交通運輸部辦公廳 國家發展和改革委員會辦公廳

交通運輸部辦公廳、國家發展改革委辦公廳關于印發《收費公路政府和社會資本合作新機制操作指南》的通知

交辦財審〔2025〕24號


各省、自治區、直轄市、新疆生產建設兵團及計劃單列市交通運輸廳（局、委）、發展改革委：

收費公路是實施政府和社會資本合作的重要領域，對吸引社會資本、擴大有效投資、促進交通運輸高質量發展具有重要作用。

為進一步在收費公路領域規范實施政府和社會資本合作新機制，根據公路領域法律法規及有關規定，交通運輸部、國家發展改革委研究制定了《收費公路政府和社會資本合作新機制操作指南》，現予印發，請遵照執行。

 

交通運輸部辦公廳   國家發展改革委辦公廳

2025年3月17日


收費公路政府和社會資本合作新機制操作指南

第一章　總　則

第一條 為推動收費公路領域實施政府和社會資本合作新機制，規范操作流程，根據《國務院辦公廳轉發國家發展改革委、財政部〈關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見〉的通知》（國辦函〔2023〕115號）、《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（國家發展改革委、財政部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行令2024年第17號）等規定，編制本指南。

第二條 本指南適用于收費公路領域按政府和社會資本合作新機制實施的新建、改擴建經營性公路項目（以下簡稱收費公路新機制建設項目），包括特許經營方案編制、特許經營者選擇、特許經營協議簽訂、投資管理程序履行、項目建設實施管理、項目運營和移交等活動。

第三條 在符合投資管理、行業管理、招標投標等法規政策的基礎上，2023年2月政府和社會資本合作項目清理核查前未完成招標采購程序的項目、以及后續新實施的經營性公路項目，可以按照政府和社會資本合作（PPP）新機制要求，選擇采取特許經營模式實施；也可以按照《收費公路管理條例》等規定，采用公開招標投標方式選擇投資者投資建設。

第四條 收費公路新機制建設項目應充分論證建設必要性和建設時機，在開展項目可行性研究論證過程中，合理測算項目總投資，按照實事求是的原則，科學、嚴謹、審慎開展車流量預測和經濟可行性分析，確保經營收入應能夠覆蓋建設投資和運營成本，不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任。

政府可在嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規和有關政策規定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項目建設期對收費公路新機制建設項目給予政府投資支持。

第二章　特許經營方案編制與審核

第五條 地方各級人民政府授權確定的收費公路新機制建設項目實施機構，負責特許經營方案編制、特許經營者選擇、初步協議（如有）及特許經營協議簽訂、項目實施監管、特許經營期滿移交接收，按規定及時在全國政府和社會資本合作項目信息系統中填報或組織特許經營者/項目公司填報相關信息。

第六條 項目實施機構根據相關文件要求牽頭編制特許經營方案時，應按照《交通運輸部辦公廳關于進一步做好收費公路政府和社會資本合作新機制項目前期工作的通知》（交辦財審函〔2024〕304號）有關要求，履行項目前期工作行業審查程序。

政府資金支持額度上限可作為吸引特許經營者的條件。

第七條 項目實施機構根據資金安排意見、行業審查意見等要件對特許經營方案進行完善，特許經營方案的建設內容、規模、靜態總投資、交通運輸領域重點項目資金支持上限等核心參數邊界條件應與資金安排意見、行業審查意見等要件保持一致。

項目實施機構應在資金安排意見、行業審查意見確定的要件基礎上，強化工程技術經濟比較，確保核心參數邊界條件合理可靠。

項目實施機構在特許經營方案編制期間，可面向社會資本和金融機構就項目關鍵條件開展市場測試，了解潛在社會資本的投資意向和條件、投融資能力以及金融機構融資意愿等信息，并根據市場測試結果完善特許經營方案。

