最高人民檢察院

“檢察為民辦實事”——行政檢察與民同行系列典型案例（第九批）
行政檢察助力長江、黃河流域生態保護和高質量發展典型案例


案例一

顏某某濫伐林木行政非訴執行檢察監督案

【關鍵詞】

行政非訴執行監督  檢察建議  濫伐林木  長江流域生態保護  社會治理

【基本案情】

2019年6月28日，顏某某在未取得林木采伐許可證的情況下，雇傭他人在位于烏江干流流域的貴州省某縣某村茶林坡砍伐35株柳杉、蓄積為6.5057立方米，折合材積為4.2287立方米，林木價值2960.09元。該行為違反了《中華人民共和國森林法》（2009年修訂）第三十二條第一款“采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規定進行采伐”之規定，以及《中華人民共和國水土保持法》第二十二條第一款“林木采伐應當采用合理方式，嚴格控制皆伐；對水源涵養林、水土保持林、防風固沙林等防護林只能進行撫育和更新性質的采伐；對采伐區和集材道應當采取防止水土流失的措施，并在采伐后及時更新造林”之規定，對烏江流域的林木資源、水土保持以及生物多樣性等造成損害。該縣綜合行政執法局經調查于2019年11月22日依據《中華人民共和國森林法實施條例》（2018年修訂）第三十九條第二款之規定，對顏某某作出行政處罰：1.責令在6個月內補種樹木175株；2.處罰款11840.36元。

縣綜合行政執法局作出行政處罰后，顏某某未在法定期限內提起行政復議及行政訴訟，繳納部分罰款后拒不繳納剩余部分罰款。縣綜合行政執法局于2020年7月14日向該縣人民法院申請強制執行顏某某繳納罰款項。縣法院于2020年7月27日作出行政裁定，準予強制執行。后顏某某以縣法院執行裁定程序違法為由，向該縣人民檢察院申請監督。

【檢察機關履職情況】

調查核實 縣檢察院受理該監督申請后，重點開展了以下調查核實工作：一是調取審閱行政非訴執行卷宗材料，對縣法院對該案準予強制執行裁定依法進行了全面審查。經審查，申請人顏某某履行補種處罰后未足額繳納罰款，縣綜合行政執法局就罰款處罰項內容向縣法院申請強制執行，縣法院對《行政處罰決定書》的罰款項及加處罰款部分準予強制執行并無不當；二是經詢問顏某某了解到其砍伐行為屬實，但縣綜合執法局要求其栽種175棵樹木的行政處罰未載明補栽樹種、補種時間、地點等具體事項，而執行時又要求顏某某補種價值較高的桂花樹，而不是砍伐的柳杉。顏某某已按照要求補種了直徑5厘米、苗高2米的桂花樹175株，后經相關單位驗收合格，并繳納部分罰款，剩余罰款無力繳納，希望以補種不同樹種超出的價值折抵剩余部分罰款；三是為進一步了解此案的補植復綠情況，組織縣綜合行政執法局、縣林業局召開了座談會，兩單位均表示該案《行政處罰決定書》中確未載明補種樹木的具體要求，并且目前轄區內也沒有制定補植復綠具體的補種要求和規范，在進行驗收時無具體參照標準。同時，檢察機關對轄區補植復綠情況進行隨機抽查，發現行政處罰中確實存在對補種樹木未嚴格按照相關規定進行驗收及驗收標準不統一等情況。

公開聽證 圍繞縣法院執行裁定的合法性問題，辦案人員組織雙方到顏某某居住地的村委會舉行公開聽證。聽證過程中，針對顏某某認為縣法院執行裁定違法問題，檢察官進行釋法說理，向其闡明縣法院超期作出執行裁定雖屬程序違法，但未對其實體權利造成損害。針對補植復綠，縣綜合行政執法局也認識到，其在行政處罰決定書中未載明補種樹種，讓顏某某補種價值較高的桂花樹的確有不合理之處。聽證員一致認為，該案暴露出轄區內對補植復綠的時間、地塊、樹種、密度、苗木規格、等級等，缺乏具有可操作性的具體規范，亟需制定恢復植被、補種樹木和驗收的具體標準。會后，顏某某對聽證結果表示認可并自愿撤回監督申請。

