國務院

國務院關于推進普惠金融高質量發展的實施意見

國發〔2023〕15號



各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

近年來，各地區、各部門認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，推動我國普惠金融發展取得長足進步，金融服務覆蓋率、可得性、滿意度明顯提高，基本實現鄉鄉有機構、村村有服務、家家有賬戶，移動支付、數字信貸等業務迅速發展，小微企業、“三農”等領域金融服務水平不斷提升。新形勢下，普惠金融發展仍面臨諸多問題和挑戰，與全面建設社會主義現代化國家的目標要求還存在較大差距。為構建高水平普惠金融體系，進一步推進普惠金融高質量發展，現提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，牢牢把握金融工作的政治性和人民性，完整、準確、全面貫徹新發展理念，深化金融供給側結構性改革，推進普惠金融高質量發展，提升服務實體經濟能力，防范化解各類金融風險，促進全體人民共同富裕。

（二）基本原則

——堅持黨的領導。堅持加強黨的全面領導和黨中央集中統一領導，充分發揮中國特色社會主義制度優勢，進一步發揮各級黨組織的作用，為普惠金融高質量發展提供堅強的政治保證和組織保障。

——堅持人民至上。牢固樹立以人民為中心的發展思想，堅持普惠金融發展為了人民、依靠人民、成果由人民共享。始終把人民對美好生活的向往作為普惠金融發展的方向，自覺擔當惠民利民的責任和使命，切實增強人民群眾金融服務獲得感。

——堅持政策引領。進一步明確各級政府責任，加強規劃引導，加大政策、資源傾斜力度。堅持依法行政，優化營商環境，維護市場秩序。完善基礎設施、制度規則和基層治理，推進普惠金融治理能力現代化。

——堅持改革創新。堅持市場化、法治化原則，遵循金融規律，積極穩妥探索成本可負擔、商業可持續的普惠金融發展模式。持續深化改革，破除機制障礙，強化科技賦能。加強國際交流合作，以高水平開放推動高質量發展。

——堅持安全發展。堅持底線思維，統籌發展和安全，加強和完善現代金融監管。堅決打擊非法金融活動，著力防范化解中小金融機構風險，強化金融穩定保障體系，守住不發生系統性金融風險底線。倡導負責任金融理念，切實保護金融消費者合法權益。

（三）主要目標

未來五年，高質量的普惠金融體系基本建成。重點領域金融服務可得性實現新提升，普惠金融供給側結構性改革邁出新步伐，金融基礎設施和發展環境得到新改善，防范化解金融風險取得新成效，普惠金融促進共同富裕邁上新臺階。

——基礎金融服務更加普及。銀行業持續鞏固鄉鄉有機構、村村有服務，保險服務基本實現鄉鎮全覆蓋。基礎金融服務的效率和保障能力顯著提升，數字化服務水平明顯提高。

——經營主體融資更加便利。小微企業、個體工商戶、農戶及新型農業經營主體等融資可得性持續提高，信貸產品體系更加豐富，授信戶數大幅增長，敢貸、愿貸、能貸、會貸的長效機制基本構建。小微企業直接融資占比明顯提高，金融支持小微企業科技創新力度進一步加大。金融服務現代化產業體系能力不斷增強。

——金融支持鄉村振興更加有力。農村金融服務體系更加健全。金融支持農村基礎設施和公共服務的力度持續加大。農業轉移人口等新市民金融服務不斷深化。三大糧食作物農業保險覆蓋率和保障水平進一步提升。新型農業經營主體基本實現信用建檔評級全覆蓋。脫貧人口小額信貸對符合條件的脫貧戶應貸盡貸，助力鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。

——金融消費者教育和保護機制更加健全。金融知識普及程度顯著提高，人民群眾和經營主體選擇適配金融產品的能力和風險責任意識明顯增強。數字普惠金融產品的易用性、安全性、適老性持續提升，“數字鴻溝”問題進一步緩解。金融消費者權益保護體系更加完善，侵害金融消費者權益行為得到及時查處。

