最高人民檢察院

關于印發最高人民檢察院第四十批指導性案例的通知


各省、自治區、直轄市人民檢察院，解放軍軍事檢察院，新疆生產建設兵團人民檢察院：

經2022年3月24日最高人民檢察院第十三屆檢察委員會第九十四次會議通過，現將吉林省檢察機關督促履行環境保護監管職責行政公益訴訟案等四件案例（檢例第162-165號）作為第四十批指導性案例（生態環境公益訴訟主題）發布，供參照適用。


最高人民檢察院

2022年9月19日


吉林省檢察機關督促履行環境保護監管職責行政公益訴訟案

（檢例第162號）

【關鍵詞】

行政公益訴訟  生態環境保護  監督管理職責  抗訴

【要旨】

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款中的“監督管理職責”，不僅包括行政機關對違法行為的行政處罰職責，也包括行政機關為避免公益損害持續或擴大，依據法律、法規、規章等規定，運用公共權力、使用公共資金等對受損公益進行恢復等綜合性治理職責。上級檢察機關對于確有錯誤的生效公益訴訟裁判，應當依法提出抗訴。

【基本案情】

松花江作為吉林省的母親河，串聯起吉林省境內80%的河湖系統，相關流域生態系統保護十分重要。吉林省德惠市朝陽鄉轄區內某荒地垃圾就地堆放，形成兩處大規模垃圾堆放場，截至2017年已存在10余年。該垃圾堆放場位于松花江兩岸堤防之間，占地面積巨大，主要為破舊衣物、餐廚垃圾、農作物秸稈、塑料袋等生活垃圾和農業固體廢物，也包括部分磚瓦、石塊、混凝土等建筑垃圾。該垃圾堆放場未作防滲漏、防揚散及無害化處理，常年散發刺鼻氣味，影響松花江水質安全和行洪安全。

【檢察機關履職過程】

（一）行政公益訴訟訴前程序

吉林省德惠市人民檢察院（以下簡稱德惠市院）在開展“服務幸福德惠，保障民生民利”檢察專項活動中發現該案件線索，經初步調查認為，垃圾堆放場污染環境，影響行洪安全，損害社會公共利益，遂于2017年3月31日對該線索立案調查。

經聘請專業機構對垃圾堆放場進行測繪，兩處垃圾堆放場總占地面積為2148.86平方米，垃圾總容量為6051.5立方米。經委托環保專家進行鑒別，垃圾堆放場堆存物屬于典型的農村生活垃圾，垃圾堆放處未見防滲漏等污染防治設施，垃圾產生的滲濾液可能對地表水及地下水造成污染，散發的含有硫、氨等的惡臭氣體污染空氣。環保專家及德惠市環境保護局出具意見，建議對堆存垃圾盡快做無害化處置。

德惠市院認為，根據《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》以及住房城鄉建設部、中央農辦等10部門《關于全面推進農村垃圾治理的指導意見》（建村〔2015〕170號）等相關規定，德惠市朝陽鄉人民政府（以下簡稱朝陽鄉政府）對本行政區域環境保護負有監督管理職責，對違法堆放的垃圾有責任進行清運處理。2017年4月18日，德惠市院向朝陽鄉政府發出檢察建議，督促其對違法堆放的垃圾進行處理。因本案同時涉及河道安全，德惠市院同步向德惠市水利局制發檢察建議，督促其依法履行河道管理職責，對擅自傾倒、堆放垃圾的行為依法進行處罰，恢復河道原狀。德惠市水利局收到檢察建議后，對案件現場進行了勘查并調取垃圾存放位置的平面圖，確認兩處垃圾堆放場均處于松花江兩岸堤防之間，影響流域水體及河道行洪安全，屬于松花江河道管理范圍，遂派員到朝陽鄉進行檢查督導，并責令朝陽鄉政府及時組織垃圾清理。

2017年5月12日，朝陽鄉政府書面回復稱對檢察建議反映的問題高度重視，已制定垃圾堆放場整治方案。6月5日至6月23日，德惠市院對整改情況跟進調查發現，垃圾堆放場邊緣地帶陸續有新增的垃圾出現，朝陽鄉政府在未采取防滲漏等無害化處理措施的情況下，雇傭人員、機械用沙土對堆放的垃圾進行掩埋處理，環境污染未得到有效整治，公益持續受損。

（二）提起行政公益訴訟

2017年6月27日，德惠市院向德惠市人民法院提起行政公益訴訟，請求：1.確認被告朝陽鄉政府對垃圾堆放處理不履行監管職責違法；2.判令朝陽鄉政府立即依法履行職責，對違法形成的垃圾堆放場進行處理，恢復原有的生態環境。朝陽鄉政府辯稱，垃圾堆放場屬于松花江河道管理范圍，監管主體是水利行政機關，其依法不應承擔對涉案垃圾堆放場的監管職責。

2017年12月26日，德惠市人民法院作出一審行政裁定認為，本案垃圾是德惠市朝陽鄉區域的生活垃圾，該垃圾堆放場位于松花江國堤內，屬于松花江河道管理范圍，其監管職責應當由有關行政主管部門行使，朝陽鄉政府只對該事項負有管理職責，不是本案的適格被告，裁定駁回德惠市院的起訴。