制發檢察建議 針對縣法院執行裁定超期的違法行為，縣檢察院制發檢察建議監督糾正。同時，為解決聽證會上提到的該縣域內補種復綠工作缺乏細化的規范機制問題，縣檢察院依據《人民檢察院檢察建議工作規定》《中華人民共和國森林法》（2009年修訂）等相關規定，分別向縣綜合行政執法局、縣林業局制發社會治理檢察建議并公開宣告送達，建議其嚴格按照《貴州省林業局恢復植被和林業生產條件、樹木補種標準（試行）》對補種樹木執行驗收，并聯合相關部門完善驗收工作機制；對近三年內的樹木補種案件進行全面“回頭看”。

處理結果 2022年3月30日，縣法院采納檢察建議并作出回復，嚴格規范執行行為。針對本案顏某某未繳納的部分罰款，縣法院在確認其無可供執行財產后，依法終結本次執行程序。2022年4月1日，縣檢察院推動縣綜合行政執法局、縣林業局，在《貴州省林業局恢復植被和林業生產條件、樹木補種標準（試行）》的基礎上，結合本縣域實際，制定了《某縣被毀林地恢復植被、補種樹木標準和驗收辦法（試行）》，就補種樹種、栽種時間段、驗收程序、各單位分工等內容作出了更為明確具體的規定。該辦法實施后，行政機關對2019年以來辦理的121件林業行政處罰案件開展“回頭看”，已在轄區內重新補種樹木270株，復綠山林4.13畝。

【典型意義】

烏江系貴州第一大河，是長江上游南岸的最大支流，流域內森林資源的保護和合理利用，對長江流域生態保護、林業發展具有十分重要的意義。2019年修訂的《中華人民共和國森林法》延續了林木采伐許可制度。該法第五十六條規定，采伐林地上的林木應當申請采伐許可證，并按照采伐許可證的規定進行采伐；第七十六條第二款規定，濫伐林木的，由縣級以上人民政府林業主管部門責令限期補種樹木，并處罰款。檢察機關通過個案監督，嚴格貫徹落實林木采伐許可制度，并拓展至被毀林地的補植復綠制度機制完善，推動本地行政機關依據地方有關規定進一步細化補種樹木履行方式、期限、標準和驗收辦法等，建立健全制度規范，確保補植復綠工作有章可循，共筑生態環境保護屏障，對于深入推進長江流域生態環境保護具有積極的促進作用。

案例二

王某某違法占用黃河灘地行政非訴執行檢察監督案

【關鍵詞】

行政非訴執行監督  檢察建議  違法建設  黃河灘地保護

【基本案情】

2017年，村民王某某未經批準，擅自占用山東省某縣某村544平方米黃河灘地進行房屋建設。該縣自然資源和規劃局于2017年12月15日作出行政處罰決定書，處罰決定內容為：1.退還非法占用的土地；2.該宗地不符合土地利用總體規劃，限十五日內拆除非法占用土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀；3.并處罰款（每平方米30元）共16320元。王某某在規定期限內既未申請行政復議又未提起行政訴訟，也未履行行政處罰，縣自然資源和規劃局于2018年3月26日向該縣人民法院申請強制執行。后縣法院以王某某繳納罰款、作出待灘區遷建房屋建好后拆除違法建設的書面保證為由裁定終結執行。

【檢察機關履職情況】

調查核實 2022年2月25日，該縣人民檢察院在開展土地執法查處領域行政非訴執行監督工作中發現，縣法院在該案執行過程中可能存在違法終結執行的情形，遂依職權監督。經查，縣法院確于2019年9月26日作出裁定，扣劃被執行人王某某銀行存款16465元后終結本案執行，但違法建設一直未予拆除。

制發檢察建議 檢察機關經審查認為，縣法院裁定終結執行違反《最高人民法院關于執行案件立案、結案若干問題的意見》第十五條第一款關于“生效法律文書確定的執行內容，經被執行人自動履行、人民法院強制執行，已全部執行完畢，或者是當事人達成執行和解協議，且執行和解協議履行完畢，可以以‘執行完畢’方式結案”之規定，遂于2022年3月28日向縣法院發出檢察建議，建議法院采取有效措施確保處罰內容執行到位，違法建設及時拆除。

處理結果 縣法院采納檢察建議，及時恢復執行，并會同縣自然資源和規劃局、當地鄉政府及村委會工作人員共同做好被執行人的釋法說理工作，被執行人同意配合拆除違法建設，目前該違法建設正有序拆除。