采取特許經營模式實施的經營性收費公路，特許經營方案中有關投資回報、價格及其測算應當征求省級價格主管部門意見。

第八條 特許經營方案可委托具有相應能力和經驗的第三方機構進行編制。

第九條 縣級以上地方人民政府可以采取建設期投資支持、依法依規合理調整土地規劃用途和開發強度、發展路衍經濟、推動“交通+產業”融合等方式，提升收費公路新機制建設項目總體盈利能力。

政府給予建設期投資支持的，可以采取資本金注入、投資補助等方式，其中采用資本金注入的，應明確政府出資人代表。

第十條 經營性公路收費期限、收費標準和收費站設置應按照《收費公路管理條例》規定，由省、自治區、直轄市人民政府審查批準。

第十一條 對采取資本金注入方式給予政府投資支持的收費公路新機制建設項目，應比照政府投資項目可行性研究報告審批權限，由相關發展改革部門審核特許經營方案；對由社會資本單獨投資或采取投資補助方式給予政府投資支持的收費公路新機制建設項目，應比照企業投資項目核準權限，由相關發展改革部門審核特許經營方案；對由其他部門負責審批、核準的項目，原則上應由與其他部門同級的發展改革部門審核特許經營方案。

第三章　特許經營者選擇及特許經營協議簽訂

第十二條 項目實施機構根據經審定的特許經營方案，通過公開招標方式擇優選擇特許經營者。

除作為政府出資人代表參與地方政府通過資本金注入方式給予投資支持的項目外，地方本級國有獨資或國有控股企業（含其獨資或控股的子公司）不得以任何方式作為本級收費公路新機制建設項目的投標方、聯合投標方或項目公司股東；作為政府出資人代表時，原則上不得在項目公司中控股。

第十三條 項目實施機構應當根據收費公路新機制建設項目的特點和需要，對潛在特許經營者的項目管理經驗、專業運營能力、企業綜合實力、信用狀況等作出要求，并將項目運營方案、收費單價、特許經營期限、政府支持條件等作為選擇特許經營者的重要評定標準，不得設置不合理條件限制或者排斥民營企業參與。

項目實施機構應當接受具備投融資能力的潛在特許經營者參與投標，不得將具備勘察設計或施工資格能力作為參與投標的強制性條件。對于具備勘察設計或施工資格能力的特許經營者，或者自身不具備設計或施工資格能力但聯合具有相應資格能力的設計或施工單位共同組成聯合體投標的特許經營者，按照《中華人民共和國招標投標法實施條例》第九條規定，中標后可以不再對勘察設計或施工任務進行招標。對于不具備勘察設計或施工資格能力的特許經營者，中標后由其組建的項目公司依法對勘察設計或施工任務進行招標。

第十四條 鼓勵民營企業通過直接投資或者獨資、控股、參股等方式積極參與收費公路新機制建設項目。

項目實施機構應當根據國務院發展改革部門制定的支持民營企業參與的新建及改擴建特許經營項目清單（以下簡稱支持項目清單），結合項目實際情況，優先選擇民營企業參與。

第十五條 省級人民政府或省級交通運輸主管部門會同有關部門可結合行業特點和當地發展實際情況制定收費公路新機制建設項目“投資規模大、建設難度高”的認定標準，并向社會公開。未明確認定標準的，應優先按照支持項目清單中的第二類項目招標。

第十六條 收費公路新機制建設項目特許經營者招標的評標辦法可采用綜合評估法或者法律行政法規允許的其他評標辦法。

采用綜合評估法的，應當在招標文件中載明對競價因素、管理經驗、專業能力、投資能力、融資實力以及信用狀況等評價內容的評分權重和評分方法，根據綜合得分由高到低推薦中標候選人。

根據收費公路新機制建設項目的運作模式和特點，特許經營者招標的競價因素可設置為擬申請的收費期限、建設期政府投資支持額度等一項或者多項因素。

項目實施機構應當在評標辦法中明確，在同等條件下，優先推薦獨立投標的民營企業或有民營企業參與的聯合體為中標候選人。

第十七條 項目實施機構應當在本級政府網站或政府招投標網站上公示中標候選人名單及排名，公示期不得少于3個工作日。中標候選人應當不超過3個。

公示期滿無異議或雖有異議但不成立，項目實施機構應當確定排名第一的中標候選人為中標人。

第十八條 公示期滿無異議的，項目實施機構應當與依法選定的特許經營者簽訂特許經營協議；需要成立項目公司的，實施機構應當與依法選定的特許經營者簽訂初步協議，約定其在規定期限內注冊成立項目公司（項目法人），并與項目公司簽訂收費公路新機制建設項目特許經營協議。