2018年1月4日，德惠市院提出上訴認為，一審裁定在認定朝陽鄉政府有管理職責的前提下，認定其不是適格被告，于法無據。長春市中級人民法院二審審理認為：行政機關對生態環境行政管理職責包含兩方面的含義：一是運用公共權力使用公共資金，組織相關部門對生態環境進行治理；二是運用公共權力對破壞生態環境的違法行為進行監督管理。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款規定的“監督管理職責”應當不包括行政機關“運用公共權力使用公共資金，組織相關部門對生態環境進行治理”的管理職責。朝陽鄉政府不是履行“對破壞生態環境的違法行為進行制止和處罰的監督管理職責”的責任主體。檢察機關引用的法律法規及相關文件僅宏觀規定了鄉鎮政府負責轄區內的環境保護工作，但沒有具體明確如何負責。因此，朝陽鄉政府是否履行清理垃圾的職責不受行政訴訟法調整；朝陽鄉政府不是履行對破壞生態環境的違法行為進行制止和處罰的監督管理職責的責任主體。2018年4月20日，長春市中級人民法院做出二審裁定，駁回檢察機關上訴，維持原裁定。

（三）提出抗訴

吉林省人民檢察院經審查，于2018年6月25日向吉林省高級人民法院提出抗訴，抗訴理由為二審裁定適用法律錯誤：一是現行行政訴訟法律體系對“監督管理職責”未做任何限定和劃分，而二審法院將行政機關的法定監管職責區分為治理職責和對違法行為的監管職責，二審裁定提出的“目前行政訴訟有權調整的行政行為應當限定在行政機關運用公共權力對破壞生態環境的違法行為進行監督管理的范圍內”，是對“監督管理職責”進行限縮解釋，與立法原意不符；二是將行政機關的職責區分為治理職責和對違法行為的監管職責，沒有法律依據，屬于適用法律錯誤；三是法律、行政法規、地方性法規以及從省級到縣級關于生態環境保護工作職責的文件，都明確規定了鄉鎮人民政府對于轄區環境衛生的監管職責，朝陽鄉政府對其鄉鎮轄區存在的生活垃圾處理負有監管職責。

2019年5月29日，吉林省高級人民法院對本案組織了聽證，吉林省人民檢察院和德惠市院、朝陽鄉政府共同參加了聽證會。同年12月30日，吉林省高級人民法院經審理作出再審裁定認為：本案爭議的焦點是朝陽鄉政府對其轄區范圍內環境衛生是否負有監督管理職責。環境是典型的公共產品，環境衛生的“監督管理職責”具有一定的復雜性，并非某一行政部門或某級人民政府獨有的行政職責。因此，對于垃圾堆放等破壞轄區范圍內環境衛生的行為，鄉級人民政府應當依法履行“監督管理職責”。本案中，案涉垃圾堆放地點位于朝陽鄉轄區，朝陽鄉政府具有“監督管理職責”，德惠市院提起的公益訴訟符合《中華人民共和國行政訴訟法》規定的起訴條件，本案應予實體審理。法律、法規、規章或其他規范性文件是行政機關職責或行政作為義務的主要來源，這其中無論是明確式規定，或者是概括式規定，都屬于行政機關的法定職責范疇，二審沿用“私益訴訟”思路審理“公益訴訟”案件，忽略了環境保護的特殊性，對鄉級人民政府環境保護“監督管理職責”作出限縮解釋，確有不妥，本院予以糾正。裁定：支持吉林省人民檢察院的抗訴意見，撤銷一審、二審裁定，指定德惠市人民法院重新審理。

2020年9月18日，德惠市人民法院重新組成合議庭審理本案。在此期間，朝陽鄉政府對案涉垃圾堆放場進行了清理，經吉林省、長春市、德惠市三級人民檢察院共同現場確認，垃圾確已徹底清理，但因朝陽鄉政府對其履職盡責標準仍然存在不同認識，德惠市院決定撤回第二項關于要求朝陽鄉政府依法履職的訴訟請求，保留第一項確認違法的訴訟請求。2020年12月28日，德惠市人民法院作出行政判決認為，對于垃圾堆放等破壞轄區內環境衛生的行為，鄉級人民政府應當依法履行“監督管理職責”，本案符合法定起訴條件。朝陽鄉政府對轄區內的環境具有監管職責，在收到檢察建議后未及時履行監管職責進行治理，雖然現在已治理完畢，但德惠市院請求確認朝陽鄉政府原行政行為違法，于法有據。判決：確認朝陽鄉政府原不依法履行生活垃圾處理職責違法。朝陽鄉政府未提出上訴，該判決已生效。

【指導意義】

（一）正確理解行政機關的“監督管理職責”。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款規定的“監督管理職責”，不僅包括行政機關對違法行為的行政處罰職責，也包括行政機關為避免公益損害持續或擴大，依據法律、法規、行政規章和規范性文件相關授權，運用公共權力、使用公共資金等對受損公益進行修復等綜合性治理職責。檢察機關提起行政公益訴訟，其目的是通過督促行政機關依法履行監督管理職責來維護國家利益和社會公共利益。行政公益訴訟應當聚焦受損的公共利益，督促行政機關按照法律、法規、行政規章以及其他規范性文件的授權，對違法行為進行監管，對受損公益督促修復；在無法查明違法主體等特殊情形下，自行組織修復，發揮其綜合性管理職責。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國環境保護法》等法律賦予基層人民政府對轄區環境的綜合性管理職責，對于歷史形成的農村垃圾堆放場，基層人民政府應當主動依法履職進行環境整治，而不能將自身履職標準僅僅限縮于對違法行為的行政處罰。

