”一章，是對“具有行政強制執行權的行政機關”實施強制拆除所作的程序性規定，不是對某一行政機關具有行政強制執行權的法律授權。案涉行政處罰決定均系自然資源主管部門根據《中華人民共和國土地管理法》作出，該法未授予自然資源主管部門強制拆除違法建筑物的執行權。該法第八十三條規定，“依照本法規定，責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的……由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執行”。自然資源主管部門針對違反土地管理法的行為作出責令強制拆除的處罰決定，行政相對人期滿不起訴又不自行拆除的，應當由行政機關依法申請人民法院強制執行�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于違法的建筑物、構筑物、設施等強制拆除問題的批復》是就城鄉規劃領域的違法建設強制拆除所作的司法解釋，即依據城鄉規劃法，鄉鎮人民政府有權對違反鄉村規劃的違法建筑物強制拆除，縣級以上人民政府對城鄉規劃主管部門作出限期拆除的決定，當事人逾期不拆除的，有權責成有關部門強制拆除。本案自然資源主管部門申請執行的行政處罰決定均系依據土地管理法作出，依法應當申請人民法院強制執行，人民法院不予受理違反法律規定。

2019年6月，市人民檢察院就上述3起案件向市中級人民法院提出檢察建議，建議其監督縣人民法院糾正違法行為。市中級人民法院在規定期限內回復，已建議縣人民法院自行糾正。縣人民法院依法受理并作出準予強制執行裁定，并均已執行。

建立長效機制。縣人民檢察院就案涉問題報告縣人大常委會，并與縣政府座談交流。在各方共同推動下，2020年5月，縣人民政府制發《關于進一步建立健全違法違規用地防控治理長效機制的意見》，明確行政執法部門就拆除非法占地違法建筑物向法院申請強制執行，法院裁定準予強制執行后，由縣政府安排屬地鄉鎮政府實施。此后，縣人民法院對縣自然資源和規劃局該類案件的強制執行申請均予以受理并裁定準予執行。同時縣、鄉兩級政府及行政主管部門按照“統一領導、屬地管理、拆控并重、綜合治理”的原則，建立健全網格巡查、快速反應、聯合執行、聯席會議等八項工作機制，確保對違法違規用地執行到位，有效遏制了土地違法行為。

【指導意義】

（一）人民檢察院辦理行政非訴執行監督案件，對于不具有行政強制執行權的行政機關依法申請人民法院強制執行，人民法院不予受理的，人民檢察院應當依法進行監督。行政強制執行由法律設定。法律沒有授權行政機關強制執行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執行，人民法院應當受理、審查并依法作出是否準予執行的裁定。土地管理法和城鄉規劃法實現的行政管理目的不同，關于法律責任的具體規定也有區別。土地管理法主要針對的是違法占地行為，城鄉規劃法主要針對的是“未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證進行建設”的違法行為。土地管理法未授權自然資源主管部門強制拆除違法占地建筑物的執行權，因此自然資源主管部門適用土地管理法作出責令強制拆除違法占地建筑物的處罰決定后，占地違法建設行為人逾期不起訴又不自行拆除的，行政機關應當申請人民法院強制執行，而無權自行強制執行。人民檢察院發現人民法院對應當受理的強制執行申請不予受理的，應當依法監督糾正。

（二）人民檢察院在履行法律監督職責中發現同類案件法律適用錯誤，可以選擇其中幾個典型案件進行類案監督，促進同一類案件正確適用法律，并針對影響法律適用的難點問題建立長效機制。人民檢察院開展法律監督，應當根據法律適用原則和法律解釋方法，準確識別法律規范的真實含義，厘清法律適用爭議，通過提出檢察建議督促糾正法律適用錯誤。對一定數量性質相同、適用法律相同的個案存在同類錯誤的，可以選擇幾件典型案件作為突破口進行監督；對不采納監督意見的，可以提請上級檢察機關跟進監督，通過糾正典型案件錯誤為同一類案件糾錯確定標準，提升監督效果和效率。加強類案監督成果的運用，主動向黨委、人大報告，爭取政府支持，提出解決問題的意見和建議，促進各方凝聚共識，形成長效工作機制。

