最高人民檢察院

關于印發“檢察機關依法保護黑土地”典型案例的通知


各省、自治區、直轄市人民檢察院，解放軍軍事檢察院，新疆生產建設兵團人民檢察院：

黑土地被稱為“耕地中的大熊貓”，是我國極其珍貴的自然資源，具有重要的戰略意義和經濟價值。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黑土地保護工作，習近平總書記多次對保護好、利用好黑土地作出重要指示。為深入學習貫徹習近平生態文明思想和習近平法治思想，認真貫徹落實習近平總書記關于黑土地保護的重要指示精神，發揮典型案例指導工作、以案釋法的作用，宣傳普及黑土地保護的相關法律法規和政策，提高全社會對黑土地保護工作的重要性、必要性和緊迫性認識，引領推動檢察機關依法保護黑土地資源和生態環境，保障農業生產安全和糧食安全，最高人民檢察院圍繞“檢察機關依法保護黑土地”主題，選編了“王某等人非法采礦，李某非法采礦、掩飾、隱瞞犯罪所得案”等4件典型案例，現印發你們，供參考借鑒。

各級檢察機關要深入學習貫徹習近平生態文明思想和習近平法治思想，以高度的政治自覺、法治自覺、檢察自覺，依法能動履行職能，堅持雙贏多贏共贏的法律監督理念，督促和支持行政機關履行黑土地保護法定職責，嚴懲破壞黑土地環境資源的各類犯罪，加大對采挖、運輸、加工、販賣黑土資源非法產業鏈的打擊力度，切實保護黑土地資源和生態環境，維護國家糧食安全。

最高人民檢察院

2022年5月20日

檢察機關依法保護黑土地典型案例

案例一  王某等人非法采礦  李某非法采礦掩飾、隱瞞犯罪所得案

【關鍵詞】

黑土地保護  泥炭土資源  非法采礦罪  刑事附帶民事訴訟支持起訴

【基本案情】

黑龍江省黑土地面積占全國黑土地總面積的45.7%，享有“北大倉”的美譽。五常市、尚志市地處東北黑土區核心區，均為全國產糧大縣，蘊藏著豐富的泥炭土資源。泥炭土作為分布在黑土表層以下富含有機質的不可再生礦產資源，具有重要的戰略意義和經濟價值，被廣泛應用于農業、工業等領域。

2019年3月，王某得知尚志市老街基鄉青川村有泥炭土資源后，從當地村民手中租用農用地采挖泥炭土，通過李某為其晾曬后出售，供買家用于制作有機肥原料，違法所得人民幣200余萬元。2020年1月，尚志市自然資源局依據《礦產資源法》《礦產資源法實施細則》的相關規定，責令王某停止非法開采，沒收其違法所得，并處以人民幣16萬余元罰款。2021年1月，王某又伙同馬某、許某、李某等人在五常市沙河子鎮福太村等地租用農用地，采挖泥炭土出售牟利。五常市自然資源局掌握王某等人涉嫌犯罪線索后移送公安機關，公安機關以涉嫌非法采礦罪對王某等人立案偵查。王某等人非法采挖的34464立方米泥炭土尚未銷贓，被公安機關依法扣押，經鑒定，有機質含量大于50%，評估價值人民幣70余萬元。經勘察、測量，王某等人在五常市非法采挖泥炭土致使90余畝基本農田種植條件遭到嚴重毀壞。

【檢察機關履職過程】

（一）適時介入引導偵查。2021年3月，王某等人非法采挖泥炭土引起社會關注。公安機關立案偵查后，五常市人民檢察院適時介入，對證據的收集、提取、固定、鑒定以及案件的偵查方向、法律適用等提出具體意見，建議公安機關從銷售記錄和銷售渠道尋找突破口，并會同偵查人員就泥炭土的形成、標準、類型、功能、價值等多次聽取自然資源部門及相關鑒定機構意見，為偵查環節依法全面有效收集、固定證據打下基礎。

