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公告信息 |
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主要論著 |
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一起檔案行政訴訟案引起的法律思考
江蘇鹽城瑞信律師事務所 郭霞普
一、引言
隨著我國加入世界貿易組織（WTO），全國各地都在清理整治經濟貿易環境，各種與WTO游戲規則相左的法律、法規得到了清理，各級政府的工作職能正在不斷轉變和優化，各類從政府剝離出來的社會服務機構相繼建立起來，一種新型的適應國際經濟貿易的市場經濟體系正在逐漸形成。然而各級各部門切不可過高估價這一進程，這一過程就和國際貿易本身一樣需要一個漫長而又艱難的“磨合”期。特別是本人最近研究、透視了一起發生在江蘇省無錫市的檔案行政訴訟案，更讓我這名多年從事法學教學和研究的法律工作者深感責任重大。
二、案例簡述
案例發生于江蘇省無錫市，案例性質為檔案行政訴訟，案例起于2000年，終于2001年底。案例的當事雙方為：原告方陳仲清，被告方無錫市檔案局、檔案館。
陳仲清，男，62歲，原無錫市農機水利局干部，已退休。1985年至1987年期間，陳負責起草了多份由無錫市財政局會簽的關于農補周轉金的文件，由無錫市農機水利局正式下發。2000年2月16日、2000年3月21日、2000年11月6日陳因故需要查看文件原稿，以及當時的農機水利局黨組就該問題的會辦紀要，三次前往無錫市檔案局要求查閱，均被對方以不符合規定拒絕，不歡而散。由于無錫市檔案局一直和檔案館合署辦公，一塊牌子兩套班子（目前全國各地普遍這樣設置檔案行政管理機關和地方各級國家檔案保管機構），所有拒絕的決定也不分檔案局和檔案館，而且時任檔案局（館）長（也為同一人）也親自出面作拒絕查閱的解釋。于是陳根據《中華人民共和國檔案法》（下稱《檔案法》）和《檔案法實施辦法》、《各級國家檔案館開放檔案辦法》、《檔案館開放檔案實施細則》等法律、法規的規定于2001年2月以無錫市檔案局為被告向人民法院提起行政訴訟，要求被告作出行政行為，同意其查閱上述文檔。
2001年2 月無錫市崇安區人民法院正式受理了此案。
原告方認為：根據檔案管理有關法律、法規關于“經濟、科學、技術、文化等類檔案，可以隨時向社會開放”之規定，在原告出示合法證件后，被告無錫市檔案局有義務向原告方提供檔案，違者是對原告權利的剝奪。
被告方則認為：原告狀告無錫市檔案局主體不適格，查閱檔案資料屬于無錫市檔案館的工作范疇，而非檔案局；原告所查檔案不屬開放范圍，以《檔案法》規定的“文書類檔案”一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放作拒絕解釋并無不當。
隨后，原告又追加無錫市檔案館為第二被告。
被告方無錫市檔案局則又辯稱原告所訴不符合《中華人民共和國行政訴訟法》的受案范圍，檔案館不是行政機關，提起行政訴訟完全錯誤。
該案原本只有一個訴訟標的，但被告方卻認為原告提起行政訴訟不對，提起民事訴訟也不對，這里必有不當之處。更有意思的是，無錫市崇安區人民法院受理此案后，在無法分清行政訴訟還是民事訴訟的情況下，于2001年4月4日公開開庭審理了此案，并以判決書的形式裁定駁回了原告的訴訟請求（同一文書中，判決、裁定并用，違反了司法文書的規范要求）。
原告不服，向無錫市中級人民法院提起上訴。無錫市中級人民法院于2001年7月25日就此上訴案作出《行政裁定書》認為，原審法院將依法不能成為行政執法主體的檔案館與檔案局列為共同被告進行一并審理，又在原審判決中同時適用裁定和判決兩種不同的裁判形式，由于原審判決違反法定程序而可能影響正確裁判，故裁定撤銷了崇安區法院作出的一審行政判決，發回崇安區法院重審。