【典型意義】

黃河是中國第二長河，由于河流中段流經黃土高原地區，夾帶了大量的泥沙，是世界上含沙量最多的河流，黃河下游近千公里因此成為“懸河”，給行洪、防汛帶來困難。山東省某縣位于黃河下游，縣域內黃河流長67千米均為“懸河”。《中華人民共和國土地管理法》第七十七條、第七十八條規定，未經批準或采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，應限期拆除地上建筑物和其他設施，恢復土地原狀。中共中央、國務院印發《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》第五章第三節明確提出，推進灘區生態環境綜合整治，加強灘區水源和優質土地保護修復，嚴格限制自發修建生產堤等無序活動，依法打擊私搭亂建等行為。案涉違法占用黃河灘地，不僅違反上述規定，損害黃河流域生態環境，還給行洪安全帶來隱患，危及灘區人民群眾生命、財產安全。為切實推動黃河流域生態保護和高質量發展，檢察機關充分發揮行政非訴執行監督職能，在依法監督人民法院準確、全面履行執行職責的同時，積極融入社會治理，參與共同保護黃河灘地，以實際行動為黃河流域生態保護和高質量發展國家戰略提供司法保障。

案例三

羅某某非法采礦行政非訴執行檢察監督案

【關鍵詞】

行政非訴執行監督  檢察建議  非法采礦  長江流域生態環境恢復治理

【基本案情】

2017年4月，羅某某在江西省某縣某地段無證開采建筑用硅質巖礦，累計達5363.25立方。2018年10月18日，該縣國土資源局（現為縣自然資源局）認定羅某某違反《中華人民共和國礦產資源法》第三條第二款、第三款和《中華人民共和國礦產資源法實施細則》第五條第一款規定，對其作出《行政處罰決定書》，內容為：一、責令停止無證開采的行為，并對無證開采礦點進行生態環境恢復治理；二、沒收無證開采的建筑用硅質巖礦5363.25立方違法所得，計人民幣96538.5元，并處按違法所得25%罰款，計人民幣24134.62元，罰沒款合計人民幣120673.12元。行政處罰決定送達后，羅某某在法定期限內未申請行政復議或提起行政訴訟，也未履行相關義務，經縣自然資源局催告后仍未履行。

2019年7月5日，縣自然資源局向該縣人民法院申請強制執行行政處罰決定中第二項沒收違法所得和并處罰款內容。2019年7月24日，縣法院裁定準予強制執行。2019年10月30日，縣自然資源局與羅某某達成執行和解協議：一、經雙方協商確定羅某某繳納非法所得96538.5元，繳納罰款19307.7元；二、縣自然資源局放棄對羅某某的加處罰款；三、本案的執行費用由羅某某承擔；四、羅某某按期履行義務，違法所得和罰款共計115846.2元，從2019年11月開始，于每月30日之前繳納6000元，最后一個月繳納1846.2元。和解協議達成后，縣法院終結執行，但羅某某未履行和解協議。

【檢察機關履職情況】

線索發現 縣人民檢察院在開展土地執法查處領域行政非訴執行監督專項活動中發現本案線索，遂依職權啟動監督程序。

調查核實 檢察機關經調查核實發現，縣自然資源局和縣法院均存在違法情形。縣自然資源局的違法情形為：1.對未履行的行政處罰決定中第一項“進行生態環境恢復治理”沒有申請法院強制執行。羅某某非法采礦破壞自然資源，且逾期不履行生態環境恢復治理義務，縣自然資源局作出行政處罰決定后未向法院申請強制執行該項內容，不符合法律規定；2.執行和解違反規定。《中華人民共和國行政強制法》第四十二條第一款規定，行政機關可以在不損害公共利益和他人合法權益的情況下，與當事人達成執行協議。執行協議可以約定分階段履行；當事人采取補救措施的，可以減免加處的罰款或者滯納金。縣自然資源局與羅某某的和解協議約定減免罰款本金，違反上述法律規定；3.未依法申請恢復執行或提起訴訟。根據《最高人民法院關于執行和解若干問題的規定》第九條規定，被執行人不履行執行和解協議的，申請執行人可以申請恢復執行原生效法律文書，也可以就履行執行和解協議向執行法院提起訴訟。據此，羅某某未履行執行和解協議，縣自然資源局未向法院申請恢復執行，怠于履行職責。縣法院的違法情形為：1.未依法審查執行和解協議合法性而錯誤終結執行；2.法律文書送達程序違法。最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（2015年實施）第四百八十二條第一款規定，人民法院應在收到申請執行書或者移交執行書后十日內發出執行通知。本案中，法院對被執行人羅某某的執行通知書于2019年7月31日已生成，但直到同年10月30日才予以送達。同時，縣法院未向羅某某送達終結執行裁定書。