——金融風險防控更加有效。中小金融機構等重點機構和重點領域風險防控能力持續提升，風險監測預警和化解處置機制不斷完善。數字平臺風險得到有效識別和防控。非法金融活動得到有力遏制。金融穩定保障機制進一步完善。

——普惠金融配套機制更加完善。普惠金融基礎平臺的包容性和透明度不斷提升，重點領域信用信息共享平臺基本建成。配套法律制度體系進一步完善，誠信履約的信用環境基本形成，風險分擔補償機制逐步優化。普惠金融高質量發展評價指標體系基本健全。

二、優化普惠金融重點領域產品服務

（四）支持小微經營主體可持續發展。鼓勵金融機構開發符合小微企業、個體工商戶生產經營特點和發展需求的產品和服務，加大首貸、續貸、信用貸、中長期貸款投放。建立完善金融服務小微企業科技創新的專業化機制，加大對專精特新、戰略性新興產業小微企業的支持力度。優化制造業小微企業金融服務，加強對設備更新和技術改造的資金支持。強化對流通領域小微企業的金融支持。規范發展小微企業供應鏈票據、應收賬款、存貨、倉單和訂單融資等業務。拓展小微企業知識產權質押融資服務。鼓勵開展貿易融資、出口信用保險業務，加大對小微外貿企業的支持力度。

（五）助力鄉村振興國家戰略有效實施。健全農村金融服務體系。做好過渡期內脫貧人口小額信貸工作，加大對國家鄉村振興重點幫扶縣的信貸投放和保險保障力度，助力增強脫貧地區和脫貧群眾內生發展動力。加強對鄉村產業發展、文化繁榮、生態保護、城鄉融合等領域的金融支持。提高對農戶、返鄉入鄉群體、新型農業經營主體的金融服務水平，有效滿足農業轉移人口等新市民的金融需求，持續增加首貸戶。加大對糧食生產各個環節、各類主體的金融保障力度。強化對農業農村基礎設施建設的中長期信貸支持。拓寬涉農主體融資渠道，穩妥推廣農村承包土地經營權、集體經營性建設用地使用權和林權抵押貸款。積極探索開展禽畜活體、養殖圈舍、農機具、大棚設施等涉農資產抵押貸款。發展農業供應鏈金融，重點支持縣域優勢特色產業。

（六）提升民生領域金融服務質量。改革完善社會領域投融資體制，加快推進社會事業補短板。落實好創業擔保貸款政策，提升貸款便利度。推動婦女創業貸款擴面增量。支持金融機構在依法合規、風險可控前提下，豐富大學生助學、創業等金融產品。完善適老、友好的金融產品和服務，加強對養老服務、醫療衛生服務產業和項目的金融支持。支持具有養老屬性的儲蓄、理財、保險、基金等產品發展。鼓勵信托公司開發養老領域信托產品。注重加強對老年人、殘疾人群體的人工服務、遠程服務、上門服務，完善無障礙服務設施，提高特殊群體享受金融服務的便利性。積極圍繞適老化、無障礙金融服務以及生僻字處理等制定實施金融標準。

（七）發揮普惠金融支持綠色低碳發展作用。在普惠金融重點領域服務中融入綠色低碳發展目標。引導金融機構為小微企業、農業企業、農戶技術升級改造和污染治理等生產經營方式的綠色轉型提供支持。探索開發符合小微企業經營特點的綠色金融產品，促進綠色生態農業發展、農業資源綜合開發和農村生態環境治理。支持農業散煤治理等綠色生產，支持低碳農房建設及改造、清潔炊具和衛浴、新能源交通工具、清潔取暖改造等農村綠色消費，支持綠色智能家電下鄉和以舊換新，推動城鄉居民生活方式綠色轉型。豐富綠色保險服務體系。

三、健全多層次普惠金融機構組織體系

（八）引導各類銀行機構堅守定位、良性競爭。推動各類銀行機構建立健全敢貸、愿貸、能貸、會貸的長效機制。引導大型銀行、股份制銀行進一步做深做實支持小微經營主體和鄉村振興的考核激勵、資源傾斜等內部機制，完善分支機構普惠金融服務機制。推動地方法人銀行堅持服務當地定位、聚焦支農支小，完善專業化的普惠金融經營機制，提升治理能力，改進服務方式。優化政策性、開發性銀行普惠金融領域轉貸款業務模式，提升精細化管理水平，探索合作銀行風險共擔機制，立足職能定位穩妥開展小微企業等直貸業務。