案件于是又回到了原先的起點。
然而時隔不久，2001年10月18 日，無錫市檔案館卻收到了崇安區人民法院的《行政裁定書》，裁定書稱原告陳某某向本院申請撤回起訴，經審查符合撤訴條件，準于撤訴。
此案不了了之。
三、行政、事業單位職責不分的弊端
一起延時一年半的行政訴訟案至此就這樣結束了。可是，卻又讓人意尤未盡。因為此案最終并未對實體部份進行判決，行政、事業單位實行一套班子兩塊牌子究竟如何承擔法律責任并不清楚。這些單位如何履行各自的職責，其得失利弊如何。各類檔案能否向社會公開，如何向社會公開等等問題尚需我們進一步去研究。
筆者認為，檔案管理部門實行行政、事業單位一套班子兩塊牌子的工作方法，以及檔案的不公開性，不利于我國建立行之有效的市場經濟體系，不符合WTO的游戲規則要求，也不符合江澤民總書記提出的“三個代表”的精神要求。現從法律的角度論述如下：
（一）政事不分，職能不明。《檔案法》第六條規定“國家檔案行政管理部門主管全國檔案事業，對全國的檔案事業實行統籌規劃，組織協調，統一制度，監督和指導。”第八條對中央和地方各級各類檔案館定性為“是集中管理檔案的文化事業機構，負責接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內的檔案。”從上述法律對檔案局和檔案館工作職能的定義來看，總體上檔案局和檔案館工作職責是有較明確的區別的，應當各盡其職，各負其責。讓檔案管理部門實行行政、事業單位一套班子兩塊牌子開展工作不僅混淆了檔案局和檔案館的工作職責，使得兩個單位定位不明；而且弱化了它們的工作職能，使得檔案局為了檔案館的經濟利益，千方百計謀取各種經濟收益，本職工作反而成了“副業”，不能集中精力對檔案工作實行監督管理，研究制定檔案行政管理政策和制度，同時檔案館由于受到行政保護，服務意識淡薄，不能集中精力去開發利用現有檔案，為社會提供服務，創造社會效益和經濟效益，與社會的實際需求相脫節。
（二）政事不分，責任不清。根據法律規定，行政機關在履行行政職能過程中承擔行政管理法律責任，而民事法律主體在實施民事法律行為中承擔民事法律責任。行政管理法律責任的種類主要有作出或撤消行政行為、行政賠償等少數幾種；而民事法律責任的種類在《中華人民共和國民法通則》第134條中規定有10項：即停止侵害、排除妨害、消除危險、返還財產、恢復原狀、修理重作更換、賠償損失、支付違約金、消除影響、恢復名譽、賠禮道歉。可見，行政管理法律責任和民事法律責任是完全不同的。作為檔案行政管理部門和檔案館等開發利用機構實行一套班子兩塊牌子工作模式，在工作中發生差錯，其在承擔法律責任時就難以確定各自的責任。有時甚至出現相互推卸責任現象，這對維護社會公平是非常有害的，不利于開展社會監督，不利于實施法律救濟手段。這必然影響檔案管理部門和檔案開發利用機構準確及時地履行各自工作職責。
（三）競爭機制不健全，市場“造血”能力弱。市場經濟體系的核心是建立行之有效的經濟利益競爭機制和人才競爭機制，以實現人、財、物等各種社會、自然資源的充分利用，創造更多的社會、經濟財富。檔案管理部門實行的這一工作模式不利于市場經濟體系的建立。一是人才競爭機制在檔案系統不健全。由于政事不分，各級檔案館多沒有人事管理自主權。應該下放給檔案館的人事管理自主權而沒有下放或被主管部門截留，致使需要的人才進不來，進來的人員用不上。目前事業單位雖然已經實行公開考試錄用制度，但是在這種管理體制下難以在檔案館這樣的事業單位全面推行。用人單位及其主管部門對考試錄用工作人員沒有積極性，總是用足用人自由權，想方設法“化整為零”，進行“近親繁殖”錄用工作人員，搞權權交易、權錢交易，致使這些事業單位工作人員的結構長期得不到改善，人員素質得不到保證，整體素質難以提高。二是經濟利益競爭不充分。目前全國大多數檔案館都在檔案局的行政保護之下，加之在各地都處于相對壟斷的地位，又實行財政拔款，利益競爭的動力明顯不足，不能充分利用市場經濟的法則為檔案館的生存和發展創造財富。
