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國家發展改革委印發關于促進中部地區城市群發展的指導意見的通知

發改地區[2010]967號


　　山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南省人民政府，國務院有關部門：
為深入實施《促進中部地區崛起規劃》，引導和支持中部地區城市群健康發展，我委會同有關方面研究制定了《關于促進中部地區城市群發展的指導意見》（以下簡稱《意見》）。現將《意見》印發給你們，請結合實際，進一步加強對城市群發展的組織和協調，切實加大對城市群發展的指導和支持，認真落實城市群發展的各項任務，促進中部地區城市群健康發展。《意見》實施過程中的有關情況請及時反饋我委。
附：關于促進中部地區城市群發展的指導意見
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附件



關于促進中部地區城市群發展的指導意見



城市是重要的要素集聚區和經濟輻射源泉，城市群是促進



城市合理分工和拓展功能的有效形式，在促進經濟增長和推動



城鎮化進程中發揮著不可或缺的重要作用。中部地區是我國人



口和城鎮比較密集的區域，目前已經初步形成了以武漢城市



圈、中原城市群、長株潭城市群、皖江城市帶、環鄱陽湖城市



群和太原城市圈六大城市群為主的發展格局，在中部地區經濟



社會發展中具有舉足輕重的地位。但中部地區城市群發展中也



面臨著中心城市輻射帶動作用不強、資源要素整合有限、產業



集聚度不高、創新能力較弱、城市間分工協作程度較低等突出



問題。引導和支持中部地區城市群加快發展，有利于加速人口



和產業集聚，加快工業化和城鎮化進程；有利于培育壯大經濟



增長極，提升中部地區整體競爭力、激發市場潛力；有利于充



分發揮城市群的輻射帶動作用，增強對全國經濟發展的支撐能



力；有利于大力促進中部地區崛起，推動區域協調發展。



為促進中部地區城市群健康發展，按照《中共中央國務院



關于促進中部地區崛起的若干意見》（中發[2006]10 號）精神



和國務院批復的《促進中部地區崛起規劃》要求，提出如下意



見：



一、促進城市群發展的總體要求



（一）指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為



指導，深入貫徹落實科學發展觀，加強規劃引導，加大政策扶



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持，創新體制機制，著力優化空間布局，增強資源環境承載能



力，加快一體化發展；著力加強自主創新，優化產業結構，提



升產業發展水平；著力統籌城鄉發展，促進人口集聚，有序推



進城鎮化；著力加強合作聯動，構建優勢互補、良性互動、特



色突出、生態文明、協調發展新格局，推動形成“兩縱兩橫”