（二）審查起訴。案件移送檢察機關審查起訴后，承辦檢察官對照《礦產資源法實施細則》及其附件《礦產資源分類細目》，結合物證、書證、鑒定意見、檢測報告和評估報告等證據材料，認定王某等人非法采挖的泥炭土屬于《礦產資源分類細目》中的“泥炭”；根據《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》規定，結合被查扣的泥炭土數量、市場價格以及銷贓記錄確定的已銷售泥炭土金額，認定王某等人在五常市的犯罪數額為人民幣118萬余元；經審查發現，王某在尚志市非法采挖泥炭土的行為亦涉嫌非法采礦罪，要求偵查機關補充證據后，合并認定王某涉嫌非法采礦犯罪數額共計人民幣320余萬元。辦案過程中，還發現李某參與了王某在尚志市作案后的銷贓，其明知泥炭土系王某犯罪所得，仍代為銷售的行為涉嫌掩飾、隱瞞犯罪所得罪。承辦人及時與偵查人員進行溝通，依法追加了李某掩飾、隱瞞犯罪所得的犯罪事實。

檢察機關經審查，認為王某等四人非法占用基本農田，實施非法采挖泥炭土的行為，同時觸犯了非法占用農用地罪和非法采礦罪。根據《中華人民共和國刑法》第三百四十二條規定，非法占用并且造成農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；根據《中華人民共和國刑法》第三百四十三條規定，非法采礦情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。按照從一重罪處斷的原則，認定王某、馬某、許某涉嫌非法采礦罪，李某涉嫌非法采礦罪和掩飾、隱瞞犯罪所得罪。

（三）提起公訴和對附帶民事訴訟支持起訴。2021年4月28日，五常市人民檢察院向五常市人民法院提起公訴。鑒于王某在共同犯罪中發起犯意，在被行政機關依法處罰后，仍繼續實施非法采礦行為，情節特別嚴重；馬某、許某、李某積極參與實施非法采礦，在共同犯罪中均起主要作用，五常市人民檢察院依法提出對王某判處有期徒刑七年，對馬某判處有期徒刑五年六個月，對許某、李某各判處有期徒刑五年，并分別處罰金人民幣五十萬元至二十萬元不等的量刑建議。五常市自然資源局、尚志市自然資源局作為土地資源、礦產資源的行政主管部門，依法提起刑事附帶民事訴訟，請求法院判令四名被告人承擔回填、修復以及評估鑒定等費用共計人民幣190余萬元。五常市人民檢察院依法支持五常市自然資源局、尚志市自然資源局提起刑事附帶民事訴訟。2021年6月17日，五常市人民法院作出一審判決，采納檢察機關指控的罪名和量刑建議，以非法采礦罪判處王某有期徒刑七年，并處罰金人民幣五十萬元；以非法采礦罪判處馬某有期徒刑五年六個月，并處罰金人民幣三十萬元；以非法采礦罪判處許某有期徒刑五年，并處罰金人民幣二十萬元；以非法采礦罪、掩飾、隱瞞犯罪所得罪判處李某有期徒刑五年，并處罰金人民幣二十萬元；支持附帶民事訴訟原告人的訴訟請求。一審宣判后，王某等四人以量刑過重為由提出上訴。同年7月22日，哈爾濱市中級人民法院作出二審裁定，駁回上訴，維持原判。

（四）提出社會治理檢察建議。結合案件辦理，五常市人民檢察院對近年來非法采挖泥炭土犯罪進行了調研分析，深入剖析犯罪特點、案發原因以及暴露出的監管漏洞，針對自然資源部門履行監管責任不到位、執法檢查力度不夠、查處不夠及時等問題，向自然資源部門提出檢察建議：一是完善制度機制建設，落實屬地監管責任；二是采取有效行政手段，及時修復受損耕地；三是加大執法檢查力度，強化行政執法與刑事司法銜接，及時移送涉嫌犯罪案件；四是加強黑土地保護法治宣傳，提高群眾法治意識。自然資源部門高度重視落實檢察建議，對轄區內違法占地和各類破壞自然資源的行為開展全面摸排，使非法采挖、加工、運輸、販賣泥炭土等違法犯罪得到有效遏制，當地群眾保護黑土地的意識明顯提升，有力促進了犯罪預防和訴源治理。