特許經營協議及相關文件不能與特許經營方案及招標文件中已明確不得變動的核心條款發生實質性變更。

第十九條 根據初步協議（如有）和特許經營方案要求，如成立項目公司的，項目公司可以由特許經營者單獨設立，也可以由政府指定出資人代表采取出資入股或設立特殊股份的方式與特許經營者共同設立。

第二十條 收費公路新機制建設項目特許經營協議應參照國家發展改革委制定的《政府和社會資本合作項目特許經營（編制）協議范本》編制。

第二十一條 政府采用資本金注入方式投資的收費公路新機制建設項目，應當按照《政府投資條例》有關規定，履行審批手續。企業投資的收費公路新機制建設項目，應當按照《企業投資項目核準和備案管理條例》有關規定，履行核準手續。

特許經營項目法人確定后，如與項目前期辦理審批、用地、規劃等手續時的項目法人不一致的，應當依法辦理項目法人變更手續，實施機構應給予必要支持和便利。

第二十二條 完成審批或核準手續的收費公路新機制建設項目如發生變更建設地點、調整項目資本金、調整主要建設內容、調整建設標準等重大情形，應重新履行前期工作行業審查，報請原審批、核準機關重新履行項目審核程序，必要時應重新開展特許經營模式可行性論證與特許經營方案審核工作。

第二十三條 對于申請交通運輸領域重點項目資金支持的國家高速收費公路新機制建設項目，在簽署特許經營協議后，由省級交通運輸主管部門組織向交通運輸部報送交通運輸領域重點項目資金申請確認函、并附項目審批（核準）意見、特許經營協議等相關材料。

第二十四條 交通運輸部收到省級交通運輸主管部門上報的材料并確認符合條件后，對材料進行審查。通過審查的，交通運輸部出具資金安排確認函，明確交通運輸領域重點項目資金具體安排數額和支持方式。

第四章　項目建設與運營

第二十五條 特許經營者應按照初步協議（如有）、特許經營協議約定履行收費公路新機制建設項目投資義務。成立項目公司的，由項目公司負責收費公路新機制建設項目的融資、建設、運營、維護和移交。

特許經營者或項目公司未按照特許經營協議約定完成融資的，項目實施機構可依法向項目公司或特許經營者提出履約要求，必要時提出終止特許經營協議的要求。

各級交通運輸主管部門不得為項目公司或特許經營者的融資提供擔保。

第二十六條 特許經營者或項目公司應做深做實項目前期工作，嚴格按照有關規定優化工程建設方案，合理安排工期，有效控制造價，加強施工管理，確保工程質量，對工程質量負責，并做好運營籌備。

第二十七條 項目實施機構可以采取聘請設計審查單位、對項目監理單位或者中心試驗室試驗檢測服務進行直接采購等措施，對設計及工程質量進行監控；也可以聘請第三方中介機構對項目進行成本審計或者承擔其他評估工作。

第二十八條 各級交通運輸主管部門應根據項目特許經營協議及有關規定，對項目公司或特許經營者履行項目建設責任進行監督。

第二十九條 項目公司應根據有關法律、行政法規、標準規范和項目特許經營協議，對收費公路及其沿線設施進行日常檢查、運營、維護，保證收費公路處于良好的技術狀態，為社會公眾提供安全便捷、暢通高效、綠色智能的公共服務。

第三十條 項目實施機構應當按照項目特許經營協議嚴格履行有關義務，為特許經營者或項目公司建設運營收費公路新機制建設項目提供便利和支持，提高公共服務水平。

第三十一條 項目實施機構應根據相關規定對項目建設運營情況進行監測分析，定期開展運營評價，政府給予財政資金支持的需開展相應的績效評價，評估潛在風險，建立約束機制，切實保障公共產品、公共服務的質量和效率。