（四）不符合WTO的規則要求，不利于維護我國國際貿易形象。我國加入WTO以后，各項方針政策和經濟措施都必須符合WTO的規則。目前我國的各項法律、法規清理工作已基本結束，“小政府大服務”的政治體制正在各地逐步建立。從我國《檔案法》的內容來看，雖然該法并不違背WTO規則，但事實上，現有的檔案管理政事不分的工作模式還是有違WTO的游戲規則。如WTO的透明度原則要求中國承諾只執行已公布的、且其他WTO成員、個人和企業可容易獲得的有關或影響貨物貿易、服務貿易、TRIPS或外匯管制的法律、法規及其他措施，所有有關此類措施均可及時獲得，而且還應設立或指定一官方刊物，用于公布所有這些措施，并使個人和企業可容易獲得該刊物各期。中國還應設立或指定一咨詢點，應任何個人、企業或WTO成員的請求，在咨詢點可獲得根據中國加入的議定書要求予以公布的措施有關的所有信息。從上述透明度原則可以看出，我國制定的各類與經濟有關的措施除按規定需要保密以外，均應以公開的形式向社會公眾開放。因此，凡是向公眾公開發行的各項措施，包括各有關部門下發的各種紅頭文件，公民、法人和其他組織均可查閱并獲得此類措施。各類檔案作為我國經濟信息的重要組成部分，有的甚至對經濟建設具有舉足輕重的作用，一方面要為經濟建設活動提供迅速、準確、全面的信息服務，同時要以公平、公正、公開的方式面對各類經濟主體（按規定需要保密的除外），這更需要各級各地檔案館正確面對市場經濟的要求，努力為市場經濟服務。如本文引用的檔案行政訴訟當事人陳某某就是為了依法維護本人的合法權益而到當地檔案館去查閱檔案資料的，然而遺憾的是陳某某沒有能夠查到依法可以獲得的資料，其依法應當享有的合法權益也就無法得到維護。事實上，在司法實踐中由于各種案件跨越時間較長，當事人、代理人、人民法院、人民檢察院經常需要到檔案館和各有關部門查閱各種檔案資料，如果沒有及時、公開的檔案資料，一些案件很難得到公正處理，也就無法維護法律的權威，市場經濟體系必須具備的司法救濟手段也就無法實施。可見，檔案管理系統實行的政事不分的工作模式已遠遠不能適應市場經濟的要求，更不適應國際貿易的形勢要求。
（五） 不利于實踐“三個代表”的重要思想。江澤民總書記提出的“三個代表”的主要內容是：中國共產黨“始終代表中國先進社會生產力的發展要求，始終代表中國先進文化的前進方向，始終代表中國最廣大人民的根本利益”。從檔案管理部門來講， 落實和實踐“三個代表”，要把為先進生產力發展服務放在首位。檔案工作的任務是多方面的，但歸根到底要為經濟建設服務，為黨的中心工作服務，為先進生產力的發展服務。檔案是經濟、社會和發展的歷史記錄，它記錄著成功和挫折，有經驗也有教訓。搞經濟建設，離不開對歷史經驗的學習和借鑒。檔案部門不僅要整理好、保管好檔案資料，更重要的是做好檔案信息資源的開發工作，有針對性的進行挖掘、整理，向社會提供系統的具有參考價值的多方面的檔案資料，努力做到經濟建設需要什么檔案資料，就能提供什么檔案資料，經濟建設發展到哪里，檔案工作就延伸服務到哪里。但是，現有的檔案部門政事不分，表面上看，好象是檔案系統緊密結合，事實上卻是檔案行政管理部門和檔案館等檔案開發利用機構構成一個利益集團，各自的工作職責不明，不能各盡其責地開發利用檔案信息資源，不利于生產力的發展；落實和實踐“三個代表”，要為先進文化的發展服務。