經濟帶。通過努力，不斷壯大城市群經濟實力，增強產業集聚



能力，提高城鎮化水平，把城市群建成支撐中部地區崛起的核



心經濟增長極和促進東中西部良性互動、帶動全國又好又快發



展的重要區域。



（二）基本原則。



——統籌規劃、合理布局。編制提升城市群發展規劃，明



確發展方向和目標，統籌協調產業布局、生態環保、公共服務



和基礎設施建設，科學合理布局城市群發展空間。



——市場導向，政府推動。遵循市場經濟和一體化發展規



律，發揮市場配置資源的基礎性作用，加強規劃引導和政策扶



持，把國家支持和自主發展有機結合起來。



—— 改革創新，擴大開放。著力深化改革，創新體制機制，



破解發展瓶頸，優化發展環境，提升開放水平，有序承接國內



外產業轉移，不斷增強發展動力和活力。



——功能互補，協調發展。發揮各自比較優勢，不斷拓展



優化城市功能，實現合理分工、優勢整合，加快一體化發展。



深化城市群間協調互動，促進共同發展。



——立足當前，著眼長遠。既著力解決當前制約城市群發



展的突出矛盾和問題，又謀劃城市群長遠發展，注重文化建設、



生態文明建設，促進人的全面發展，全面激發城市群發展潛力，



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促進可持續發展。



二、加強城市群發展的規劃引導



（一）做好規劃編制工作。堅持規劃先行，發揮規劃在勾



勒城市群發展藍圖、布局產業項目、優化資源配置、明確政策



取向、提升城市功能、有序推進城市建設和發展等方面作用。



按照《促進中部地區崛起規劃》明確的定位和要求，科學編制



符合實際、各具特色的城市群發展規劃，規劃要明確各城市群



發展的目標、發展重點、空間布局、產業結構、生態環境、重



大基礎設施配套和公共服務設施共建共享等重大問題，全面提



升城市群功能和綜合競爭力。



（二）提升規劃的科學性。城市群規劃必須符合經國務



院批準的省域土地利用總體規劃、城鎮體系規劃，加強與國家



主體功能區規劃、土地利用總體規劃、全國及流域水資源綜合



規劃和防洪規劃等的銜接，推動城市群國土空間格局優化。加



強對各類城市新區規劃建設的分類指導，嚴格按照土地利用總



體規劃確定的用地規模和依法批準的城市總體規劃和詳細規



劃進行建設。



（三）保障規劃順利實施。城市群規劃由各省組織編制，



報國務院有關部門備案，經省級政府批準實施。要采取切實有



效措施，明確責任分工，加大政策支持，加強指導協調，落實



保障措施，強化監督檢查，確保規劃作用的發揮和規劃任務的



實現。



三、進一步優化城市群空間布局



（一）促進大中城市和小城鎮協調發展。發揮區域中心城



市的輻射帶動作用，構建大中小城市和小城鎮協同發展的現代



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城鎮體系。特大城市和有條件的大城市要進一步增強高端要素



集聚、科技創新、文化引領和綜合服務功能，充分發揮規模效



應和帶動作用。其他大中城市要立足于既有條件，完善城市功



能，增強經濟實力，加強協作對接，實現聯動發展、互補發展、



特色發展和集約發展。加大對小城市、縣城和重點小城鎮的支



持力度，制定和實施縣城規劃，調整優化鄉鎮布局，統籌規劃



工業園區、商貿園區、居民社區和中小學校，增強特色產業和



人口集聚能力，提高縣域發展水平。



（二）推動產業和城市融合發展。優化城市群開發空間格



局，促進產業向城鎮集聚、人口向城鎮集中，促進產業與城市



融合發展，工業化與城鎮化協調推進。支持開發區提升支撐能



力，按照各自定位，進一步完善基礎設施和其他公用配套設施，



提高公共服務水平，加速產業和人口集聚，提升吸納就業能力，



鼓勵有條件的開發區逐步向綜合發展區域和城市新區轉型。加



強開發區與城鎮基礎設施共建設共享，擴大城市服務功能輻射



范圍，有序推動城鎮化進程。



四、推動城市群產業結構優化升級



（一）促進產業特色化發展。整合城市群產業資源，加強



城市群之間產業分工協作，按照已有產業基礎和比較優勢，調



整優化產業結構，科學謀劃產業布局，從營造產業集聚環境、



完善配套服務體系等多方面入手，延長產業鏈，提升競爭力，



著力構建特色鮮明的現代產業體系。



（二）強化區域產業分工。強化城市群內部產業分工協作，



注重產業配套與產業鏈延伸，促進產業互補發展和錯位發展，



實現合作共贏。區域中心城市要依托區位、人才、資源等優勢



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和現實基礎，在高技術產業、現代服務業等高端產業發展方面



率先突破，壯大支柱產業，提升服務業發展水平，促進傳統產