第三十二條 項目實施機構應當將特許經營方案、特許經營者選擇結果、特許經營協議主要內容及其變更或終止、政府投資支持、公共產品或服務標準、監測分析和運營評價結果等信息，依托全國投資項目在線審批監管平臺，及時向社會公開。

特許經營者或項目公司應當將項目每季度建設運營情況、經審計的年度財務報表等信息，通過適當方式向社會公開，并依法接受年度財務審計。

第三十三條 在項目特許經營協議有效期內，協議內容確需變更的，應當在當事人協商一致的基礎上簽訂補充協議。

收費公路新機制建設項目涉及運營主體實質性變更、股權移交等重大事項的，項目實施機構應當在30日內將具體情況書面告知省級交通運輸主管部門，并在全國政府和社會資本合作項目信息系統中更新相關信息。

第三十四條 在特許經營期限內，因項目特許經營協議一方嚴重違約或不可抗力等原因，導致無法繼續履行協議約定義務，或者出現特許經營協議約定的提前終止情形的，在與債權人協商一致后，可以提前終止協議。

因政府方原因導致特許經營協議提前終止的，政府應當收回收費公路新機制建設項目，并根據實際情況和協議約定給予原特許經營者公平合理補償。

因特許經營者原因導致特許經營協議提前終止的，特許經營者應當按照特許經營協議約定履行有關資產移交、債務清償、違約賠償責任，并在清算移交期間配合政府維持收費公路新機制建設項目通行服務的持續性和穩定性。

第三十五條 特許經營期限屆滿或特許經營協議提前終止的，應依據相關法律法規并按協議約定做好移交工作。

嚴禁以提前終止為由將特許經營轉變為通過建設—移交（BT）模式變相舉債。

第三十六條  社會公眾有權對收費公路新機制建設項目的建設運營養護和服務質量進行監督。發現項目公司存在違法違規行為、提供的服務未達到約定標準或者存在侵犯公眾其他合法權益的行為時，社會公眾可以向項目公司提出意見，項目公司應當及時予以改正。項目公司未在合理期限內予以改正的，社會公眾有權向項目所在地省級人民政府交通運輸主管部門投訴。

第五章　項目移交

第三十七條 收費公路新機制建設項目經營期限屆滿，該公路由國家無償收回，由有關交通運輸主管部門管理。項目公司應當按照相關法律法規和特許經營協議約定，以良好的運營和養護狀態將收費公路新機制建設項目及其附屬設施、相關資料等無償移交給交通運輸主管部門。

收費公路新機制建設項目特許經營協議中應當明確約定項目移交的過渡期、移交內容和標準、移交程序、質量保證及違約責任等。

第三十八條 項目移交過渡期宜為特許經營期屆滿前1年或2年，政府有關部門或項目實施機構和項目公司應當聯合組建項目移交委員會，研究制定項目移交方案，共同做好項目移交過渡期的相關工作。

項目移交方案應當包括移交的資產、資料明細，雙方委派的移交人員及移交程序等內容。

第三十九條 特許經營期滿前6個月，項目收費審批機構應當對收費公路進行鑒定和驗收。經鑒定和驗收，公路符合取得收費公路權益時核定的技術等級和標準的，項目公司方可按照國家有關規定向交通運輸主管部門辦理公路移交手續；不符合取得收費公路權益時核定的技術等級和標準的，項目公司應當在交通運輸主管部門確定的期限內進行維修養護，達到要求后，方可按照規定辦理公路移交手續。

第四十條 項目移交完成后，交通運輸主管部門應會同政府有關部門對項目運行養護狀況、成本效益、監管成效等進行評估。

第六章　附　則

第四十一條 本指南由交通運輸部、國家發展改革委負責解釋。

第四十二條 本指南自印發之日起施行。《交通運輸部辦公廳關于印發〈收費公路政府和社會資本合作操作指南〉的通知》（交辦財審〔2017〕173號）同時廢止。