（二）檢察機關提起行政公益訴訟后，行政機關認為其不負有相應履職義務，即使對受損公益完成修復或治理的，檢察機關仍可以訴請判決確認違法。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第八十一條對于行政機關在訴訟過程中履行作為義務下適用確認違法的情形作了規定。《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十四條規定：“在行政公益訴訟案件審理過程中，被告糾正違法行為或者依法履行職責而使人民檢察院的訴訟請求全部實現，人民檢察院撤回起訴的，人民法院應當裁定準許；人民檢察院變更訴訟請求，請求確認原行政行為違法的，人民法院應當判決確認違法。”進一步明確了行政公益訴訟中確認違法的適用情形。據此，在行政公益訴訟案件審理過程中，行政機關認可檢察機關起訴意見并依法全面履行職責，訴訟請求全部實現的，檢察機關可以撤回起訴。但若行政機關對其法定職責及其行為違法性認識違背法律規定，即使依照訴訟請求被動履行了職責，檢察機關仍可以訴請判決確認違法，由人民法院通過裁判明確行政機關的行為性質，促進形成行政執法與司法共識。

【相關規定】

《中華人民共和國行政訴訟法》(2017年修正)第十三條、第二十五條第四款、第九十一條、第九十三條第一款、第二款

《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（2015年修正）第六十一條（現為2022年修正后的第七十六條）

《中華人民共和國環境保護法》（2014年修訂）第六條第二款、第十九條、第二十八條第一款、第三十三條第二款、第三十七條、第五十一條

《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（2016年修正）第三十九條、第四十九條（現為2020修訂后的第四十八條、第五十九條）

《村莊和集鎮規劃建設管理條例》（1993年施行）第六條第三款、第三十九條

《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2018年施行）第二十一條、第二十四條（現為2020年修正后的第二十一條、第二十四條）

最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（2018年施行）第八十一條

《人民檢察院公益訴訟辦案規則》（2021年施行）第九條、第六十四條

《吉林省環境保護條例》第十五條（2004年修正）（現為2021年實施的《吉林省生態環境保護條例》第五條第三款）

山西省檢察機關督促整治渾源礦企非法開采行政公益訴訟案

（檢例第163號）

【關鍵詞】

行政公益訴訟訴前程序  重大公益損害  礦產資源保護  分層級監督  生態環境修復

【要旨】

檢察機關辦理重大公益損害案件，要積極爭取黨委領導和政府支持。在多層級多個行政機關都負有監管職責的情況下，要統籌發揮一體化辦案機制作用，根據同級監督原則，由不同層級檢察機關督促相應行政機關依法履行職責。辦案過程中，可以綜合運用訴前檢察建議和社會治理檢察建議等相應監督辦案方式，推動形成檢察監督與行政層級監督合力，促進問題解決。

【基本案情】

山西渾源A煤業有限公司（以下簡稱A煤業公司）、山西渾源B露天煤業有限責任公司（以下簡稱B煤業公司）等32家煤礦、花崗巖礦、螢石礦等礦企，分別地處恒山國家級風景名勝區、恒山省級自然保護區和恒山國家森林公園及周邊（以下簡稱恒山風景名勝區及周邊）。上述礦企在開采和經營過程中，違反生態環境保護和自然資源管理法律法規，無證開采、越界開采，嚴重破壞生態環境和礦產、耕地及林草資源。其中，A煤業公司礦區在未辦理建設用地使用手續的情況下非法占用農用地，造成農用地大量毀壞，涉及耕地面積達9305畝。B煤業公司等其他礦企也分別長期存在越界開采煤炭資源，違反礦山開發利用方案多采區同時開采，未經審批占用耕地、林地等違法行為，違法開采造成生態環境受損面積達8.4萬余畝，經濟損失約9.5億元。

【檢察機關履職過程】

（一）線索發現和立案調查

2017年12月，山西省人民檢察院（以下簡稱山西省院）通過公益訴訟大數據信息平臺收集到多條反映渾源縣礦企破壞恒山風景名勝區及周邊生態環境和自然資源的線索，報告最高人民檢察院（以下簡稱最高檢）后，最高檢掛牌督辦。山西省院啟動一體化辦案機制，統籌推進省市縣三級檢察院開展立案調查。

檢察機關通過調取涉案地區衛星遙感圖片和無人機航拍照片，初步查實恒山風景名勝區及周邊露天開采礦企底數、生態破壞面積等基本情況。經委托專門鑒定機構現場勘查測繪，針對不同礦企制作現場平面圖、三維建模圖等，檢察機關摸清了生態環境和資源遭受破壞情況并及時固定證據。初步認定，A煤業公司、B煤業公司等礦企長期實施非法采礦、非法占地、非法排污及無證經營等違法行為，使當地煤炭、花崗巖等礦產和耕地、林草資源遭到嚴重破壞。2018年9月3日，渾源縣人民檢察院（以下簡稱渾源縣院）決定作為公益訴訟案件立案辦理，此后相關檢察院也經指定管轄先后依法立案。

（二）督促履職

根據查明的違法情形及損害后果，并結合行政機關法定職責，檢察機關研判認為自然資源、林草、生態環境、應急管理、水務、市場監管部門及鄉、鎮政府等行政機關負有監管職責，且不同的礦產資源、林地權屬及礦企的違法行為由不同層級的行政機關監管。其中，煤礦、花崗巖礦分別由省級和市級自然資源部門頒發采礦許可予以監管；礦企破壞林地的違法行為分別由市級、縣級林草部門監管；礦企違法占地、未取得安全生產許可證生產、非法傾倒固體廢物、無營業執照經營等違法行為分別由縣級自然資源、應急管理、生態環境、市場監管等部門監管。