（九）發揮其他各類機構補充作用。發揮小額貸款公司靈活、便捷、小額、分散的優勢，突出消費金融公司專業化、特色化服務功能，提升普惠金融服務效能。引導融資擔保機構擴大支農支小業務規模，規范收費，降低門檻。支持金融租賃、融資租賃公司助力小微企業、涉農企業盤活設備資產，推動實現創新升級。引導商業保理公司、典當行等地方金融組織專注主業，更好服務普惠金融重點領域。

四、完善高質量普惠保險體系

（十）建設農業保險高質量服務體系。推動農業保險“擴面、增品、提標”。擴大稻谷、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險實施范圍。落實中央財政獎補政策，鼓勵因地制宜發展地方優勢特色農產品保險。探索發展收入保險、氣象指數保險等新型險種。推進農業保險承保理賠電子化試點，優化農業保險承保理賠業務制度，進一步提高承保理賠服務效率。發揮農業保險在防災減災、災后理賠中的作用。

（十一）發揮普惠型人身保險保障民生作用。積極發展面向老年人、農民、新市民、低收入人口、殘疾人等群體的普惠型人身保險業務，擴大覆蓋面。完善商業保險機構承辦城鄉居民大病保險運行機制，提升服務能力。積極發展商業醫療保險。鼓勵發展面向縣域居民的健康險業務，擴大縣域地區覆蓋范圍，拓展保障內容。支持商業保險公司因地制宜發展面向農戶的意外險、定期壽險業務，提高農戶抵御風險能力。

（十二）支持保險服務多樣化養老需求。鼓勵保險公司開發各類商業養老保險產品，有效對接企業（職業）年金、第三支柱養老保險參加人和其他金融產品消費者的長期領取需求。探索開發各類投保簡單、交費靈活、收益穩健、收益形式多樣的商業養老年金保險產品。在風險有效隔離的基礎上，支持保險公司以適當方式參與養老服務體系建設，探索實現長期護理、風險保障與機構養老、社區養老等服務有效銜接。

五、提升資本市場服務普惠金融效能

（十三）拓寬經營主體直接融資渠道。健全資本市場功能，完善多層次資本市場差異化制度安排，適應各發展階段、各類型小微企業特別是科技型企業融資需求，提高直接融資比重。優化新三板融資機制和并購重組機制，提升服務小微企業效能。完善區域性股權市場制度和業務試點，拓寬小微企業融資渠道。完善私募股權和創業投資基金“募投管退”機制，鼓勵投早、投小、投科技、投農業。發揮好國家中小企業發展基金等政府投資基金作用，引導創業投資機構加大對種子期、初創期成長型小微企業支持。鼓勵企業發行創新創業專項債務融資工具。優化小微企業和“三農”、科技創新等領域公司債發行和資金流向監測機制，切實降低融資成本。

（十四）豐富資本市場服務涉農主體方式。支持符合條件的涉農企業、欠發達地區和民族地區企業利用多層次資本市場直接融資和并購重組。對脫貧地區企業在一定時期內延續適用首發上市優惠政策，探索支持政策與股票發行注冊制改革相銜接。優化“保險+期貨”，支持農產品期貨期權產品開發，更好滿足涉農經營主體的價格發現和風險管理需求。

（十五）滿足居民多元化資產管理需求。豐富基金產品類型，滿足居民日益增長的資產管理需求特別是權益投資需求。構建類別齊全、策略豐富、層次清晰的理財產品和服務體系，拓寬居民財產性收入渠道。建設公募基金賬戶份額信息統一查詢平臺，便利投資者集中查詢基金投資信息。

