國務院辦公廳

國務院辦公廳關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見

國辦發〔2022〕20號


各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

省以下財政體制是政府間財政關系制度的組成部分，對于建立健全科學的財稅體制，優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安具有重要作用。黨的十八大以來，按照黨中央、國務院決策部署，根據中央與地方財政事權和支出責任劃分改革安排，各地不斷完善省以下財政體制，充分發揮財政職能作用，在推動經濟社會發展、保障和改善民生以及落實基層“三保”（保基本民生、保工資、保運轉）任務等方面取得積極成效。同時，省以下財政體制還存在財政事權和支出責任劃分不盡合理、收入劃分不夠規范、有的轉移支付定位不清、一些地方“三保”壓力較大、基本公共服務均等化程度有待提升等問題。為更好發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，健全省以下財政體制，增強基層公共服務保障能力，經國務院同意，現提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的十九大和十九屆歷次全會精神，堅持穩中求進工作總基調，完整、準確、全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，按照深化財稅體制改革和建立現代財政制度的總體要求，進一步理順省以下政府間財政關系，建立健全權責配置更為合理、收入劃分更加規范、財力分布相對均衡、基層保障更加有力的省以下財政體制，促進加快建設全國統一大市場，推進基本公共服務均等化，推動高質量發展，為全面建設社會主義現代化國家提供堅實保障。

（二）基本原則。

——堅持統一領導、全面規范。堅持黨中央集中統一領導，厘清政府與市場邊界，保持與行政管理體制相適應，在中央和地方分稅制的原則框架內，遵循完善政府間財政關系的基本原則，理順地方各級財政事權和支出責任以及政府間收入劃分關系等，逐步形成規范的省以下財政體制。

——堅持因地制宜、激勵相容。堅持省負總責、分級負責，尊重地方的自主性和首創精神，鼓勵各地區因地制宜采取差異化措施，激勵與約束并重，充分調動省以下各級政府積極性，以增量改革為主、適度調整存量結構，優化權責配置和財力格局，增強財政體制的適應性和有效性。

——堅持穩中求進、守正創新。把握好改革的節奏與力度，平穩有序推進改革，保持財政體制連貫性和政策連續性。鼓勵解放思想、探索實踐，著力破解體制機制難題，創新管理模式，發揮財政體制在改革發展中的引導和保障作用。

二、清晰界定省以下財政事權和支出責任

（三）合理劃分省以下各級財政事權。結合本地區實際加快推進省以下各級財政事權劃分改革，根據基本公共服務受益范圍、信息管理復雜程度等事權屬性，清晰界定省以下各級財政事權。適度強化教育、科技研發、企業職工基本養老保險、城鄉居民基本醫療保險、糧食安全、跨市縣重大基礎設施規劃建設、重點區域（流域）生態環境保護與治理、國土空間規劃及用途管制、防范和督促化解地方政府債務風險等方面的省級財政事權。將直接面向基層、由基層政府提供更為便捷有效的社會治安、市政交通、城鄉建設、農村公路、公共設施管理等基本公共服務確定為市縣級財政事權。

（四）明晰界定省以下各級財政支出責任。按照政府間財政事權劃分，合理確定省以下各級財政承擔的支出責任。省級財政事權由省級政府承擔支出責任，市縣級財政支出責任根據其履行的財政事權確定。共同財政事權要逐步明確劃分省、市、縣各級支出責任，按照減輕基層負擔、體現區域差別的原則，根據經濟發展水平、財力狀況、支出成本等，差別化確定不同區域的市縣級財政支出責任。推動建立共同財政事權保障標準，按比例分擔支出責任，研究逐步推進同一市縣不同領域的財政支出責任分擔比例統一。上級財政事權確需委托下級履行的，要足額安排資金，不得以考核評比、下達任務、要求配套資金等任何形式，變相增加下級支出責任或向下級轉嫁支出責任。

三、理順省以下政府間收入關系

（五）參照稅種屬性劃分收入。將稅基流動性強、區域間分布不均、年度間收入波動較大的稅收收入作為省級收入或由省級分享較高比例；將稅基較為穩定、地域屬性明顯的稅收收入作為市縣級收入或由市縣級分享較高比例。對金融、電力、石油、鐵路、高速公路等領域稅費收入，可作為省級收入，也可在相關市縣間合理分配。除按規定上繳財政的國有資本經營收益外，逐步減少直至取消按企業隸屬關系劃分政府間收入的做法。