【典型意義】

（一）依法嚴厲打擊非法采挖、販賣泥炭土犯罪，嚴守黑土地保護紅線。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黑土地保護工作，習近平總書記多次對保護好、利用好黑土地作出重要指示。近年來，一些不法分子在利益的驅動下非法采挖、販賣泥炭土，嚴重影響生態安全和農業可持續發展。檢察機關要堅決貫徹習近平生態文明思想和黨中央決策部署，落實最嚴格的耕地保護制度，依法嚴厲懲治盜挖、濫挖和非法出售泥炭土違法犯罪，切實保障黑土區生態環境和國家糧食安全。對于行為人違反法律規定，采挖泥炭土資源、破壞耕地種植條件，同時構成非法占用農用地罪和非法采礦罪的，應當按照想象競合犯從一重罪處斷的原則，依照處罰較重的規定定罪處罰。對于行為人對泥炭土屬于礦產資源的主觀明知，應當結合當地對泥炭土的禁采政策、行為人的職業、經歷、犯罪手段、銷售渠道的隱蔽性、是否受過行政處罰等情況綜合認定。對于行為人明知泥炭土是犯罪所得，仍實施窩藏、轉移、收購、代為銷售等行為的，依法以掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益罪論處；事前通謀的，以共犯論處。辦案過程中，要全面審查案件事實證據，依法追訴漏罪漏犯，強化對非法采挖、販賣泥炭土黑灰產業鏈的“全鏈條”打擊。

（二）依法對行政機關提起刑事附帶民事訴訟支持起訴，共同維護國有財產和黑土地生態環境公共利益。泥炭土作為礦產資源，依照法律規定屬于國家所有的財產。非法采挖泥炭土的犯罪行為不僅致使國家財產遭受損失，同時也破壞自然資源和生態環境，損害社會公共利益，依照《中華人民共和國刑事訴訟法》《中華人民共和國民事訴訟法》和《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等有關規定，人民檢察院可以在提起公訴的同時提起附帶民事訴訟或者附帶民事公益訴訟。自然資源部門作為土地資源、礦產資源的行政主管部門，依法可以代表國家提起附帶民事訴訟或者附帶民事公益訴訟。對于自然資源部門已經提起附帶民事訴訟或者附帶民事公益訴訟的，人民檢察院依照《中華人民共和國民事訴訟法》第十五條、第五十八條第二款的規定可以對附帶民事訴訟或者附帶民事公益訴訟支持起訴，合力推動生態環境損害賠償和修復，共同維護國家和社會公共利益。

【相關規定】

《中華人民共和國土地管理法》（2019年8月26日修改）第七十五條

《中華人民共和國礦產資源法》（2009年8月27日修改）第三十九條

《中華人民共和國刑法》第三百四十二條、第三百四十三條

《中華人民共和國刑事訴訟法》（2018年10月26日修改）第一百零一條

《中華人民共和國民事訴訟法》（2021年12月24日修改）第十五條、第五十八條

《中華人民共和國礦產資源法實施細則》（1994年3月26日施行）第二條

《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》（2016年12月1日施行）第一條、第二條、第三條、第七條、第八條、第十三條

《最高人民法院關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（2000年6月22日施行）第三條

案例二  黑龍江省人民檢察院農墾分院督促農業農村部門依法履行休耕補貼資金保護職責案

【關鍵詞】

黑土地保護  休耕補貼資金監管  訴前磋商  推動地方立法完善

【基本案情】

黑龍江墾區是東北黑土地核心區域和重要的商品糧基地，在保障國家糧食安全中發揮著重要作用。由于長期過度開發利用、高強度種植單一作物和保護性耕作措施缺失等原因，近年來黑土地出現了不同程度退化問題。2016年以來，黑龍江墾區探索實行耕地輪作休耕制度試點。輪作休耕的目的是優化種植結構，實現用養結合，防止地力過度消耗，讓黑土地休養生息、恢復元氣，促進農業可持續發展。為有序推進耕地輪作休耕，中央財政主要采取直接發放現金或折糧實物補助的方式，將補貼資金落實到縣鄉、兌現到農戶。