多年來，上述相應的行政機關對涉案礦企的違法行為曾采取過罰款、沒收違法所得、責令退回本礦區范圍內開采、下達停工通知和停止違法違規生產建設行為通知等監管治理措施，但生態環境和自然資源受損狀況并未改觀甚至日益加劇。2018年8月至12月，大同市兩級檢察機關針對花崗巖礦、螢石礦、粘土磚礦企業實施的破壞生態環境和自然資源違法行為，根據同級監督的原則，分別向負有監督管理職責的相應行政機關發出檢察建議，督促對涉案礦企違法行為依法全面履行監管職責。

因該案涉及礦企數量眾多，違法和公益損害的情形多樣，涉及不同層級多個行政機關，為有效推進案件辦理，大同市人民檢察院（以下簡稱大同市院）發揮一體化辦案優勢，統籌轄區辦案資源，除渾源縣院外，還將該案相關具體線索分別指定轄區多個縣級檢察院管轄。根據大同市院的指定，云岡區檢察院就A煤業公司剝離廢渣石隨意堆積污染環境違法情形，于2018年10月15日向渾源縣生態環境部門制發訴前檢察建議，建議其依法履職，督促該礦采取有效防范措施，防止固廢污染環境。同年12月10日，生態環境部門回復已完成對剝離廢渣石等固廢的整治并建立礦山監管長效機制。廣靈縣、左云縣、平城區、天鎮縣檢察院根據大同市院指定，先后向大同市國土資源局、林業局，渾源縣國土資源局、林業局、安監局以及渾源縣青瓷窯鄉、千佛嶺鄉政府等行政機關發出訴前檢察建議并持續跟進，相關行政機關均按期回復，查處整治、植被恢復等整改任務都已落實到位。

山西省自然資源廳系A煤業公司、B煤業公司等5家涉案煤礦企業采礦許可證發證機關，對涉案煤企的違法行為負有監管職責。2019年1月21日，山西省院向山西省自然資源廳發出行政公益訴訟訴前檢察建議，督促其對涉案煤礦企業破壞資源環境和耕地的違法行為依法全面履行監管職責。1月29日，山西省自然資源廳函復山西省院，對被非法占用的耕地和基本農田及時組織補劃工作，協調開展技術評審。該廳派員赴大同市、渾源縣對接查處整治和生態修復工作，全程指導渾源縣礦山地質環境恢復、綜合治理規劃、露天采礦生態環境治理修復可行性研究、勘察設計制定、生態環境治理修復工程實施等工作。3月19日，該廳書面回復山西省院，已在全省開展嚴厲打擊非法用地用礦專項行動，并組織對破壞資源的鑒定工作，建議動用5家煤礦企業預存的5500萬元土地復墾費用直接用于生態修復，并聯合省財政廳下達專項資金支持渾源縣開展露天礦山生態修復。

鑒于相關違法行為具有一定的普遍性和典型性，且損害重大公共利益，為督促相關省級行政機關加大對下級主管部門的行政執法監督和指導力度，2019年1月29日，山西省院向省市場監督管理局、省應急管理廳、省生態環境廳、省林業和草原局等行政機關發出社會治理檢察建議，建議上述機關分別針對涉案煤礦無安全生產許可證開采經營、無環評手續非法生產、擅自傾倒堆放固廢、違法占用林地等違法行為督促大同市、渾源縣有關部門依法及時查處。上述四廳局迅即向大同市、渾源縣通報情況并實地督導，在項目規劃、資金籌措、技術支持、法規適用等方面跟蹤指導并相互配合，確保生態修復有序推進。

鑒于案情重大復雜，山西省院在辦案過程中及時就案件進展情況向最高檢和山西省委請示匯報，最高檢持續進行督辦，山西省委常委會專題研究并成立整治渾源縣露天礦山開采破壞生態環境專項工作領導小組，扎實推動相關整改工作。

（三）綜合整治成效

相關行政機關收到檢察建議后，均在法定期限內予以回復，依法全面履職，整治涉案礦企違法違規行為，積極推進生態修復。通過采取注銷采礦許可證、拆除、搬遷等措施，使涉案礦企違法違規開采及破壞環境資源違法行為得到全面遏制，部分花崗巖礦和粘土磚礦已完成搬遷拆除或注銷，對涉案5家煤礦根據違法違規情形責令逐步分批分期退出。

在該案辦理過程中，檢察機關根據調查核實掌握的證據，就有關公職人員不依法履行監管職責、大面積耕地被非法占用等情況進行研判，向紀檢監察機關移送公職人員違紀違法線索92件，其中77人受到黨政紀處分，9人被追究刑事責任；向公安機關移送涉嫌非法占用農用地等涉嫌犯罪線索31件，公安機關立案偵查35人，檢察機關向人民法院提起公訴30人。

當地政府制定了恒山風景名勝區及周邊生態修復整治方案，提出“一年見綠，兩年見樹，三年見景”的生態修復目標。截至2021年底，修復工程完成礦山生態治理面積5.39萬畝，其中恢復林地耕地1.1萬畝，栽種各類樹木348.55萬株，鋪設各類灌溉管網16.525萬米，累計投入10億余元。其余受損生態也在按修復整治方案因地因勢治理中。

【指導意義】

（一）統分結合，分層級精準監督，推動受損生態全面修復。重大公益訴訟案件往往涉及到不同層級的多個行政機關，檢察機關要統籌發揮一體化辦案機制作用，在全面查清公益損害事實和相應監管機關的基礎上，上級檢察機關加強督辦指導，采取統分結合的辦法立案辦理，由不同層級檢察機關對應監督同級行政機關，督促不同行政機關各司其職，促進受損公益得到全面修復。