（六）規范收入分享方式。稅收收入應在省以下各級政府間進行明確劃分，對主體稅種實行按比例分享，結合各稅種稅基分布、收入規模、區域間均衡度等因素，合理確定各稅種分享比例。對非稅收入可采取總額分成、分類分成、增量分成等分享方式，逐步加以規范。省內同一稅費收入在省與市、省與省直管縣、市與所轄區、市與所轄縣之間的歸屬和分享比例原則上應逐步統一。除國家另有規定外，逐步取消對各類區域的財政收入全留或增量返還政策，確需支持的通過規范的轉移支付安排。逐步規范設區的市與所轄區之間的收入關系。結合稅源實際合理編制各級收入預算，依法依規征稅收費，嚴格落實退稅減稅降費政策，嚴禁虛收空轉、收“過頭稅費”、亂收費，不得違規對稅費收入指標進行考核排名。逐步清理不當干預市場和與稅費收入相掛鉤的補貼或返還政策。

（七）適度增強省級調控能力。結合省級財政支出責任、區域間均衡度、中央對地方轉移支付等因素，合理確定省級收入分享比例。基層“三保”壓力較大的地區以及區域間人均支出差距較大的地區，應逐步提高省級收入分享比例，增強省級統籌調控能力。區域間資源分布不均的地區，省級可參與資源稅收入分享，結合資源集中度、資源稅收入規模、區域間均衡度等因素確定省級分享比例。省級財政應完善省以下增值稅留抵退稅分擔機制，緩解退稅相對集中市縣的退稅壓力，確保退稅政策及時準確落實到位。省級因規范財政體制集中的收入增量，原則上主要用于對下級特別是縣級的一般性轉移支付。

四、完善省以下轉移支付制度

（八）厘清各類轉移支付功能定位。建立健全省以下轉移支付體系，根據財政事權屬性，加大對財力薄弱地區的支持力度，健全轉移支付定期評估機制。一般性轉移支付用于均衡區域間基本財力配置，向革命老區、民族地區、邊疆地區、欠發達地區，以及擔負國家安全、生態保護、糧食和重要農產品生產等職責的重要功能區域傾斜，不指定具體支出用途，由下級政府統籌安排使用。共同財政事權轉移支付與財政事權和支出責任劃分改革相銜接，用于履行本級政府應承擔的共同財政事權支出責任，下級政府要確保上級撥付的共同財政事權轉移支付資金全部安排用于履行相應財政事權。編制預算時，共同財政事權轉移支付暫列一般性轉移支付。專項轉移支付用于辦理特定事項、引導下級干事創業等，下級政府要按照上級政府規定的用途安排使用。

（九）優化轉移支付結構。圍繞“兜底線、促均衡、保重點”目標，調整省以下轉移支付結構，優化橫向、縱向財力格局，推動財力下沉，增強基層公共服務保障能力，推動落實中央重大決策部署。建立一般性轉移支付合理增長機制，結合均衡區域間財力需要，逐步提高一般性轉移支付規模。根據基本公共服務保障標準、支出責任分擔比例、常住人口規模等，結合政策需要和財力可能等，足額安排共同財政事權轉移支付，落實各級支出責任，確保共同財政事權履行到位。合理控制專項轉移支付新增項目和資金規模，逐步退出市場機制能夠有效調節的相關領域，整合政策目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項目。

（十）科學分配各類轉移支付資金。貫徹政府過緊日子的要求，堅持勤儉節約的原則，按照規范的管理辦法，圍繞政策目標主要采用因素法或項目法分配各類轉移支付資金。采用因素法分配資金，應選擇與財政收支政策有較強相關性的因素，賦予不同因素相應權重或標準，并結合實際情況運用財政困難程度、支出成本差異、績效結果等系數加以調節，采取公式化方式測算，體現明確的政策導向和支持重點。確需以項目形式下達的轉移支付可采用項目法分配資金，遵循公平、公正、公開的原則，結合實際采取競爭性評審等方式，按照規范程序分配。轉移支付資金分配應與下級政府提供基本公共服務的成本相銜接，同時充分考慮下級政府努力程度，強化績效管理，適度體現激勵約束。

五、建立健全省以下財政體制調整機制

（十一）建立財政事權和支出責任劃分動態調整機制。根據事務管理及執行方式、機構職能調整等客觀實際，動態調整省以下各級財政事權和支出責任劃分。健全共同財政事權支出責任動態調整機制，結合各地區經濟發展、財政自給率變化、保障標準調整等情況，適時調整省以下各級財政支出責任分擔比例。