2018年3月，土地承包人張某與原黑龍江省農墾牡丹江管理局下屬的某國營農場簽訂600畝耕地休耕協議，約定：休耕時限2018年3月25日至2020年10月25日。休耕期間承包人除按規定要求可以種植用以培肥土壤的綠肥作物外，不得私自種植其他任何作物。若私自種植其他作物，不予發放休耕補貼。2018年11月，某國營農場在明知該土地未按政策休耕的情況下，仍一次性向承包人張某違規發放休耕補貼資金人民幣30萬元。2019年6月，根據《中共中央、國務院關于進一步推進農墾改革發展的意見》精神，黑龍江省農墾總局啟動集團化改革，原黑龍江省農墾牡丹江管理局改制為某農墾集團有限公司牡丹江分公司（簡稱“農墾牡丹江分公司”），農墾系統承擔的行政權力事項及其他行政職能移交屬地政府。截至2021年，虎林市農業農村局作為職能承接單位一直未向張某追繳休耕補貼款。

【檢察機關履職過程】

（一）立案調查。2021年5月，黑龍江省人民檢察院農墾分院（簡稱“農墾分院”）在部署開展黑土地公益保護法律監督專項工作中，發現案涉土地承包人存在未實際休耕而違規領取休耕補貼款的情況。同年6月10日，經請示黑龍江省人民檢察院指定管轄，農墾分院迅速立案調查，通過衛星遙感、現場勘查、調閱資料、走訪詢問、座談交流等多種方式，對問題線索逐一進行核實，查明某國營農場明知案涉耕地處于復種狀態，不符合休耕補貼款發放標準，仍違規發放休耕補貼款人民幣30萬元，造成國有財產損失。根據《中華人民共和國土地管理法》、原農業部、財政部《關于做好2018年耕地輪作休耕制度試點工作的通知》和《黑龍江省農業資源及生態保護補助資金管理實施細則》等規定，農業農村主管部門負有對休耕補貼資金審核、發放以及追繳的職責。

（二）訴前磋商。2021年6月24日，農墾分院就休耕補貼資金監管職責、黑土地休耕政策落實等問題召開公開聽證會，邀請虎林市農業農村局、農墾牡丹江分公司、某國營農場、黑龍江省人大代表、人民監督員和法學專家等參加。經聽證，明確了原黑龍江省農墾牡丹江管理局及其下屬的某國營農場未盡到監管職責，造成國有財產流失，虎林市農業農村局作為行政職能承接單位，對某國營農場違規發放的休耕補貼款負有依法追繳的職責。會后，農墾分院與虎林市農業農村局、農墾牡丹江分公司、某國營農場召開行政公益訴訟訴前磋商會議，相關負責人員對違規發放休耕補貼款的事實予以確認，表示將依法追繳違規發放資金，認真落實監管責任。

（三）督促履職和移送線索。2021年6月25日，在農墾分院督促下，虎林市農業農村局通知承包人張某退還了休耕補貼款人民幣30萬元。檢察機關將違規發放補貼的問題線索移送紀檢監察機關處理，相關責任人員因在休耕補貼資金發放過程中審核把關不嚴，未認真履行職責，違反工作紀律，受到黨內嚴重警告處分。

（四）推動地方立法完善。為推動黑土地保護利用法治化、規范化，檢察機關結合案件辦理，向相關地方立法牽頭起草單位提出“將黑土地輪作休耕制度和專項補貼資金保護納入檢察公益訴訟”的建議。2021年12月23日，黑龍江省第十三屆人大常委會第二十九次會議審議通過《黑龍江省黑土地保護利用條例》，明確了輪作休耕等多項保護措施，并規定“對黑土地保護和利用負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，人民檢察院應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院可以依法提起訴訟。”