（二）多措并舉，綜合運用訴前檢察建議和社會治理檢察建議，推動行政機關上下聯動。《中華人民共和國人民檢察院組織法》第二十一條規定，人民檢察院行使法律監督職權，可以向有關單位發出檢察建議。《人民檢察院檢察建議工作規定》第十一條規定，“人民檢察院在辦理案件中發現社會治理工作存在下列情形之一的，可以向有關單位和部門提出改進工作、完善治理的檢察建議……（四）相關單位或者部門不依法及時履行職責，致使個人或者組織合法權益受到損害或者存在損害危險，需要及時整改消除的。”根據上述規定，針對整改難度大、違法情形具有普遍性的重大公益損害案件，檢察機關在通過制發訴前檢察建議督促負有直接監督管理職責的行政機關依法履職的同時，可以向負有領導、督促和指導整改工作的上級行政機關發出社會治理檢察建議，通過訴前檢察建議和社會治理檢察建議的結合運用，推動行政機關上下聯動，形成層級監督整改合力，促進受損公益盡快得到修復。

（三）綜合治理，爭取黨委領導、政府支持，協同發揮公益訴訟檢察與刑事檢察職能作用，并與紀檢監察、公安等機關有效銜接配合。檢察機關辦理重大公益訴訟案件過程中，要積極向黨委報告重大情況，爭取政府支持，統籌推進整改工作。對發現的涉嫌犯罪或者職務違法、違紀線索，應當及時移送公安、紀檢監察等有管轄權的機關依法懲治破壞環境資源等犯罪及其背后的職務犯罪，強化公益保護的整體效應。

【相關規定】

《中華人民共和國人民檢察院組織法》（2018年修訂）第二十一條

《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修正）第二十五條第四款

《中華人民共和國礦產資源法》（2009年修正）第二十九條、第四十條、第四十四條、第四十五條

《中華人民共和國煤炭法》（2016年修正）第二十一條、第二十二條第一款、第二十六條

《中華人民共和國土地管理法》（2004年修正）第七十四條、第七十六條第一款、第八十一條（現為2019年修正后的第七十五條、第七十七條第一款、第八十二條）

《中華人民共和國森林法》（2009年修正）第十五條第一、三款、第十八條第一款、第四十四條第一款（現為2019年修訂后的第十五條第三款、第三十七條、第七十四條第一款）

《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（2016年修正）第十七條第一款（現為2020年修訂后的第二十條第一款）

《安全生產許可證條例》（2014年施行）第三條第三款、第四款

《風景名勝區條例》（2016年施行）第二十六條

《中華人民共和國礦產資源法實施細則》（1994年施行）第八條第二款、第四款

《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2018年施行）第二十一條第一款（現為2020年修正后的第二十一條第一款）

《人民檢察院檢察建議工作規定》第十一條（2019年施行）

江西省浮梁縣人民檢察院訴A化工集團有限公司污染環境民事公益訴訟案

（檢例第164號）

【關鍵詞】

民事公益訴訟  跨省傾倒危險廢物  懲罰性賠償  侵權企業民事責任

【要旨】

檢察機關提起環境民事公益訴訟時，對于侵權人違反法律規定故意污染環境、破壞生態致社會公共利益受到嚴重損害后果的，有權要求侵權人依法承擔相應的懲罰性賠償責任。提出懲罰性賠償數額，可以以生態環境功能損失費用為基數，綜合案件具體情況予以確定。

【基本案情】

2018年3月3日至7月31日，位于浙江的A化工集團有限公司（以下簡稱A公司）生產疊氮化鈉的蒸餾系統設備損壞，導致大量硫酸鈉廢液無法正常處理。該公司生產部經理吳某甲經請示公司法定代表人同意，負責對硫酸鈉廢液進行處置。在處置過程中，A公司為吳某甲報銷了兩次費用。吳某甲將硫酸鈉廢液交由無危險廢物處置資質的吳某乙處理。吳某乙雇請李某某，由范某某押運、董某某和周某某帶路，在江西省浮梁縣壽安鎮八角井、湘湖鎮洞口村兩處地塊違法傾倒30車共計1124.1噸硫酸鈉廢液，致使周邊8.08畝范圍內土壤和地表水、地下水受到污染，當地3.6公里河道、6.6平方公里流域環境受影響，造成1000余名群眾飲水、用水困難。經鑒定，兩處地塊修復的總費用為2168000元，環境功能性損失費用為57135.45元。

【檢察機關履職過程】

江西省浮梁縣人民檢察院（以下簡稱浮梁縣院）在辦理吳某甲等6人涉嫌污染環境罪刑事案件時，發現公益受損的線索。浮梁縣院即引導偵查機關和督促生態環境部門固定污染環境的相關證據，同時建議當地政府采取必要應急措施，防止污染進一步擴大。辦案過程中，委托鑒定機構對傾倒點是否存在土壤污染以及生態修復所需費用、環境功能性損失費用等進行司法鑒定。經江西求實司法鑒定中心鑒定，浮梁縣兩處傾倒點的土壤表層均存在列入《國家危險廢物名錄》（2016年版）中的危險廢物疊氮化鈉污染，八角井傾倒點水體中存在疊氮化鈉且含量超標2.2至177.33倍不等，對周邊約8.08畝的范圍內環境造成污染；兩處地塊修復的總費用為2168000元，環境功能性損失費用為57135.45元。