六、有序推進數字普惠金融發展

（十六）提升普惠金融科技水平。強化科技賦能普惠金融，支持金融機構深化運用互聯網、大數據、人工智能、區塊鏈等科技手段，優化普惠金融服務模式，改進授信審批和風險管理模型，提升小微企業、個體工商戶、涉農主體等金融服務可得性和質量。推動互聯網保險規范發展，增強線上承保理賠能力，通過數字化、智能化經營提升保險服務水平。穩妥有序探索區域性股權市場區塊鏈建設試點，提升服務效能和安全管理水平。

（十七）打造健康的數字普惠金融生態。支持金融機構依托數字化渠道對接線上場景，緊貼小微企業和“三農”、民生等領域提供高質量普惠金融服務。在確保數據安全的前提下，鼓勵金融機構探索與小微企業、核心企業、物流倉儲等供應鏈各方規范開展信息協同，提高供應鏈金融服務普惠金融重點群體效率。鼓勵將數字政務、智慧政務與數字普惠金融有機結合，促進與日常生活密切相關的金融服務更加便利，同時保障人民群眾日常現金使用。穩妥推進數字人民幣研發試點。有效發揮數字普惠金融領域行業自律作用。

（十八）健全數字普惠金融監管體系。將數字普惠金融全面納入監管，堅持數字化業務發展在審慎監管前提下進行。規范基礎金融服務平臺發展，加強反壟斷和反不正當競爭，依法規范和引導資本健康發展。提升數字普惠金融監管能力，建立健全風險監測、防范和處置機制。嚴肅查處非法處理公民信息等違法犯罪活動。積極發揮金融科技監管試點機制作用，提升智慧監管水平。加快推進互聯網法院和金融法院建設,為普惠金融領域糾紛化解提供司法保障。

七、著力防范化解重點領域金融風險

（十九）加快中小銀行改革化險。堅持早識別、早預警、早發現、早處置，建立健全風險預警響應機制，強化城商行、農商行、農信社、村鎮銀行等風險監測。以省為單位制定中小銀行改革化險方案。以轉變省聯社職責為重點，加快推進農信社改革。按照市場化、法治化原則，穩步推動村鎮銀行結構性重組。加大力度處置不良資產，推動不良貸款處置支持政策盡快落地見效，多渠道補充中小銀行資本。嚴格限制和規范中小銀行跨區域經營行為。壓實金融機構及其股東主體責任，壓實地方政府、金融監管、行業主管等各方責任。構建高風險機構常態化風險處置機制，探索分級分類處置模式，有效發揮存款保險基金、金融穩定保障基金作用。

（二十）完善中小銀行治理機制。推動黨的領導和公司治理深度融合，構建符合中小銀行實際、簡明實用的公司治理架構，建立健全審慎合規經營、嚴格資本管理和激勵約束機制。強化股權管理，加強穿透審查，嚴肅查處虛假出資、循環注資等違法違規行為。嚴格約束大股東行為，嚴禁違規關聯交易。積極培育職業經理人市場，完善高管遴選機制，以公開透明和市場化方式選聘中小銀行董事、監事和高管人員，提升高管人員的專業素養和專業能力。健全中小銀行違法違規的市場懲戒機制。壓實村鎮銀行主發起行責任，提高持股比例，強化履職意愿，做好支持、服務和監督，建立主發起行主導的職責清晰的治理結構。完善涉及中小銀行行政監管與刑事司法雙向銜接工作機制。

（二十一）堅決打擊非法金融活動。依法將各類金融活動全部納入監管。堅決取締非法金融機構，嚴肅查處非法金融業務。嚴厲打擊以普惠金融名義開展的違法犯罪活動，切實維護金融市場秩序和社會大局穩定。健全非法金融活動監測預警體系，提高早防早治、精準處置能力。強化事前防范、事中監管、事后處置的全鏈條工作機制，加快形成防打結合、綜合施策、齊抓共管、標本兼治的系統治理格局。