【典型意義】

（一）督促行政機關履行休耕補貼資金監管職責，確保耕地輪作休耕政策落到實處。實行耕地輪作休耕制度，是黨中央著眼于生態文明建設和糧食生產安全作出的重大決策部署，對于提高土壤有機質含量、提升地力，實現用養結合具有重要意義。近年來，國家出臺一系列惠農政策，不斷加大對東北黑土地保護利用的支持力度，推進東北黑土區輪作休耕制度化常態化實施。檢察機關在環境資源和國有財產保護領域公益訴訟檢察工作中，要把輪作休耕制度落實情況與相關政策性補貼、補助和專項資金保護作為切入點和著力點，通過訴前磋商、檢察建議等方式督促行政機關依法履行監管職責，增強行政機關依法行政的主動性、積極性，保障“真休耕、真補貼”，為促進黑土地資源永續利用和農業可持續發展凝聚公益保護合力。

（二）積極通過訴前磋商實現公益保護最佳司法狀態�！度嗣駲z察院公益訴訟辦案規則》第七十條明確規定了行政公益訴訟訴前磋商程序，對及時督促行政機關依法履職，實現雙贏多贏共贏具有積極意義。針對黑土地輪作休耕監督核查、專項補貼資金發放環節存在的職能銜接不暢、行政監管盲區等問題，檢察機關可以運用“公開聽證＋圓桌磋商”相結合的工作模式，通過訴前磋商程序，督促行政機關自我糾錯，及時糾正違法行為，挽回國有財產損失，有效維護國家利益和社會公共利益。

（三）以能動檢察履職助推法治建設，推動輪作休耕、公益訴訟納入黑土地保護地方性法規。將黑土地保護利用納入法治化軌道，是貫徹落實習近平總書記關于黑土地保護重要指示精神的具體舉措，是保障國家糧食安全的現實需求。檢察機關在辦理公益訴訟案件過程中，不僅要善于發現監管中存在的盲區和空白，有針對性地提出改進建議，更要推動相關問題從“末端”治理向“前端”預防延伸，以能動履職助推系統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理。要在遵循頂層設計的前提下，充分發揮基層的首創精神和“試驗田”作用，推動完善地方性法規，進一步細化《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》規定的生態環境和資源保護領域公益訴訟適用范圍，充分發揮檢察公益訴訟制度保護黑土地資源的重要作用，逐步形成行之有效的經驗，為國家層面立法提供實踐依據，促進國家治理體系和治理能力現代化。