制發檢察建議 針對上述違法情形，縣檢察院于2021年7月26日分別向縣法院、縣自然資源局制發檢察建議。縣自然資源局收到檢察建議后，向法院提交了恢復執行申請，并督促羅某某對被破壞采礦現場進行修復。縣法院在收到檢察建議后，受理恢復執行申請，并予以強制執行。

處理結果 目前羅某某對被破壞的采礦現場灑下草籽，進行了植草復綠，同時已先行繳納罰款4萬元，剩余部分罰款分期繳納并由其家人提供擔保。法院已針對文書送達等不規范問題組織專項整改予以規范。

【典型意義】

江西省某縣瀕臨鄱陽湖，北通長江，地處“五水匯一湖”要沖，縣域內礦產資源的合理開發利用直接影響鄱陽湖以及長江流域生態環境保護和高質量發展。《中華人民共和國長江保護法》第三條規定，長江流域經濟社會發展，應當堅持生態優先、綠色發展，共抓大保護、不搞大開發。《中華人民共和國礦產資源法》第三條規定，禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞礦產資源。勘查、開采礦產資源，必須依法分別申請、經批準取得探礦權、采礦權，并辦理登記。從事礦產資源勘查和開采的，必須符合規定的資質條件。該法第三十二條規定，耕地、草地、林地因采礦受到破壞的，礦山企業應當因地制宜地采取復墾利用、植樹種草或者其他利用措施。因此，對長江流域內無證開采礦產資源的違法行為，行政機關更應當嚴格執法，責令停止開采，沒收違法所得、罰款，進行生態環境恢復治理等，并且及時向人民法院申請強制執行。檢察機關應充分發揮行政檢察“一手托兩家”作用，督促行政機關和人民法院依法履職的同時，確保被執行人切實履行生態環境恢復治理義務，推動實現對礦產資源及生態環境的合力保護、全面保護。

案例四

某體育文化旅游公司違法占用國家級自然保護區土地行政處罰檢察監督案

【關鍵詞】

行政裁判結果監督  檢察建議  違法建設  國家級自然保護區保護

【基本案情】

2017年，某體育文化旅游發展有限公司（以下簡稱體育文化旅游公司）采取私下租賃方式擅自占用湖北省某縣級市1972.93平方米集體土地建設滑雪場項目，并修建5棟鋼棚和1處水池，所占土地均不符合土地利用總體規劃，且部分設施位于星斗山國家級自然保護區的實驗區內。該市國土資源局（現為市自然資源和規劃局）經調查認為，體育文化旅游公司違反《中華人民共和國土地管理法（2004年）》第四十三條第一款關于“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的規定，屬于非法占地，于2018年7月31日對體育文化旅游公司非法占地行為作出行政處罰決定，責令其十五日內自行拆除新建的建筑物和其他設施，退還占用的集體土地，并處以16684.45元罰款。

該公司對行政處罰決定不服，于2019年1月31日向市人民法院提起行政訴訟。市法院當日立案后于同年3月14日向市自然資源和規劃局送達起訴狀副本、舉證通知書等相關應訴材料。市自然資源和規劃局收到應訴材料后，直至次月16日才向市法院提交答辯狀及證據，違反了《中華人民共和國行政訴訟法》第六十七條關于“被告應當在收到起訴狀副本之日起十五日內向人民法院提交作出行政行為的證據和所依據的規范性文件，并提出答辯狀”的規定。法院認為市自然資源和規劃局逾期答辯及提交證據未提出合理理由，也未事先提交延期申請，視為行政處罰沒有證據支持，遂于2019年4月23日作出撤銷案涉行政處罰決定的行政判決。處罰被撤銷后，市自然資源和規劃局未繼續依法履職。直至2021年8月，該公司非法占地行為仍在持續。