浮梁縣院經審查，對吳某甲等6人提起刑事訴訟。2019年12月18日，浮梁縣人民法院以污染環境罪判處被告人吳某甲等6人有期徒刑六年六個月至三年二個月不等，并處罰金5萬元至2萬元不等。一審宣判后，吳某甲、李某某不服提出上訴，2020年4月7日，江西省景德鎮市中級人民法院裁定駁回上訴，維持原判。

（一）民事公益訴訟訴前程序

根據“兩高”司法解釋規定，民事公益訴訟由侵權行為地或者被告住所地中級人民法院管轄。因本案的環境污染侵權行為發生地和損害結果地均在浮梁縣，且涉及的刑事案件已由浮梁縣院辦理，從案件調查取證、生態環境恢復等便利性考慮，應繼續由浮梁縣院管轄民事公益訴訟案件。經與江西省高級人民法院協商，江西省人民檢察院2020年6月22日將本案指定浮梁縣院管轄，江西省高級人民法院將該案指定浮梁縣人民法院審理。7月1日，浮梁縣院對本案立案審查并開展調查核實，同時調取了刑事案件卷宗和相關證據材料。

2020年7月2日，浮梁縣院發布公告，公告期滿后沒有適格主體提起訴訟。

（二）提起民事公益訴訟

2020年11月17日，浮梁縣院以A公司為被告提起民事公益訴訟，訴請法院判令被告承擔污染修復費2168000元、環境功能性損失費57135.45元、應急處置費532860.11元、檢測費、鑒定費95670元，共計2853665.56元，并在國家級新聞媒體上向社會公眾賠禮道歉。

浮梁縣院經審查認為，A公司工作人員將公司生產的硫酸鈉廢液交由無危險廢物處置資質的個人處理，非法傾倒在浮梁縣境內，造成了當地水體、土壤等生態環境嚴重污染，損害了社會公共利益。案件審理中，因《中華人民共和國民法典》已于2021年1月1日正式實施。雖然案涉污染環境、破壞生態的侵權行為發生在《民法典》施行前，但是侵權人未采取有效措施修復生態環境，生態環境持續性受損，嚴重損害社會公共利益，為更有利于保護生態環境，維護社會秩序和公共利益，根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民法典〉時間效力的若干規定》第二條規定，“民法典實施前的法律事實引起的民事糾紛案件，當時的法律、司法解釋有規定，適用當時的法律、司法解釋的規定，但是適用民法典的規定更有利于保護民事主體合法權益，更有利于維護社會和經濟秩序，更有利于弘揚社會主義核心價值觀的除外”。A公司生產部經理吳某甲系經法定代表人授權處理廢液，公司也兩次為其報銷了產生的相關費用，吳某甲污染環境的行為應認定為職務行為，A公司應承擔污染環境的侵權責任。因公司工作人員違法故意污染環境造成嚴重后果，為更加有力、有效地保護社會公共利益，根據《民法典》第一千二百三十二條之規定，A公司除應承擔環境污染損失和賠禮道歉的侵權責任外，還應承擔懲罰性賠償金。

2021年1月3日，浮梁縣院依法變更訴訟請求，在原訴訟請求基礎上增加訴訟請求，要求A公司以環境功能性損失費的3倍承擔環境侵權懲罰性賠償金171406.35元。

（三）案件辦理結果

2021年1月4日，浮梁縣人民法院公開審理本案并當庭依法判決，支持檢察機關全部訴訟請求：1.被告于本判決生效之日起十日內賠償生態環境修復費用2168000元、環境功能性損失費用57135.45元、應急處置費用532860.11元、檢測鑒定費95670元，并承擔環境污染懲罰性賠償171406.35元，以上共計3025071.91元；2.被告于本判決生效之日起三十日內對違法傾倒硫酸鈉廢液污染環境的行為在國家級新聞媒體上向社會公眾賠禮道歉。

一審宣判后，被告未上訴。判決生效后，被告主動將賠償款繳納到位。為修復被污染的環境，2021年9月，浮梁縣人民法院將被告繳納的環境修復費用委托第三方依法公開招標確定修復工程施工主體，并邀請當地政府、環保部門和村民進行全程監督，目前被傾倒點生態環境修復治理已經完成。

【指導意義】

（一）檢察機關提起環境民事公益訴訟時，可以依法提出懲罰性賠償訴訟請求。《民法典》在環境污染和生態破壞責任中規定懲罰性賠償，目的在于加大侵權人的違法成本，更加有效地發揮制裁、預防功能，遏制污染環境、破壞生態的行為發生。《民法典》第一千二百三十二條關于懲罰性賠償的規定是環境污染和生態環境破壞責任的一般規定，既適用于環境私益訴訟，也適用于環境公益訴訟。故意污染環境侵害公共利益，損害后果往往更為嚴重，尤其需要發揮懲罰性賠償的懲戒功能。檢察機關履行公共利益代表的職責，在依法提起環境民事公益訴訟時應當重視適用懲罰性賠償，對于侵權人違反法律規定故意污染環境、破壞生態造成嚴重后果的，可以請求人民法院判令侵權人承擔懲罰性賠償責任。