（十二）穩步推進收入劃分調整。探索建立省以下區域間均衡度評估機制，定期開展評估。根據財政事權和支出責任劃分動態調整情況，結合省以下區域間經濟社會發展、財政收入分布和規模、財政收支均衡度等變化，適時穩步調整省以下政府間收入劃分。省級可通過合理調整收入分享方式或分享比例等辦法，抑制收入虛收空轉行為。省以下各級政府財政體制調整，涉及收入和支出項目的劃分以及上解等具體辦法，應依法報同級人民代表大會常務委員會備案。

（十三）加強各類轉移支付動態管理。嚴格各類轉移支付設立條件和決策程序，健全轉移支付定期評估和退出機制。根據省以下區域間均衡度等變化，及時調整完善各類轉移支付資金分配辦法。加強資金績效管理和監督，探索建立以共同財政事權轉移支付和專項轉移支付為重點的后評價制度，將績效評價、后評價結果作為完善政策、安排預算、改進管理的重要依據。強化各類轉移支付資金分配、撥付、使用監管，科學高效、規范合理用好資金。健全財政資金直達機制，將與中央財政直達資金對應的地方財政資金納入直達范圍，加快資金分配下達，加強資金管理和監控，根據支出輕重緩急和項目實際進度統籌安排支出，更好發揮惠企利民作用。

六、規范省以下財政管理

（十四）規范各類開發區財政管理體制。未單獨設立財政管理機構的開發區（含園區，下同）等預決算按照部門預決算管理，納入同級政府或設立該開發區地方政府的部門預決算并單獨列示。單獨設立財政管理機構的開發區，參照實行獨立財政管理體制，預決算納入同級政府或設立該開發區地方政府的預決算并單獨列示。各地區在依法依規的前提下，可結合本地實際探索創新開發區財政管理體制模式，更好調動各方面積極性。各地區要加強開發區政府性債務管理，保持與財政管理體制相適應，強化開發區管委會等政府派出機構舉債融資約束，堅決遏制地方政府隱性債務增量，合理控制政府債務規模，切實防范債務風險。

（十五）推進省直管縣財政改革。按照突出重點、利于發展、管理有效等要求，因地制宜逐步調整優化省直管縣財政改革實施范圍和方式。對區位優勢不明顯、經濟發展潛力有限、財政較為困難的縣，可納入省直管范圍或參照直管方式管理，加強省級對縣級的財力支持。對由市級管理更有利于加強區域統籌規劃、增強發展活力的縣，適度強化市級的財政管理職責。

（十六）做實縣級“三保”保障機制。建立縣級財力長效保障機制。堅持縣級為主、市級幫扶、省級兜底、中央激勵，全面落實基層“三保”責任。建立健全事前審核、事中監控、事后處置的工作機制，嚴格省級對縣級“三保”支出預算安排方案的審核制度，強化“三保”支出預算執行硬性約束，加強“三保”支出庫款保障和運行監控，結合實際逐步推動“三保”相關轉移支付納入省對下直達資金范圍，做好“三保”風險防范和應急處置。

（十七）推動鄉財縣管工作提質增效。將財政收入難以覆蓋支出需要、財政管理能力薄弱的鄉鎮納入鄉財縣管范圍。加強財力薄弱鄉鎮支出保障，防范化解鄉鎮財政運行風險，加大對農村公益性事業發展的支持力度。結合預算管理一體化系統建設和應用，調整優化鄉鎮財政職能，強化縣級財政對鄉鎮預算編制、預算執行、國有資產管理等監督，提升鄉鎮財政管理效率和水平。

（十八）加強地方政府債務管理。堅持省級黨委和政府對本地區債務風險負總責，省以下各級黨委和政府按屬地原則和管理權限各負其責。落實省級政府責任，按屬地原則和管理權限壓實市縣主體責任，通過增收節支、變現資產等方式化解債務風險，切實降低市縣償債負擔，堅決查處違法違規舉債行為。健全地方政府債務限額分配機制，一般債務限額應與一般公共預算收入相匹配，專項債務限額應與政府性基金預算收入及項目收益等相匹配，促進融資規模與項目收益相平衡，完善專項債券資金投向領域禁止類項目清單和違規使用專項債券處理處罰機制。

各地區、各有關部門要充分認識進一步推進省以下財政體制改革的重要意義，把思想和行動統一到黨中央、國務院決策部署上來，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，主動謀劃，精心組織，周密安排，扎實推進改革。各省、自治區、直轄市人民政府要按照本意見要求，制定實施方案，細化政策措施，推動各項改革任務落地見效。財政部等有關部門要加強對地方的指導督促，積極配合地方推進改革，確保各項任務落地見效。

國務院辦公廳

2022年5月29日

（本文有刪減）