【檢察機關履職過程】

線索發現 檢察機關在履職中發現，市法院辦案中違反法律規定送達，市自然資源和規劃局在行政處罰被撤銷后未繼續依法履行職責，致使非法占地“擱淺”四年未處理，受到破壞的生態環境未得到修復，遂根據《人民檢察院行政訴訟監督規則》第三十六條規定，啟動依職權監督程序。

調查核實 市人民檢察院調取審判卷宗、執法卷宗，開展現場勘查，詢問當事人，走訪附近村民及村委會，經調查認為：一是市自然資源和規劃局超期答辯、未依法履行職責。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條、第六十七條規定，行政機關對作出的行政行為負有舉證責任，應當在收到起訴狀副本之日起十五日內向人民法院提交作出行政行為的證據和所依據的規范性文件，并提交答辯狀。本案中，市自然資源和規劃局時隔32天后才向市法院提交答辯狀及證據，超出法定期限且未說明理由，致使處罰被撤銷。此后市自然資源和規劃局未繼續履職，非法占地行為處于持續狀態。二是市法院送達不規范。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十七條規定，人民法院應當在立案之日起五日內將起訴狀副本發送被告。本案中，市法院于2019年1月31日予以立案，立案后于同年3月14日才向市自然資源和規劃局送達起訴狀副本，超出法定期限。

制發檢察建議 檢察機關認為，體育文化旅游公司滑雪場項目建設所占土地不符合土地利用總體規劃，部分設施位于星斗山國家級自然保護區實驗區內，未取得相關部門批準。行政機關雖作出處罰，但因逾期舉證、消極應訴致使行政處罰被撤銷后，仍有查處違法行為的職責和義務。2021年8月25日，市檢察院向市自然資源和規劃局發出檢察建議，建議市自然資源和規劃局依法履行監督管理職責，對違法行為依法處理，督促涉案土地恢復農用地功能；規范行政應訴工作，加強轄區內土地管理和監督力度，嚴格耕地保護。同年11月16日，市檢察院向市法院發出檢察建議，建議法院加強管理，規范行政訴訟文書送達。

處理結果 檢察建議發出后，市自然資源和規劃局于2021年9月2日對本案恢復調查，收集相關證據，認定體育文化旅游公司在未取得用地許可的情況下，非法占用2546.98平方米修建廠房及其他設施，于10月21日對體育文化旅游公司重新作出行政處罰決定，責令該公司十五日內自行拆除新建的建筑物和其他設施，退還占用的集體土地，并處以38204.70元罰款。新的行政處罰決定生效后，體育文化旅游公司仍未自動履行處罰決定確定的義務。2022年1月18日，市自然資源和規劃局申請法院強制執行。同年2月26日，市法院裁定準予執行，目前違法建設已基本拆除到位。針對訴訟文書送達問題，市法院主動開展專項自查并予以規范，以保障當事人合法權益。

【典型意義】

星斗山國家級自然保護區位于清江源頭，屬于《中華人民共和國長江保護法》對長江干流和重要支流源頭實行嚴格保護的范圍。《中華人民共和國自然保護區條例》第二十九條和《星斗山國家級自然保護區管理條例》第十二條規定，在國家級自然保護區的實驗區開展參觀、旅游活動的，由自然保護區管理機構編制方案，方案應當符合自然保護區管理目標。嚴禁開設與自然保護區保護方向不一致的參觀、旅游項目。本案中，某體育文化旅游公司在清江流域、國家級自然保護區內違法占地建設滑雪場項目，違反上述規定，也不符合《中華人民共和國長江保護法》第三條、《湖北省清江流域水生態環境保護條例》第一條關于堅持生態優先、綠色發展，共抓大保護、不搞大開發的要求。對此，檢察機關立足行政檢察職能，在監督生效行政裁判過程中，發現行政機關存在怠于履職情形，對此一并提出檢察建議，推動“擱淺”四年未被處理的非法建設得以拆除，以實際行動助力長江流域生態環境資源保護。