【相關規定】

《中華人民共和國土地管理法》（2019年8月26日修改）第三十六條

《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年6月27日修改）第二十五條第四款

《人民檢察院公益訴訟辦案規則》（2021年7月1日施行）第七十條

《黑龍江省黑土地保護利用條例》（2022年3月1日施行）第六十一條

案例三  吉林省松原市檢察機關督促農業農村部門林草部門等依法履行防治外來入侵物種職責案

【關鍵詞】

黑土地保護  生物多樣性保護  外來入侵物種防治  一體化辦案

【基本案情】

吉林省位于我國東北黑土區腹地，全省90%以上的耕地為黑土地。松原市地處吉林省中西部，坐落在科爾沁草原與松嫩平原交匯帶，是國家大型商品糧基地和油料基地。

2020年7月，吉林省乾安縣人民檢察院在常態化開展生態環境保護“回頭看”工作中，發現一種原生于北美洲的有毒植物黃花刺茄在當地大量生長蔓延。黃花刺茄又名刺萼龍葵，是一種高度危險的檢疫性有害植物，具有極強的環境適應能力和繁殖能力，可抑制本土植物、農作物的生長，造成土壤干旱貧瘠，破壞生態平衡，被原環保部列入第四批外來入侵物種名單。鑒于黃花刺茄入侵我國東北黑土區腹地的嚴峻性和復雜性，乾安縣人民檢察院立即將有關情況報告上級人民檢察院。松原市人民檢察院經研判，認為如果不及時對外來入侵物種進行清除，將對當地農業生產和生態環境造成嚴重危害，遂決定立案調查，并在全市范圍開展“治理黃花刺茄”黑土地保護專項行動。經排查，乾安縣發現黃花刺茄面積6829畝；前郭縣查干花鎮、烏蘭傲都鄉等多處草原、農田附近發現黃花刺茄，面積達22311畝；其他地區也有零散分布，全市共發現黃花刺茄總面積29000余畝。

【檢察機關履職過程】

（一）調查核實。針對在乾安縣黑土區發現的外來物種入侵線索，松原市人民檢察院迅速成立辦案組，統一調用轄區內各基層院檢察人員開展實地勘查工作，運用無人機航拍，快速查明黃花刺茄入侵的黑土地范圍。鑒于該物種分布面積大、送檢距離遠、檢驗時間緊等實際困難，檢察機關采取多處采樣、一地集合、統一送檢的方式，順利完成了外來入侵物種鑒定工作。同時，松原市人民檢察院積極協調相關縣區行政機關和鄉鎮人民政府主要負責人，共商防治黃花刺茄入侵、保護黑土地工作方案。

（二）公開聽證。因外來入侵物種防治工作涉及多地區、多部門，為明確各自職責，確保防治效果，2020年7月，檢察機關召開公開聽證會，邀請人大代表、政協委員、人民監督員、林草部門、農業農村部門和鄉鎮政府主要負責人等參加。聽證會明確了監管責任部門和防治方案，檢察機關的監督意見得到與會各方的一致支持。

（三）制發訴前檢察建議。檢察機關依法向有關農業農村部門、林草部門制發訴前檢察建議，提出：一是對重點區域采取有效處置措施，并及時做好風險防控和排查，防止黃花刺茄進一步擴散蔓延；二是建立健全轄區內外來入侵物種的監測預警、調查報告工作機制。在松原市人民檢察院指導下，相關基層檢察院分別向同級政府發出“風險提示函”，告知縣域內黃花刺茄蔓延的潛在風險，建議抓住“最佳鏟除時期”，將外來入侵物種防治工作向前端延伸。

相關行政機關對檢察建議高度重視，召開專題部署會，研究制定了清除黃花刺茄工作方案，在鄉鎮政府及有關部門的共同努力下，對市域內發現的29000余畝黃花刺茄進行了清除。

（四）跟進監督。鑒于黃花刺茄種子具有長期休眠潛伏的習性，2021年5月，松原市人民檢察院開展黃花刺茄防治“回頭看”，持續推動本轄區開展外來入侵物種防控工作，通過機械清理、人工鏟除、晾曬后焚燒深埋等方式，對13個鄉鎮發現的8420畝黃花刺茄進行清理，播撒草籽2100畝，最大程度地促進生態環境有效修復。在該案帶動下，長春市人民檢察院林區分院、白城市人民檢察院等相繼開展黑土地專項保護和黃花刺茄、豚草等外來入侵物種集中排查清理行動，外來入侵物種擴散趨勢和入侵風險得到有效遏制。

【典型意義】

（一）立足公益訴訟檢察職能，防治黑土地外來入侵物種，確保生態環境安全。保護黑土地生物多樣性是黑土地生態環境保護的重要方面。督促有關部門落實《中華人民共和國生物安全法》規定，依法履行外來入侵物種防治管理職責，是生態環境和資源保護公益訴訟檢察的重要領域。檢察機關要積極踐行預防性公益訴訟辦案理念，通過公開聽證、檢察建議等，督促、推動行政機關依法履行生物安全風險防控、應急處置和宣傳教育等職責，有針對性地開展外來入侵物種的調查、監測、預警、治理以及生態修復等工作，推動跨區域生態環境保護聯動治理。對于在履職過程中發現違反國家規定，非法引進、釋放或者丟棄外來入侵物種的犯罪線索，依法移送公安機關立案偵查，共同抓好生物多樣性和黑土地資源保護。