（二）檢察機關應當綜合考量具體案情提出懲罰性賠償數額。基于保護生態環境的公益目的，檢察機關在確定環境侵權懲罰性賠償數額時，應當以生態環境受到損害至修復完成期間服務功能喪失導致的損失、生態環境功能永久性損害造成的損失等可量化的生態環境損害作為計算基數，同時結合具體案情，綜合考量侵權人主觀過錯程度，損害后果的嚴重程度，生態修復成本，侵權人的經濟能力、對案件造成危害后果及承擔責任的態度、所受行政處罰和刑事處罰等因素，提出請求判令賠償的數額。

（三）檢察機關可以要求違反污染防治責任的企業承擔生態環境修復等民事責任。我國對危險廢物污染環境防治實行污染者依法承擔責任的原則。危險廢物產生者未按照法律法規規定的程序和方法將危險廢物交由有處置資質的單位或者個人處置，屬于違反污染防治責任的行為，應對由此造成的環境污染承擔民事責任。同時，根據《民法典》第一千一百九十一條關于用人單位的工作人員因執行工作任務造成他人損害的，由用人單位承擔侵權責任的規定，企業職工在執行工作任務時，實施違法處置危險廢物的行為造成環境污染的，企業應承擔民事侵權責任。因承擔刑事責任和民事責任的主體不同，檢察機關不能提出刑事附帶民事公益訴訟的，可以在刑事訴訟結束后，單獨提起民事公益訴訟，要求企業對其處理危險廢物過程中違反國家規定造成生態環境損害的行為，依法承擔民事責任。

【相關規定】

《中華人民共和國民法典》（2021年施行）第一百二十條、第一百七十八條、第一百七十九條、第一千一百九十一條、第一千二百二十九條、第一千二百三十二條、第一千二百三十四條

《中華人民共和國環境保護法》（2014年修訂）第六條、第四十八條

《中華人民共和國民事訴訟法》（2017年修正）第五十五條第二款（現為2021年修正后的第五十八條第二款）

《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2018年施行）第十三條（現為2020年修正后的第十三條第一款、第二款）

《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2020年修正）第十八條、第十九條、第二十條、第二十一條、第二十二條

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民法典〉時間效力的若干規定》（2021年施行）第二條

《人民檢察院公益訴訟辦案規則》（2021年施行）第九十八條

《最高人民法院關于審理生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的解釋》（2022年施行）第十二條

山東省淄博市人民檢察院對A發展基金會訴B石油化工有限公司、C化工有限公司民事公益訴訟檢察監督案

（檢例第165號）

【關鍵詞】

社會組織提起公益訴訟  和解協議  調查核實  書面異議

【要旨】

人民檢察院發布民事公益訴訟訴前公告后，社會組織提起民事公益訴訟的，人民檢察院應當繼續履行法律監督機關和公共利益代表職責。發現社會組織與侵權人達成和解協議，可能損害社會公共利益的，人民檢察院應當依法開展調查核實，在人民法院公告期限內提出書面異議。人民法院不采納書面異議而出具調解書，可能損害社會公共利益的，人民檢察院應當依法提出抗訴或者再審檢察建議。

【基本案情】

2014年4月至9月間，B石油化工有限公司（住所地山東省壽光市，以下簡稱B石化公司）、C化工有限公司（住所地山東省高密市，以下簡稱C化工公司）分別將125車5107.1噸、70車2107.2噸廢硫酸交由不具有危險廢物處置資質的個人，違法傾倒至山東省淄博市淄川區嶺子鎮臺頭崖村附近廢棄煤井和滲坑中，造成嚴重環境污染。2017年3月1日，淄博市淄川區人民檢察院以被告單位B石化公司、C化工公司、被告人劉某等14人犯污染環境罪向淄博市淄川區人民法院提起公訴。2020年3月23日，淄博市淄川區人民法院判決兩被告企業犯污染環境罪，分別判處罰金1000萬、600萬元，其他被告人被依法判處有期徒刑一年十個月至六年十個月不等，并處罰金兩萬元至四十五萬元不等。

淄博市淄川區人民檢察院在辦理上述刑事案件中發現B石化公司、C化工公司等污染環境的行為已嚴重損害社會公共利益，依法于2018年1月26日將該公益訴訟案件線索移送淄博市人民檢察院（以下簡稱淄博市院）。2018年3月20日，淄博市院依法立案并發布民事公益訴訟訴前公告。2018年4月，A發展基金會向淄博市中級人民法院提起民事公益訴訟，請求兩被告企業承擔環境侵權責任，具體賠償生態環境損害費用以鑒定或評估報告為準，未請求其他侵權人承擔環境侵權責任。

經淄博市環境保護局淄川分局委托，山東省環境保護科學研究設計院于2017年8月出具檢驗報告，評估被污染場地的生態環境損害費用為14474.18萬元。2019年12月，淄博市中級人民法院根據淄博市公安局淄川分局查明的事實及上述檢驗報告，鑒于涉案環境污染系兩被告以及河北省三家單位傾倒廢硫酸共同造成，綜合考量兩被告非法傾倒污染物的數量及生態環境恢復的難易程度、防治污染設備的運行成本、被告因侵害行為獲得的利益以及過錯程度等因素，作出一審判決：兩被告因非法傾倒造成涉案地環境污染，應承擔生態環境修復費用和生態環境服務功能損失費，由B石化公司承擔生態損害賠償金6000萬元，由C化工公司承擔生態損害賠償金3000萬元，分別支付至山東省生態環境損害賠償資金賬戶。