【相關規定】

《中華人民共和國行政處罰法》（2017年修正）第五十一條（現為2021年修訂后的第七十二條）

《中華人民共和國行政強制法》（2012年施行）第三十四條、第四十四條

《中華人民共和國土地管理法》（2019年修正）第八十三條

《最高人民法院關于違法的建筑物、構筑物、設施等強制拆除問題的批復》（2013年施行）

《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）》（2016年施行）第九條、第三十一條（現為2021年施行的《人民檢察院行政訴訟監督規則》第三十六條、第一百一十一條）

糜某訴浙江省某市住房和城鄉建設局、某市人民政府信息公開及行政復議檢察監督案

（檢例第149號）

【關鍵詞】

行政檢察  類案監督  送達日期  有效送達  訴源治理 

【要旨】

人民檢察院辦理因對送達日期存在爭議引發的行政訴訟監督案件，發現法律文書送達不規范、影響當事人依法主張權利等普遍性問題，在監督糾正個案的同時，督促人民法院規范送達程序，促使郵政機構加強管理，確保有效送達。

【基本案情】

2017年1月11日，糜某向某市住房和城鄉建設局（以下簡稱市住建局）申請查詢位于該市某路段的一間中式平房房地產原始登記憑證。2017年2月9日，市住建局作出《政府信息依申請公開告知書》，并向糜某提供其申請公開的房地產所有權證復印件一份。2月16日，糜某向市人民政府申請行政復議。市人民政府認為，除其中一項不屬于政府信息公開范圍外，市住建局已向糜某提供了其申請公開的信息，在法定期限內履行了職責，遂于4月16日作出維持原行政行為的行政復議決定書，并按照糜某預留的送達地址某市×苑×幢×室，交由中國郵政速遞物流股份有限公司某市分公司（以下簡稱某郵政公司）專遞送達。同年4月18日，某郵政公司投遞員因電話聯系糜某未果，遂將該郵件交由糜某預留送達地址所在小區普通快遞代收點某副食品商店代收，并短信告知糜某，但未確認糜某已收到告知短信。因糜某未查看短信中的通知信息，其于同年5月10日才實際收到該郵件。

2017年5月12日，糜某向某市某區人民法院提起行政訴訟，請求撤銷市住建局作出的《政府信息依申請公開告知書》和市人民政府作出的《行政復議決定書》。一審法院認為，糜某于2017年4月18日收到行政復議決定，5月12日提起行政訴訟，已超過法定的十五日起訴期限，裁定不予立案。糜某向市中級人民法院提出上訴，二審法院以糜某未提供有效證據證明其因不可抗力或者其他不屬于自身原因耽誤起訴期限為由，裁定駁回上訴。糜某申請再審，亦被駁回。

【檢察機關履職過程】

案件來源。2018年5月，糜某向檢察機關申請監督，稱自其實際收到行政復議決定書的日期起算，未超過法定起訴期限。

調查核實。市人民檢察院根據糜某反映的情況，在審查案卷的基礎上進行調查核實：一是向郵政公司、副食品商店等單位調取收件時間相關證據；二是調查了解糜某是否存在指定代收人等情況。查明：涉案法律文書專遞郵件跟蹤查詢單顯示該郵件的處理情況為：2017年4月18日，妥投（他人收），證明糜某本人并未簽收該郵件；副食品商店并非糜某的指定代收人，商店經營者鐘某也不是糜某的同住成年家屬或訴訟代理人，其不具有代收權限；糜某實際收到郵件的日期確為2017年5月10日。

監督意見。市人民檢察院經審查認為，法院一、二審行政裁定認定事實錯誤。第一，在無證據證明副食品商店系糜某的指定代收人或者鐘某為糜某的同住成年家屬或訴訟代理人的情況下，原審法院認定糜某于2017年4月18日收到涉案行政復議決定書證據不足。郵政公司將復議決定書送達至副食品商店，并由該商店簽收，不能視為有效送達。第二，鐘某及郵政公司出具的相關材料可以證明糜某收到復議決定的時間為2017年5月10日。第三，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十五條規定，公民、法人或者其他組織不服復議決定向人民法院提起訴訟的起訴期限為收到復議決定書之日起十五日，糜某5月10日實際收到行政復議決定書，其于5月12日向區人民法院起訴，并未超過起訴期限。市人民檢察院提請浙江省人民檢察院抗訴，2018年12月4日，浙江省人民檢察院依法向浙江省高級人民法院提出抗訴。

監督結果。浙江省高級人民法院采納檢察機關抗訴意見，于2019年9月5日依法作出再審行政裁定，撤銷原一、二審不予受理裁定，指令區人民法院立案受理。同年10月15日，區人民法院受理該案，經依法審理于2020年4月3日作出一審判決。