（二）整合司法辦案資源，匯聚公益保護合力，實現雙贏多贏共贏。針對外來入侵物種繁殖能力強、傳播速度快以及跨地域蔓延的特點，發現外來入侵物種的檢察機關要切實當好“吹哨人”，及時將有關情況報告上級檢察機關。上級檢察機關要充分發揮一體化辦案機制優勢，推動形成上下聯動發力的“一盤棋”格局，強化案件線索統一管理、辦案策略統一研判、辦案力量統一調配、案件信息統一發布，統籌部署開展調查核實和取證、鑒定等工作。辦案檢察機關可以積極探索向地方政府及其所屬部門發出以保護公益為目的的“風險提示函”，確保相關部門及時作出反應。上級檢察機關要加強對下級檢察機關制發檢察建議工作的指導，持續跟進監督行政機關回復落實情況，確保跨地域生態環境和資源保護領域公益訴訟案件辦理取得實效。

【相關規定】

《中華人民共和國生物安全法》（2021年4月15日施行）第十三條

《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年6月27日修改）第二十五條第四款

《人民檢察院公益訴訟辦案規則》（2021年7月1日施行）第十一條、第四十四條

《吉林省生態環境保護條例》（2021年1月1日施行）第三十二條

《吉林省黑土地保護條例》（2018年7月1日施行）第四十九條

案例四  內蒙古自治區呼倫貝爾市人民檢察院督促地方政府依法履行濕地保護職責案

【關鍵詞】

黑土地保護  濕地保護  違規建壩  訴前檢察建議

【基本案情】

內蒙古自治區東北部是我國黑土區的重要組成部分。新巴爾虎左旗罕達蓋蘇木濕地位于大興安嶺森林與呼倫貝爾草原交界的黑土過渡帶，是當地牧民的重要牧場和眾多野生動物的棲息地。濕地作為珍貴的自然資源和重要的生態系統，有“地球之腎”和“生物基因庫”的美譽，具有涵養水土資源、蓄洪防旱、凈化環境、調節氣候、保持生物多樣性、防治土壤沙化等綜合功能，對于防止黑土地“變薄、變瘦、變硬、變污”發揮著重要作用。

2020年4月，呼倫貝爾市人民檢察院在辦理某生態農業公司涉嫌非法占用農用地刑事案件過程中，發現該公司未經行政主管部門審批，非法占用大量退耕還林地、天然和人工牧草場、沼澤濕地等，先后在濕地上違規修建多處水壩用于灌溉，當地政府及職能部門可能存在怠于履行監督管理職責的情形，致使國家利益和社會公共利益長期受到侵害。

【檢察機關履職過程】

（一）調查核實。發現違規建壩截斷濕地水源的公益損害案件線索后，呼倫貝爾市人民檢察院邀請公安機關、水利部門工作人員和生態環境方面的有關專家等聯合開展現場勘查，研究論證水壩對周邊生態環境的影響。為掌握違建水壩截斷濕地水源的全貌，承辦檢察官運用無人機從不同高度、多個視角對現場重點區域進行航拍、測量并形成《初步調查報告》，認為9處違建水壩阻斷上游水源，導致下游濕地干涸、植被枯萎，造成牧民的牲畜和野生動物無處飲水，嚴重破壞了沼澤濕地及周邊生態平衡。根據原國家林業局《濕地保護管理規定》和《內蒙古自治區濕地保護條例》等相關規定，新巴爾虎左旗人民政府負責建立健全濕地保護與合理利用管理協調機制，負有濕地保護工作的領導職責，因其未依法履行職責，致使濕地遭到破壞。