業向周邊城市和小城鎮轉移和集聚，在周邊城市和小城鎮推動



形成與區域中心城市主導產業配套的加工、生產和制造基地。



（三）增強產業發展活力。發揮企業主體作用，促進產學



研結合，深入實施技術創新工程，增強城市群自主創新能力。



支持有條件的城市創建國家創新型城市，強化城市創新中心功



能，加快實現創新驅動發展。鼓勵和支持城市群企業加快推進



兼并重組，增強核心競爭力，培育具有國際競爭力的大企業集



團。營造有利于中小企業發展的良好環境，大力發展非公有制



經濟，積極發展混合所有制經濟，增強發展活力。大力推進信



息化與工業化融合，促進產業優化升級，加快經濟發展方式轉



變。



（四）積極承接產業轉移。在城市群內選擇國家級開發園



區和具備一定基礎和條件的省級開發園區，設立若干承接產業



轉移示范區，完善合作機制，積極探索承接產業轉移新模式，



積極完善投資環境，按照承接產業轉移園區定位，明確產業承



接發展方向，推動上下游產業配套發展。發揮各級各類開發園



區的作用，加強產業配套設施和園區基礎設施建設。加快發展



現代流通，建立連接東西、貫穿南北、輻射全國的現代流通網



絡體系。



五、加快城市群一體化發展



（一）推進市場一體化。清理和廢除阻礙城市間要素和商



品自由流動的規章制度，統一市場標準，打破行政壁壘，逐步



建立健全區域性市場體系。依托全國集中統一的征信系統，建



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立公共信用信息交換平臺，加快社會信用體系建設，推進金融



市場一體化。建立城市群內統一的人力資源市場，大力發展人



力資源服務業，實現人力資源跨城市合理流動和優化配置。進



一步規范和整合行業協會組織機構，發揮行業協會在促進城市



群市場一體化發展中的作用。



（二）推進基礎設施一體化。加快城際間、城市群間綜合



交通運輸通道建設，促進特大城市軌道交通系統建設，加強各



種交通方式間相互對接。加強信息網絡基礎設施建設，支持和



鼓勵電信企業降低資費水平，推動信息服務均等化。統籌推進



能源基礎設施一體化，形成統一的能源輸送體系。加快城市群



防洪、水利資源配置工程體系建設，提高水利保障能力，統籌



規劃城市防洪、城鎮供排水、供氣、供電、垃圾處理等重大基



礎設施建設。加強旅游基礎設施一體化建設，整合城市群內旅



游資源。整合現有口岸資源，推進區域通關一體化。加快科技



基礎設施一體化建設，統籌科技資源，實現科技資源整合與共



享。



（三）推進社會管理一體化。整合社會管理資源，完善社



會管理制度，創新社會管理方式，構建公共事務協作管理、社



會發展協同推進新格局。推動基本社會保障制度一體化，支持



有條件的城市群統一最低生活保障標準，推動失業保險等社會



保障關系互聯互認和醫療、養老保險關系的正常轉移接續。加



快社會保障服務設施建設，推動城市群內社會保險業務集中經



辦。加快構建區域創新體系，共建自主創新平臺，促進科技成



果轉化。整合教育資源，統籌重點實驗室、工程技術研究中心、



實訓基地的開發、利用，促進教育基礎設施共建共享，推動教



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育事業一體化發展。共同推動精神文明建設，發展文化體育事



業，創建城市群文化品牌，弘揚和引導城市文明風尚。加強城



市群公共安全和應急救援指揮體系建設。



（四）推動城鄉一體化。統籌城鄉建設規劃，優化城鄉用



地結構和居民點布局。統籌城鄉產業發展，培育有機結合、連



接互動的城鄉產業體系。統籌城鄉基礎設施建設，促進基礎設



施向農村延伸，形成完善的城鄉基礎設施網絡。探索建立全國



城鄉統一的戶口登記管理制度，實行以具有合法固定住所、穩



定職業為基本條件的戶口遷移政策，促進農民有序轉變為城鎮



居民。以統籌解決農民工問題為突破口，建立統籌城鄉的勞動



就業和職業培訓制度，加強城鄉公共就業服務體系建設。擴大



城鎮住房保障覆蓋面，積極采取各種措施，多渠道改善農民工



住房條件。推進城鄉教育一體化，保障農民和流動人口子女接



受良好義務教育、學前教育和中等職業教育及培訓的權利。完



善城鄉對口支援機制，逐步形成以城帶鄉、以工補農新機制。



六、推進城市群集約發展和環境保護



（一）統籌研究落實城市群土地利用政策。在切實保護耕



地和基本農田的前提下，按照“總量不減少、用途不改變和質



量有提高”的要求，探索實現耕地占補平衡的多種途徑和方式，



盤活城市群內現有土地資源，緩解用地供需矛盾。加快荒地、



污染地改造，在建設用地總規模不變的前提下，對受污染特別