檔案工作是社會主義文化事業的重要組成部分，為先進文化的發展服務責無旁貸。在浩如煙海的檔案資源中，包含著大量革命的、科學的、進步的內容。要充分發揮這些檔案資料的積極作用，通過多種渠道和形式，對廣大干部群眾進行愛國主義、集體主義、社會主義教育，進行黨的優良傳統和作風教育，進行科學知識、科學精神的教育，提高公民的思想道德和科學文化素質。然而，現有的檔案管理體制是一種相對封閉的管理體制，檔案開放程度非常低，遠遠不如圖書館等圖書檔案的開放程度，廣大人民群眾對檔案資料的利用程序復雜，手續繁鎖，有時還要看檔案部門的臉色，也就難以發揮其為先進文化的發展服務的重要職能；落實和實踐“三個代表”，要自覺維護最廣大人民群眾的根本利益。檔案管理部門以及檔案開發利用機構要牢固樹立全心全意為人民服務的宗旨觀念，充分發揮檔案系統的獨特作用，自覺維護廣大人民群眾的根本利益。要依法積極向社會開放檔案，充分保證人民利用檔案的權利。要依據檔案積極為公民出具各類憑證，維護公民各方面的合法權益，促進社會的穩定。同時也需要經常深入基層，急人民群眾之所急，幫人民群眾之所需，端正服務態度，提高服務質量。但現有的檔案管理體制卻與這種需要相違背，在市場經濟條件下難以滿足這種需要。
四、幾點建議
筆者認為加強檔案工作是加強市場經濟建設的一項基礎工作。改革現有檔案管理體制政事不分現象，必須從實際出發，要有利于市場經濟的建設和完善，有利于“依法治國”方略的實施，有利于落實和實踐“三個代表”的重要思想。
(一)各級各地檔案行政管理部門和檔案開發利用單位要充分認識到對現有檔案管理體制進行改革的重要性。目前國家和全國各地的行政單位的機構改革已基本結束，事業單位的機構改革正在全面開展。為了建立社會主義市場經濟體制，盡快與國際接軌，改革現有不適應市場經濟的社會管理和服務體制已是勢在必行，各級各地檔案行政管理部門和檔案開發利用單位必須解放思想，更新觀念，進一步提高對事業單位機構改革重要性的認識，變被動改革為主動改革。一要認識到事業單位機構改革是國家機構改革的重要組成部分。我國機構改革主要分為行政機關機構改革和事業單位機構改革，行政機關的機構改革僅是我國機構改革的一個部分，事業單位的機構改革不開展，根本不可能建立起行之有效的適應市場經濟的社會管理和服務體制。二要認識到改革事業單位的工作體制是建立市場經濟體制的需要。市場經濟的最大特點就是實現社會各種資源的優化配置。市場經濟體制的建立與發展，迫切需要實現人、財、物等社會物質資源的最佳優化配置。事業單位的機構改革正是這一需要的必然反應。三要認識到改革事業單位的工作職能是優化經濟發展環境的需要。弱化事業單位的管理職能，強化事業單位的服務職能，以及提高事業單位工作人員的服務意識和服務質量，有利于優化經濟發展環境，吸引投資，促進社會經濟發展。四要認識到改革檔案管理體制是減輕財政負擔的迫切需要。各級各地國家檔案館都是吃“皇糧”的大戶，而且，近年來人頭費、各種費用大幅度增加，財政實在難以承受，改革檔案館等事業單位在一定程度上可以緩解財政負擔問題。
（二）大膽改革現有檔案管理體制。一是要堅持“依法治檔”的原則，根據檔案法律法規的規定對檔案管理體制進行改革；二是堅持將檔案行政管理部門和檔案館等檔案開發利用機構工作職能徹底分開的原則，對檔案管理部門進行較全面的改革。此項改革是檔案管理體制改革的關鍵所在。要根據《檔案法》第六條、第八條的規定，在明確檔案行政管理、檔案開發利用單位的各自職責的基礎上，堅持人、財、物全面分開的辦法將檔案行政、事業管理單位分開，以保證它們各負其職，各盡其責；三是堅持公開、公平、公正原則，建立行之有效的檔案管理體制。