案例五

某物資公司等5家企業未依法繳納水土保持補償費行政非訴執行檢察監督案

【關鍵詞】

行政非訴執行監督  檢察建議  水土保持補償費征收  黃河流域生態保護

【基本案情】

某物資有限責任公司等5家企業在地處黃河上游重要產流區（在降雨過程中，流域上產生徑流的部分）的甘肅省某市域內進行生產建設。2019年4月至5月，甘肅省某市某區水務局根據《中華人民共和國水土保持法》等規定向該5家企業作出水土保持補償費征收決定。該5家企業既未在法定期限內申請行政復議或提起行政訴訟，又未履行行政決定，區水務局向區人民法院申請強制執行。

區法院審查后，于2020年1月17日至3月4日分別作出準予執行裁定，但未移送本院執行部門。2020年7月3日至6日，區水務局再次向區法院申請強制執行。法院審查期間，區水務局與其中4家企業達成執行和解協議，約定延期繳納水土保持補償費。據此，區法院作出終結執行裁定。但4家公司未能如期履行和解協議，區水務局也未及時申請法院恢復執行。另，未達成執行和解協議的某市某采石場也一直未繳納水土保持補償費。上述公司共涉及78.29萬元水土保持補償費未能依法及時征收。

【檢察機關履職過程】

調查核實 該區人民檢察院在全市水土保持補償費征收專項監督活動中發現本案線索，遂開展調查核實，發現區法院作出準予執行裁定后，要求行政機關“二次申請”強制執行，不符合《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百六十條、《關于執行權合理配置和科學運行的若干意見》第十三條和《最高人民法院關于辦理行政機關申請強制執行案件有關問題的通知》第一條關于由法院內部移送執行部門的規定。同時，區水務局在征收決定書中未依法列明加收滯納金及滯納金起算時間、計算標準等問題，未依法及時申請法院恢復執行。

制發檢察建議 2022年4月，區檢察院向區法院發出檢察建議，建議法院規范執行案件流轉程序，避免行政機關“二次”申請強制執行。向區水務局發出檢察建議，建議區水務局規范行政決定書中加收滯納金行政強制措施的適用，積極跟蹤法院執行情況，確保水土保持補償費征收得到及時、有效執行。

處理結果 檢察建議發出后，區法院已全面恢復執行，同時表示將嚴格依照相關法律規定，對作出準予執行裁定的行政非訴執行案件，直接移交執行局執行。區水務局對檢察建議提出的問題迅速整改落實，進一步規范了行政征收決定書中滯納金的適用。

【典型意義】

水土保持和植被保護是黃河流域生態保護和高質量發展的重要內容。征收水土保持補償費是預防和治理水土流失，改善地區生態環境的有力措施之一。《中華人民共和國水土保持法》第三十二條和《水土保持補償費征收使用管理辦法》第五條規定，開辦生產建設項目或者從事其他生產建設活動造成水土流失的，應當進行治理。在山區、丘陵區、風沙區以及水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域開辦生產建設項目或者從事其他生產建設活動，損壞水土保持設施、地貌植被，不能恢復原有水土保持功能的，應當繳納水土保持補償費，專項用于水土流失預防和治理。中共中央、國務院印發的《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》第二章第五節明確將隴中隴東劃為水土保持區。案涉甘肅某市地處隴中地區，境內分布大通河、金強河等黃河主要支流，水土、植被等生態保護任務艱巨，檢察機關通過開展水土保持補償費征收專項行政非訴執行監督，推動水土保持補償費及時征繳和使用，為區域內生態環境改善和經濟社會可持續發展提供有力司法保障。

案例六

某金屬制品廠等32家企業環境違法行政非訴執行檢察監督案

【關鍵詞】

行政非訴執行監督  檢察建議  未經環評投產  大數據賦能  長江流域生態保護

【基本案情】

2016年底，江蘇省泰州市某縣級市環境保護局（現為市生態環境局）發現，某金屬制品廠等32家沿江電鍍企業在產項目未獲得環境影響評價審批手續，配套建設的污染防治設施未經環保部門組織驗收，即開始從事電鍍生產，違反《中華人民共和國環境保護法》《建設項目環境保護管理條例》的規定。市環保局經調查對該32家企業分別作出行政處罰決定，主要內容均為罰款并“停止電鍍生產線的生產”。此后，32家企業只繳納了罰款，未停止生產。2017年初，市環保局向泰州市某區人民法院（該地區行政訴訟案件集中管轄法院）申請強制執行其對32家電鍍企業作出的“停止電鍍生產線的生產”行政處罰決定。