嚴重、難以整治的耕地，經法定部門認定不宜繼續作為耕地利



用的，依法予以調整，污染區域建設使用土地的，依法辦理建



設用地有關程序。在城市群試點地區總結城鎮建設用地增加與



農村建設用地減少相掛鉤試點經驗，逐步完善政策措施。制定



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鼓勵城市群開展建設用地整理的政策，嚴格建設用地審批管



理，建立土地節約集約評價、考核體系和獎勵制度。



（二）加強資源節約和綜合利用。堅持開發節約并重、節



約優先的發展理念，大力推進節能節水節材，全面推行清潔生



產，加強資源綜合利用，在城市群率先形成低投入、低消耗、



低排放和高效率的經濟發展方式。依法編制循環經濟發展規



劃，建設一批符合循環經濟發展要求的工業園區，以企業為主



體，著力培育資源高效、循環利用的產業鏈，在更大范圍內推



動資源合理開發和利用，促進節能環保產業快速發展。



（三）加大生態建設和環境保護力度。研究制定綜合性環



境功能區劃，探索“分區管理、分類指導”的環境管理新思路，



建立水陸一體化、區域一體化的環境功能分區體系，配套相應



政策，指導城市群環境保護。強化產業政策、環境影響評價制



度、環境準入和污染物排放總量控制和環境標準的約束作用，



引導社會經濟合理布局。加大對受污染農用地的綜合整治力



度，加強水系、水域環境污染聯防聯控和綜合治理。嚴格實施



城市綠地系統規劃和綠線管制制度，加強城市綠地、森林、草



地、濕地等生態用地保護。把城市群重大污染治理和生態修復



項目納入國家相關規劃并給予相應支持。加強城市群內污水、



垃圾處理設施建設，完善配套管網，提高污水、垃圾處理收費



標準，逐步實行排污權有償使用和交易制度。強化水資源論證



制度、水功能區管理制度，加強城市近郊開山采石、取土、挖



沙的管理，禁止濫采亂挖，有效控制水土流失。



七、加大對城市群發展的政策支持



（一）支持城市群在重大改革領域先行先試。圍繞推動生



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產要素跨區域合理流動和實現基本公共服務均等化，允許城市



群在政府行政管理體制、國有企業改革、非公有制經濟發展、



就業、職業培訓和社會保障體制等方面先行先試。按照經濟發



展要求，適當調整城市群內行政區劃，完善城市設置，優化空



間布局，增強城市功能和發展潛力。有關部門的專項改革符合



城市群發展實際的，要優先放到城市群進行試點。



（二）強化政策支持力度。



——國家對城市群公益性較強且符合政府投資方向的基



礎設施一體化建設項目給予適當支持。



——省級政府要統籌安排資金，加大對本行政區內城市群



實行公共服務一體化的支持力度。



——支持城市群產業結構調整，允許中部六省從國有資產



變現收入中按一定比例提取產業結構調整專項資金，專門用于



城市群產業結構調整，淘汰能耗高、污染重、不符合經濟規模



的企業，以及鼓勵重污染企業搬遷、轉產和技術升級等。支持



城市群工業企業向開發區、產業園區和高技術產業基地集中。



——鼓勵和支持地方整合城市群內地方性商業銀行，支持



符合條件的城市商業銀行跨區域發展，尤其是到中部地區及其



縣域設立分支機構，積極探索在資本、業務和信息等方面的合



作聯盟。



——對城市群的海關特殊監管區域和保稅監管場所進行



整體規劃、科學布局，積極培育和發展保稅物流，加大對城市



群“大通關”建設和口岸建設的支持力度。



——支持城市群與東部沿海地區共建產業合作園區，在貸



款、用地指標等方面加大對園區建設的支持力度。



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——積極引進世界500 強企業和全球行業龍頭企業，鼓勵



在城市群設立地區總部、研發機構、采購中心和產業基地。支



持建設服務外包基地城市。



八、加強對城市群發展的組織領導



（一）落實地方政府責任。省級人民政府對城市群發展工



作負總責。切實加強對城市群發展工作的領導，探索建立城市



群高層協調機制，落實城市群發展規劃和有關政策，協調解決



城市群發展中的重大問題，推動城市群一體化發展。



（二）加強總體指導和監督檢查。有關部門要在規劃編制、



政策實施、項目安排、體制創新等方面支持中部地區城市群發



展。國家發展改革委將切實加強總體指導，會同有關部門深入



研究城市群發展中的重大問題，落實有關政策措施，加強協調



溝通，強化監督檢查，引導和支持中部地區城市群健康發展。



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國家發展改革委

二〇一〇年五月九日