八、強化金融素養提升和消費者保護

（二十二）提升社會公眾金融素養和金融能力。健全金融知識普及多部門協作機制，廣泛開展金融知識普及活動。穩步建設金融教育基地、投資者教育基地，推進將金融知識納入國民教育體系。培養全生命周期財務管理理念，培育消費者、投資者選擇適當金融產品的能力。組織面向農戶、新市民、小微企業主、個體工商戶、低收入人口、老年人、殘疾人等重點群體的教育培訓，提升數字金融產品使用能力，增強個人信息保護意識。培育契約精神和誠信意識，提倡正確評估和承擔自身風險。

（二十三）健全金融消費者權益保護體系。督促金融機構加強消費者權益保護體制機制建設，強化消費者權益保護全流程管控，切實履行信息披露義務。探索金融產品銷售適當性規制建設，研究制定金融機構銷售行為可回溯監管制度。暢通金融消費者投訴渠道，建立健全金融糾紛多元化解機制。組織開展金融機構金融消費者權益保護評估和評價工作，加大監管披露和通報力度，推進金融消費者權益保護監管執法合作機制建設。加強金融廣告治理，強化行業自律。

九、提升普惠金融法治水平

（二十四）完善普惠金融相關法律法規。推動修訂中國人民銀行法、銀行業監督管理法、商業銀行法、保險法等法律，推動加快出臺金融穩定法，制定地方金融監督管理條例等法規，明確普惠金融戰略導向和監管職責。加快推進金融消費者權益保護專門立法，健全數字普惠金融等新業態經營和監管法規，積極推動防范化解金融風險法治建設。

（二十五）加快補齊規則和監管短板。完善小額貸款公司、融資擔保公司、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、互聯網保險業務監管規制。探索拓展更加便捷處置普惠金融重點領域不良資產的司法路徑。建立健全普惠金融領域新業態、新產品的監管體系和規則。加快補齊風險預防預警處置問責制度短板。對尚未出臺制度的領域，依據立法精神，運用法治思維、法治方式實施監管，維護人民群眾合法權益。

十、加強政策引導和治理協同

（二十六）優化普惠金融政策體系。發揮貨幣信貸政策、財稅政策、監管政策、產業政策等激勵約束作用。根據經濟周期、宏觀環境動態調整政策，區分短期激勵和長效機制，完善短期政策平穩退出機制和長期政策評估反饋機制。加強部門間協同，推動各類政策考核標準互認互用。

（二十七）強化貨幣政策引領。運用支農支小再貸款、再貼現、差別化存款準備金率、宏觀審慎評估等政策工具，引導擴大普惠金融業務覆蓋面。深化利率市場化改革，暢通利率傳導機制，更好發揮對普惠金融的支持促進作用。

（二十八）完善差異化監管政策。定期開展商業銀行小微企業金融服務監管評價和金融機構服務鄉村振興考核評估，加強結果運用。優化普惠金融監管考核指標和貸款風險權重、不良貸款容忍度等監管制度，健全差異化監管激勵體系，引導金融資源向重點領域和薄弱環節傾斜。

（二十九）用好財稅政策支持工具。優化財政支持普惠金融發展政策工具，提高普惠金融發展專項資金使用效能，實施中央財政支持普惠金融發展示范區獎補政策。落實金融企業呆賬核銷管理制度，提高普惠金融領域不良貸款處置效率。落實小微企業、個體工商戶、農戶等普惠金融重點群體貸款利息收入免征增值稅政策。

（三十）積極參與普惠金融全球治理。推進普惠金融領域對外開放，深化與二十國集團普惠金融全球合作伙伴、世界銀行、普惠金融聯盟、國際金融消費者保護組織等國際組織和多邊機制的交流合作。加強與巴塞爾銀行監管委員會、國際保險監督官協會、國際證監會組織等國際金融監管組織的普惠金融監管合作。積極與其他國家、地區開展普惠金融合作，加強國際經驗互鑒。深度參與、積極推動普惠金融相關國際規則制定。