區法院經審理作出準予強制執行裁定后，市環保局以“企業環保設施改造項目正接受泰州審批中心審批”等為由申請撤回強制執行。2017年10月14日，區法院對32件案件裁定終結執行。2018年2月，市環保局向區法院申請恢復強制執行，區法院未予立案并恢復執行。

【檢察機關履職情況】

線索發現 區人民檢察院通過開展“長江沿岸環保案件非訴執行檢察監督專項活動”，運用檢察大數據，發現瀕臨長江的電鍍產業園區存在系列行政非訴執行監督線索。經初步調查了解，案涉企業仍未完成行政審批手續辦理，環保部門撤回強制執行申請與其執法目的不相符，遂依職權啟動監督程序。

調查核實 檢察機關組織成立專案組，重點開展了以下調查核實工作：一是核實辦理環評手續情況。赴行政審批中心調查核實涉案企業環評手續辦理情況，發現案涉32家企業尚未通過環評驗收；二是調查案涉企業生產經營情況。赴案涉企業實地查看，發現32家企業均未停止電鍍生產；三是核實強制執行情況。赴市環保局核實撤銷強制執行申請的原因、有無申請恢復執行，發現環保部門申請撤案時企業并未停止生產，且申請恢復執行后，法院未予立案并恢復執行。

制發檢察建議 檢察機關經審查認為，法院在執行過程中未采取有效執行措施，對環保部門撤回強制執行申請的事由未盡審查義務，且在環保部門申請恢復執行后未立案恢復執行。遂于2018年4月28日向法院發出類案檢察建議，建議其立即恢復對該系列案件的執行，并采取有效措施確保執行到位。

監督結果 區法院回復采納檢察建議，并組織開展“藍盾”專項行動，對被執行企業采取強制執行措施，對不配合執行的違法企業采取查封生產設備措施等強制執行措施，督促企業停止環境違法行為。該系列案件執行結束后，檢察機關聯合市環保局為32家企業開展“法律體檢”和“政策上門服務”，為企業紓困解難，引導企業合規經營，截至2020年11月，32家企業通過技術改造、上線環保設施、完善環評手續等方式全部恢復生產。目前，檢察機關已連續五年定期赴電鍍園區開展環保法治宣傳，發出“綠色電鍍、清潔生產”倡議。

【典型意義】

電鍍企業生產過程中會產生大量含重金屬的廢水廢渣，是我國列入水污染防治行動計劃專項整治的重點行業。做好長江流域電鍍企業的污染防治，實現清潔生產，對于防治重金屬污染以及生態保護尤為重要。《中華人民共和國長江保護法》第二十二條規定，長江流域的產業結構和布局應當與長江流域生態系統和資源環境承載能力相適應；該法第六十六條明確規定，包括電鍍產業在內的9類企業實施清潔化改造，通過技術創新減少資源消耗和生態破壞。《中華人民共和國環境保護法》第四十一條規定，建設項目中防治污染的設施，應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。防治污染的設施應當符合經批準的環境影響評價文件的要求，不得擅自拆除或者閑置。《建設項目環境保護管理條例》第十九條第一款規定，編制環境影響報告書、環境影響報告表的建設項目，其配套建設的環境保護設施經驗收合格，方可投入生產或者使用；未經驗收或者驗收不合格的，不得投入生產或者使用。檢察機關立足當地產業布局特點，借助大數據賦能，透過個案發現多個電鍍企業有同類環境違法行為，監督法院糾正終結執行裁定、及時采取強制執行措施，對“停止環境違法行為”的系列行政處罰集中執行到位；聯合相關行政部門開展長江生態保護法治宣傳，倡導綠色發展理念，引導企業綠色經營、規范經營。

案例七

上海市檢察機關推動規范船舶經營社會治理案

【關鍵詞】

行政檢察參與社會治理  檢察建議  非法航運  長江流域生態保護

【基本案情】

2018年7月起，陳某某等人偽造我國多地海事部門及公司印章，制作100余份虛假艙單并出售給船方，幫助船方從海上非法開采海砂“洗白”運至長江上海崇明段報港卸貨，后被長江航運公安機關查獲，以陳某某等五人偽造公司印章罪移送起訴。2020年3月，上海市黃浦區檢察院依法對上述人員審查起訴時發現，本案不僅存在偽造印章行為，還存在掛靠船舶監管問題。遂借助檢察一體化機制，將該線索移送行政檢察部門依法處理。