（二）制發訴前檢察建議。2020年5月7日，呼倫貝爾市人民檢察院作出立案決定并發出訴前檢察建議，督促新巴爾虎左旗人民政府依法全面履行監督管理職責：一是責令某生態農業公司停止違法行為，限期恢復原狀或者采取其他補救措施，修復被破壞的濕地生態環境；二是切實加強對濕地的日常監管及保護，堵塞監管漏洞；三是建立長效監管機制，杜絕類似現象發生。同時，考慮到當地正值春季植被返青、亟需水源的關鍵時期，建議新巴爾虎左旗人民政府務必在規定期限內依法整改完畢。

（三）落實整改情況。新巴爾虎左旗人民政府對檢察建議高度重視，迅速成立專項整改工作領導小組和濕地保護管理工作領導小組，專題研究制定整改方案，全面加強對轄區濕地、河湖、耕地、林地、草地等保護工作的監督管理。考慮到拆除違建水壩對流域土地、水文、水質及生態環境安全的影響，詳細了解牧民群眾對現有堤壩道路的使用需要，旗政府最終確定了兼顧保障濕地全流域水流暢通和方便牧民生產生活需求的集水泄流方案，并向某生態農業公司下達限期整改通知。

2020年5月26日，新巴爾虎左旗人民政府向呼倫貝爾市人民檢察院書面回復整改情況，表示已責令某生態農業公司采取鋪設涵管等措施對檢察建議書指出的違建堤壩進行綜合疏浚，并經主管部門驗收合格。此外，新巴爾虎左旗人民政府還研究制定《新巴爾虎左旗濕地保護管理辦法》，編制《新巴爾虎左旗濕地保護規劃》，開展濕地生態保護執法檢查和宣傳等，建立健全長效機制，全面加強濕地保護工作。

（四）跟進監督。2021年5月，呼倫貝爾市人民檢察院對濕地修復情況進行“回頭看”，發現一處堤壩再次堵塞，立即告知新巴爾虎左旗人民政府進行了疏通。截至目前，下游全流域濕地和草原已得到恢復，干涸多年的河流重現生機。某生態農業公司及其負責人任某因犯非法占用農用地罪已被依法追究刑事責任，并承擔生態修復賠償責任。

【典型意義】

（一）踐行山水林田湖草生命共同體理念，督促地方政府及其職能部門依法履行濕地保護職責。2021年12月24日通過的《中華人民共和國濕地保護法》，明確了縣級以上人民政府對本行政區域內濕地負有保護職責。對于濕地生態環境保護和管理職責履行不到位，或者對長期以來存在的侵占、破壞濕地等違法問題排查整治不徹底，致使國家利益和社會公共利益受到侵害的，檢察機關要充分發揮公益訴訟檢察職能作用，主動融入山水林田湖草整體保護和系統治理大局，督促行政機關及其職能部門依法履行濕地保護、修復和管理職責，維護好濕地生態功能及生物多樣性，積極助力黑土區山水林田湖草整體保護、系統治理和良性發展。

（二）因地制宜探索一體化監督辦案，推進檢察工作融合創新發展。檢察機關辦理破壞生態環境和資源保護領域的刑事、民事公益訴訟和行政公益訴訟案件，要堅持系統觀念，不斷增強“四大檢察”融合發力、一體化辦案的理念，在案件線索移送、證據共享、認罪認罰與公益損害賠償、庭審協調配合等方面加強內部協作。有條件的檢察機關可以探索實行生態環境與資源保護領域刑事檢察與公益訴訟檢察一體化辦案機制，對破壞生態環境資源保護類案件的刑事責任、民事責任以及行政機關監管責任一并審查，有效發揮打擊、監督、保護等職能作用，實現刑事追究、督促履職、公益損害修復并舉。

【相關規定】

《中華人民共和國環境保護法》（2014年4月24日修改）第二條、第六條

《中華人民共和國濕地保護法》（2022年6月1日施行）第二十八條、第四十五條、第六十二條

《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年6月27日修改）第二十五條第四款

《人民檢察院公益訴訟辦案規則》（2021年7月1日施行）第三十六條

《內蒙古自治區濕地保護條例》（2018年12月6日修改）第五條、第十八條、第二十二條