十一、優化普惠金融發展環境

（三十一）健全普惠金融重點領域信用信息共享機制。加強信用信息歸集共享應用制度的頂層設計，依法依規健全信息歸集、共享、查詢、對接機制以及相關標準，確保數據安全。推廣“信易貸”模式，有效利用全國中小企業融資綜合信用服務平臺，充分發揮地方政府作用，建立完善地方融資信用服務平臺，加強小微企業、個體工商戶、農戶、新型農業經營主體等重點群體相關信息共享。深化“銀稅互動”和“銀商合作”，提高信息共享效率。依法依規拓寬金融信用信息基礎數據庫信息采集范圍。更好發揮地方征信平臺作用，完善市場化運營模式，擴大區域內金融機構及普惠金融重點群體信息服務覆蓋范圍。

（三十二）強化農村支付環境和社會信用環境建設。持續推進農村支付環境建設，鞏固規范銀行卡助農取款服務。推動移動支付等新興支付方式普及應用，引導移動支付便民工程向鄉村下沉。暢通基層黨政組織、社會組織參與信用環境建設途徑，結合鄉村治理開展農村信用體系建設，擴大農戶信用檔案覆蓋面和應用場景。加快建設新型農業經營主體信用體系。依法依規建立健全失信約束制度，加強信用教育，優化信用生態環境。

（三十三）優化普惠金融風險分擔補償機制。深化政府性融資擔保體系建設，落實政府性融資擔保機構績效評價機制，堅持保本微利原則，強化支農支小正向激勵。切實發揮國家融資擔保基金、全國農業信貸擔保體系和地方政府性再擔保機構作用，推動銀擔“總對總”批量擔保業務合作，穩步擴大再擔保業務規模。鼓勵有條件的地方探索建立完善涉農貸款、小微企業貸款風險補償機制。

（三十四）加快推進融資登記基礎平臺建設。完善動產和權利擔保統一登記制度，擴大動產融資統一登記公示系統建設應用。優化知識產權質押信息平臺功能，完善知識產權評估、登記、流轉體系。提升應收賬款融資服務平臺的服務質量和效率。完善農村產權流轉、抵押、登記體制機制建設。繼續推動不動產登記向銀行業金融機構延伸服務網點，提供融資、轉貸、續貸、展期和申請抵押登記一站式服務。

十二、加強組織保障

（三十五）堅持和加強黨的全面領導。完善黨領導金融工作的制度體系，堅決貫徹落實黨中央重大決策部署，把黨的領導有效落實到推進普惠金融高質量發展的各領域各方面各環節。強化各級黨組織作用，切實把黨的領導制度優勢轉化為治理效能。深入推進全面從嚴治黨，堅決懲治金融腐敗，堅持不敢腐、不能腐、不想腐一體推進。健全地方黨政主要領導負責的財政金融風險處置機制。

（三十六）強化監測評估。建立健全與高質量發展相適應的普惠金融指標體系，探索開展以區域、機構等為對象的普惠金融高質量發展評價評估。完善小微企業、新型農業經營主體等融資狀況相關調查制度。深入開展中小微企業融資狀況監測評估。加大區域信用信息基礎設施建設考核力度。

（三十七）推進試點示范。深入推進普惠金融改革試驗區建設。支持各地開展金融服務鄉村振興等試點示范。在全面評估效果基礎上，積極穩妥推廣普惠金融業務數字化模式、“銀稅互動”等部門信用信息共享、區域性綜合金融服務平臺等成熟經驗，不斷探索形成新經驗并推動落地見效。

（三十八）加強組織協調。優化推進普惠金融發展工作協調機制，由金融監管總局、中國人民銀行牽頭，中央網信辦、國家發展改革委、教育部、科技部、工業和信息化部、公安部、民政部、司法部、財政部、人力資源社會保障部、自然資源部、生態環境部、農業農村部、商務部、國家衛生健康委、應急管理部、海關總署、稅務總局、市場監管總局、中國證監會、國家統計局、國家知識產權局、國家版權局、中國氣象局、國家數據局、國家林草局、最高人民法院、最高人民檢察院、共青團中央、全國婦聯、中國殘聯等31個單位參加，根據職責分工落實本意見，協調解決重大問題。加強對普惠金融政策落實情況的監督。強化中央與地方聯動，因地制宜、協同推進普惠金融高質量發展。

國務院　　　　　　　

2023年9月25日　　　　　

（本文有刪減）