市場經濟體系要求一切為市場經濟服務的社會經濟體系都必須符合公開、公平、公正的原則，檔案作為記載歷史、記載信息的一種特殊資料，為我國的市場經濟服務是其一項重要職責，必須建立公開、公平、公正的檔案管理體制。要認真研究“入世”對檔案工作的影響，積極探索社會主義市場經濟條件下全面履行檔案工作職能的新思路、新對策。四是要樹立“檔案查閱者是上帝”的觀念，以強化檔案職能部門和檔案開發利用機構的社會服務意識為重點，對檔案管理體制進行改革。全心全意為經濟、為社會服務是各級各部門都必須遵循的原則，檔案管理部門和機構是社會經濟體制的重要組成部分， 為社會、經濟服務是其重要的職責。檔案管理體制的改革要強調為社會服務、為檔案查閱者服務的原則，實施社會化改革。要突出服務這個主題，以開拓進取的精神，不斷實現檔案服務機制的創新。要繼續把檔案工作的重點放在為各級領導決策服務、為各部門工作服務、為社會各界和人民群眾服務上，對檔案管理體制進行改革。五是要抓好檔案管理、開發利用單位內部工作人員的隊伍建設。要以提高素質為核心，采取切實措施，努力建設一支政治強、業務精、作風好的檔案工作隊伍。要進一步增強大局意識和服務意識，以存真求實的科學態度，以對歷史負責、為現實服務、替未來著想的高度責任感，積極實踐，開拓創新，將檔案管理工作向前推進。
（三）突出建立公開化的檔案開發利用體系，對檔案館等檔案開發利用單位的檔案查閱、利用方式進行改革。建立檔案的目的是借鑒歷史并充分利用檔案為社會經濟服務，各級檔案館必須將檔案的開發利用放在突出的位置。要根據檔案管理法律、法規的規定全面清理現有所保管的檔案，對于應公開的檔案要公開，可以公開的檔案也要公開。要開發多種渠道，積極收集各種可以利用的檔案資料，盡可能多的為社會提供各種可資利用的信息。要與其他檔案形成部門、保管單位建立廣泛的聯系，建設地方檔案網絡，為檔案查閱者提供完備的檔案資料，提高檔案的查獲率。要大膽償試開辦象圖書館開架圖書、查閱大廳、檔案超市等類似的公開查閱檔案的方式，方便所有檔案查閱者。要充分利用現代多媒體技術，推進檔案信息化建設，將應當公開、可以公開的檔案在網站等公共媒介上公開，讓利用者可以遠程地、迅速地、全面地進行查閱和利用。檔案保管單位要按照《檔案法》的要求，從抓好檔案業務規范化、標準化建設入手，建立健全科學的管理和利用制度，切實做好檔案收集、整理、保管、提供利用等各項工作，逐步實現檔案管理的現代化。
（四）建立檔案管理、檔案利用糾紛的行政救濟和司法救濟制度。縱觀整個《 檔案法》，該法并沒有對檔案行政管理及檔案開發利用引起的糾紛進行處理的有關規定，這不能不說是《檔案法》的一大遺憾。如果檔案行政管理部門在行使檔案管理職權時，對行政管理相對人實施行政處罰或其他行政行為，行政管理相對人對檔案管理行政機關的處罰決定不服，能否有行政、司法救濟手段進行救濟？如果檔案利用人與檔案保管人之間因能否查閱檔案、能否復制檔案引起糾紛，什么樣的單位可以對檔案是否保密、是否屬于密件進行技術鑒定？什么樣的檔案，檔案利用人可以直接查得，什么樣的檔案，只有司法機關方可查得（很多情況下，檔案利用人并不一定因訴訟才查閱檔案，因此也不可能均由人民法院調取）？事實上，本文引用的案例就是一起檔案利用人與檔案保管人之間因能否查閱檔案引起的訴訟案。但是由于原告方最終撤訴平息了這起糾紛，人民法院并未對這起糾紛的實體部分進行判決，因而最終檔案利用人能否查閱檔案還是一個未知數。公民是否擁有檔案查閱權還是不能確定。因此，筆者希望通過本文的研究，能給上層檔案管理工作者和檔案管理研究者提供一些啟發，為今后檔案的開發利用進行更深入地改革。
以上是筆者的粗淺看法，不足之處，請多多賜教。
二00二年五月
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