類案監督。針對法院對類似案件認定送達標準不統一的問題，市人民檢察院通過與市中級人民法院磋商，督促法院進一步明確郵寄送達的審查認定標準，嚴格把握指定代收的送達認定，防止因送達標準把握不準損害當事人訴訟權利。市中級人民法院出臺《關于落實立案登記制和規范送達程序的八項措施》，對文書送達程序予以規范。

市人民檢察院在辦理本案后，對法律文書專遞送達開展專題調研，聽取行政機關、人民法院及郵政部門的意見，發現法律文書送達中，郵政公司部分投遞員存在將郵件隨意交由不具有代收權限的商店、物業公司或農村基層組織代為簽收等送達程序不符合規定情形，導致當事人訴訟權利受損。據此，市人民檢察院向郵政公司發出檢察建議，建議加強對投遞人員業務培訓，規范法律文書郵件專遞業務處理流程，以有效保障當事人訴訟權利。郵政公司收到檢察建議后，在檢察機關推動下開展專項整改，對全市郵政115個網點1399名投遞人員開展法律文書送達業務培訓，同時成立政務郵件特投隊伍，落實獎懲制度，改進工作方法，完善流程監督，有效提升了法律文書送達水平。

【指導意義】

（一）送達法律文書屬于重要的法律行為，執法司法機關應當確保法律文書有效送達。送達具有權利保障與程序推進的雙重作用。送達日期是當事人行使權利、履行義務的重要時間節點。送達不規范導致當事人未收到或者未及時收到法律文書，不僅影響當事人及時行使權利、履行義務，還可能引發新的矛盾糾紛乃至關聯性案件。執法司法機關要把以人民為中心的宗旨落實到執法司法的各個環節，提高對送達工作重要性的認識，強化責任意識，遵守法定要求，確保有效送達，切實保障當事人合法權益。人民檢察院開展法律監督，發現執法司法機關存在法律文書不能依法有效送達問題，可以通過制發檢察建議等方式促進依法送達工作。如，2018年11月11日，最高人民檢察院就檢察機關履行法律監督職責中發現的人民法院民事公告送達存在送達方式、送達內容、送達程序等不規范問題，依法向最高人民法院制發“二號檢察建議書”，建議降低當事人訴訟負擔，提升公告效率；充分運用大數據等現代科技手段，強化人民法院依職權調查當事人送達地址的工作力度，實現公告送達的電子推送以提高送達率等，促進普遍性問題的改進解決。

（二）人民檢察院辦理行政訴訟監督案件，對于人民法院錯誤認定法律文書送達日期，以超過起訴期限為由裁定不予立案或者駁回起訴的，應當依法進行監督。送達日期直接關系起訴期限的計算，行政起訴如無正當事由超過起訴期限，當事人則喪失訴權，法院將不再受理。人民檢察院發現人民法院在審理行政訴訟案件中認定有效送達日期錯誤，導致確定起訴期限起算點錯誤的，應當依法提出監督意見，督促人民法院糾正錯誤。

（三）人民檢察院在履行法律監督職責中，針對一類案件發現深層次社會治理問題的，應當通過類案監督促進訴源治理。人民檢察院可以辦理個案為切入點，開展專題調研，分析案件背后的深層次原因，發現有關單位工作制度、管理方法、工作程序不完善，或特定行業存在監管漏洞或者監管不規范問題，需要改進、完善的，可以制發檢察建議，督促相關責任主體改進工作、規范管理，從源頭上減少內生、次生案件發生。

【相關規定】

《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修正）第四十五條、第九十一條、第九十三條、第一百零一條

《中華人民共和國行政復議法》（2017年修正）第四十條

《中華人民共和國民事訴訟法》（2017年修正）第八十五條（現為2021年修正后的第八十八條）

《中華人民共和國郵政法》（2015年修正）第五十五條

《最高人民法院關于以法院專遞方式郵寄送達民事訴訟文書的若干規定》（2005年施行）第七條

《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）》（2016年施行）第十三條（現為2021年施行的《人民檢察院行政訴訟監督規則》第五十八條）

《人民檢察院檢察建議工作規定》（2019年施行）第三條、第五條

國家郵政局《法院法律文書特快專遞業務處理辦法（試行）》（2005年執行）第九條