檢察機關行政檢察部門初步審查發現，案涉船舶系某海運有限公司名下掛靠船舶，有關閉船舶自動定位系統、虛假報備航次計劃、運輸信息等違規行為，海事監管部門存在行政監管不力問題。同時發現該案并非個例，同類違規掛靠行為已經引發多起訴訟，甚至刑事犯罪；被掛靠船舶企業收取掛靠費后即“掛而不管”；部分掛靠和“三無”船舶采用關閉AIS系統行駛、“幽靈船”“馬甲船”等形式，違法從事危險品、禁止進出口貨物運輸，甚至“河船入江、江船入海”非法從事海上運輸，危及長江航運安全，并且肆意排放燃油及污染物，對長江生態環境造成污染。

【檢察機關履職情況】

調查核實 鑒于船舶經營管理衍生出的一系列違法及生態保護問題，因涉及上海海事監管部門在上海段轄區的行政執法問題，區檢察院即報告市檢察院，兩級院聯合開展調查核實。區檢察院先后到海事、航運、交通執法、行業協會及涉海公安、法院等多家單位調研走訪，了解船舶經營現狀與問題成因。根據《國內水路運輸管理規定》第二十一條規定：“水路運輸經營者不得出租、出借水路運輸經營許可證件，或者以其他形式非法轉讓水路運輸經營資格。”檢察機關調查認為，具有經營資格的企業吸收無證船舶“掛靠”而不進行實際有效管理，本質上屬于變相轉讓、轉租經營資格的違法行為。海事監管部門作為監管機關對轄內船舶營運單位存在監管缺失缺位。

制發檢察建議 區檢察院制發檢察建議，由市檢察院轉送上海海事監管部門。建議內容：一是以技術監管為抓手開展自查自糾；二是以確保航行安全、防止污染為目標探索建立長江一體化船舶誠信體系；三是建立聯動機制，形成保護長江流域的監管合力。此后，上海海事監管部門回函，就規范船舶管理、加強長江保護，從專項治理、違法行為處罰、合規意識、誠信積分等方面回復治理方案。

此后，市檢察院牽頭，兩級院兩次與上海海事監管部門座談，區檢察院前往船舶工作一線督促落實。上海海事監管部門為落實檢察建議，聯合多家單位啟動“保護長江口”專項治理活動，集中調查處理內河船舶非法排污、涉海運輸、非法捕撈、走私等違法行為，三個月內查處違規船舶500余艘，移送公安機關處理100余人。2022年3月，基于檢察機關提出的完善技術監管建議，上海海事監管部門修訂船舶交通管理系統安全監督管理辦法，對船舶AIS系統提出了及時更新的管理要求，涵蓋上海港約3000艘各類船舶。同時，上海海事監管部門根據建議落實《中華人民共和國長江保護法》，禁止在長江上海段運輸劇毒化學品，建立船舶、船上人員信息及專項安全檢查情況核查機制，采用電子比對和現場核查，對AIS配置重點排查；上海市交通執法部門與江浙執法機關開展水陸聯合整治，重點查扣無證駕駛船只，就燃油檢測和廢棄物排放進行檢測和執法，有力保障長江生態聯動保護。

【典型意義】

長江是我國水路運輸的黃金通道。做好長江交通運輸船舶的監管工作，對于保護長江流域生態安全、保障生產安全具有重要意義。掛靠船舶出現“掛而不管”、違規航運等，不僅影響水路運輸安全，還對江河水域環境造成危害。《國內水路運輸管理條例》第三十七條、《國內水路運輸管理規定》第二十一條均明確禁止水路運輸經營者出租、出借水路運輸經營許可證件，或者以其他形式非法轉讓水路運輸經營資格。《中華人民共和國長江保護法》第二十七條也規定，禁止船舶在劃定的禁止航行區域內航行，避免和減少對重要水生生物的干擾。鑒于對掛靠船舶“掛而不管”、監管不力具有一定普遍性，檢察機關充分發揮行政檢察職能，上下一體聯動，向有關行政機關制發檢察建議，督促船舶經營從源頭上進一步規范，有效消除掛靠船舶對長江生態環境可能造成的潛在危害，助力長江水路運輸領域問題的溯源治理、生態環境系統保護。