B石化公司不服一審判決，上訴至山東省高級人民法院。二審期間，A發展基金會、B石化公司、C化工公司三方達成和解協議：A發展基金會同意B石化公司、C化工公司在分別承擔6000萬元和3000萬元生態損害賠償金范圍內自行修復所損害的生態環境。如按照修復方案完成修復工作，A發展基金會不再要求B石化公司、C化工公司承擔生態損害賠償金等。三方當事人請求法院對和解協議效力予以確認，2020年10月9日，山東省高級人民法院對該和解協議予以公告。

【檢察機關履職過程】

淄博市院在和解協議公告期間得知協議內容，認為該和解協議未達到有效修復受損生態環境的目的，如被法院司法確認，社會公共利益可能受到嚴重損害，遂向山東省人民檢察院報告。山東省人民檢察院經審查，確定了“調查核實、提出異議、跟進監督”的工作指導意見。

檢察機關通過向生態環境部門調取《山東省生態環境損害修復效果后評估工作辦法》等文件資料，對被污染地進行現場勘驗，詢問當地村民，就環境修復問題咨詢專業機構意見等方式調查取證，初步證明被污染地一直未修復，和解協議可能無法實現修復目的，損害社會公共利益。

檢察機關會同市、區兩級生態環境部門召開專家論證會，委托山東大學、山東省環境保護科學研究設計院等單位環保領域專家實地查看被污染現場，就和解協議實質內容、修復可行性、是否違反法律規定以及是否足以保護公共利益等進行論證。專家意見認為，和解協議在未對被污染地是否具有實際修復可行性論證的前提下，隨意約定侵權人自行修復受損環境，并約定侵權人完成自行修復后不再承擔生態損害賠償金，缺乏第三方有效參與和監督，從程序上不足以保證社會公共利益切實得到應有保護。

經調查核實，檢察機關認為和解協議不能確保受損生態環境得到有效修復，將損害社會公共利益。一方面，受損環境是否具有實際修復的可行性應在調查論證的基礎上確定，不能由和解協議隨意約定。山東省環境保護科學研究設計院出具的《淄川區嶺子鎮臺頭崖村污染環境案環境損害檢驗報告》證明，本案污染現場的環境損害范圍已無法準確估算。A發展基金會與兩涉案企業約定企業自行修復受損環境，不再承擔生態環境損害賠償金，可能損害社會公共利益。另一方面，案發6年多來，兩涉案企業始終未出具任何修復方案，也未實際承擔任何其它損害賠償責任。和解協議未確定環境修復方案，由地處外地的侵權企業自行修復受損環境，缺乏當地環境保護部門和被污染地村民等第三方有效參與和監管，修復時間（協議約定5年內完成修復）和修復效果無法保證。

2020年11月9日，根據《最高人民法院關于審理環境公益訴訟案件的工作規范（試行）》第二十九條的規定，淄博市院會同淄博市生態環境局向山東省高級人民法院提出書面異議，指出和解協議內容達不到使受損生態環境得到有效修復的目的，可能損害社會公共利益，法院依法不應據此出具調解書；并將專家論證意見、走訪當地村民以及政府工作人員調查筆錄、生態環境損害結果地所在村村委會訴求書、相關刑事判決書等證據提交山東省高級人民法院。

山東省高級人民法院經審查認為，淄博市人民檢察院和淄博市生態環境局在和解協議公告期間提出異議，故對和解協議效力不予確認。2020年12月10日依法作出民事判決，認為原審判決認定事實清楚，適用法律正確，B石化公司的上訴請求不能成立，不予支持，判決：駁回上訴，維持一審判決。

判決生效后，檢察機關督促法院加大執行力度，并主動對接生態環境和財政部門，對已執行到賬的生態環境損害賠償金使用跟進監督，確保用于修復受損的生態環境。

【指導意義】

對于檢察機關依法立案的民事公益訴訟案件，社會組織在公告期間提起民事公益訴訟的，檢察機關應當繼續關注，并依法履行法律監督機關和公共利益代表的相應職責。根據《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二條規定：“人民法院、人民檢察院辦理公益訴訟案件主要任務是充分發揮司法審判、法律監督職能作用，維護憲法法律權威，維護社會公平正義，維護國家利益和社會公共利益，督促適格主體依法行使公益訴權，促進依法行政、嚴格執法。”對于社會組織依法提起民事公益訴訟的，檢察機關可以督促其依法行使公益訴權。對損害后果嚴重、社會影響較大、社會組織訴訟能力較弱等情形，檢察機關可以采取提供法律咨詢、向人民法院提交支持起訴意見書、協助調查取證、派員出席法庭等方式支持起訴。對于社會組織和侵權人達成和解協議的，檢察機關應從合法性、可行性、有效性等方面進行審查，對可能損害社會公共利益的，在協議公告期間屆滿前發現的，應當向人民法院提出書面異議。人民法院未采納檢察機關提出的書面異議而出具調解書，可能損害社會公共利益的，檢察機關應當依法提出抗訴或者再審檢察建議；在協議生效后發現的，應當依職權主動開展監督。

【相關規定】

《中華人民共和國民事訴訟法》（2017年修正）第五十五條第二款、第二百零八條（現為2021年修正后的第五十八條第二款、第二百一十五條）

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（2015年施行）第二百八十九條（現為2022年修正后的第二百八十七條）

《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2018年施行）第二條（現為2020年修正后的第二條）

《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2015年施行）第十一條、第二十五條（現為2020年修正后的第十一條、第二十五條）

《人民檢察院公益訴訟辦案規則》（2021年施行）第九條、第二十八條、第一百零一條、第一百零二條、第一百零三條

《最高人民法院關于審理環境公益訴訟案件的工作規范（試行）》（2017年施行）第二十八條、第二十九條