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公告信息 |
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主要論著 |
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巧用行政復議程序 代理土地維權案件
——律師代理行政復議案件實務
作者 閆鳳翥 河北冀港律師事務所 律師
《行政復議法》已于1999年10月1日起施行，目前各級行政復議機構已建立健全，并納入了法制軌道。《行政復議法》的施行不僅僅是各級政府依法行政，從嚴治政的一項重要舉措，也是律師代理業務的新領域。律師如何熟練運用行政復議法，維護當事人的合法權益，特別是維護農民的合法權利，為農民維權找到一條合法的救濟途徑，是律師維護農民權利業務中的一項新實務。
一、選準復議機關是代理農民維權案件的復議申請技巧
行政復議機關是指：依照《行政復議法》履行行政復議職責的行政機關。具體來說就是指受理行政復議申請，做出復議決定的行政機關。具體辦事機構為行政復議機關設立的法制辦公室（科），律師代理行政復議案件，首要任務是選準復議機關，在選擇復議機關的實際工作中，要熟練掌握《行政復議法》第十二、十三、十四、十五條的具體規定。根據案件具體情況，本著：“便利、高效”的原則為委托人選準復議機關。因此，律師要清楚代理的復議案件應到哪個復議機關申請。根據《行政復議法》的規定，復議申請應按下列方法遞交：
（一）對縣級以上各級政府職能廳局的具體行政行為不服的按下列原則遞交復議申請
1、實行垂直領導的廳局只向其上級主管廳局遞交申請；
2、不實行垂直領導的廳局，可以選擇本級政府或上級主管廳局遞交申請。
（二）對政府職能廳局依法設立的派出機構作出的具體行政行為不服的按下列原則遞交申請
1、依法以自己名義作出的具體行政行為的可以向設立該派出機構的職能廳局或者該職能廳局的本級政府遞交申請；
2、不是或依法不能以自己名義作出具體行政行為的，按著對政府職能廳局的具體行政行為遞交原則遞交申請；
3、對法定授權的職能部門作出的具體行政行為，首先看其是否是法律或法規授權。規章或規范性文件授權的，不能做出具體行政行為。對法定授權的組織的具體行政行為不服的，向直接管理該組織的行政機關遞交復議申請。
（三）對鄉鎮以上各級政府的具體行政行為不服的按下列原則遞交申請
向上一級政府遞交復議申請，不能向原級或越級遞交復議申請。即不服鄉鎮級政府的復議到縣區政府遞交復議申請；不服縣區政府的行政復議到市或行署（盟）級政府遞交申請，不服市或行署（盟）的行政復議到省（自治區、直轄市）政府遞交申請。
（四）對國務院各部委或省級政府的具體行政不服的適用原級復議原則，即誰做出誰復議
1、對省部級的復議申請，必須先原級復議。對復議不服的才可向國務院申請復議，也可選擇向法院提出訴訟。
2、國務院的行政復議決定是終級的
（五）對兩個以上行政機關共同做出具體行政行為不服的，有三種情況分別處理
1、同一個政府兩個以上職能廳局共同作出的具體行政行為，向這些廳局所屬的政府遞交
行政復議申請。
2、不同級別政府所屬職能廳局共同作出的具體行政行為向級別高的職能廳局所屬政府遞交復議申請。
3、對兩個以上政府共同作出具體行政行為不服的向級別高的政府上一級政府遞交復議申請，但有省政府為共同政府時，則向省級政府遞交復議申請。對兩個以上不同省份的市級以下政府共同作出的具體行政行為不服的，可優選一方的上級政府遞交復議申請。
二、熟練掌握哪些具體行政行為可以申請行政復議是代理農民維權案件的行政救濟技巧
哪些行政行為可以提出復議申請是行政復議的受理范圍，不是所有的具體行政行為都可以進行行政復議，只有行政機關所做的具體行政行為侵害了農民的合法權益，且該具體行政行為己列入了《行政復議法》的行政復議范圍時，才可提出行政復議。
行政機關的具體行政行為侵害了農民的合法權益，律師要充分運用行政復議方法，要求行政機關進行救濟，更大限度地維護農民的權利。因此根據《行政復議法》第六條的列舉概括式的規定，結合農民生產生活的實際。歸納出有下列情形之一的可以提出行政復議申請：
（一）對行政機關作出的行政處罰決定不服的包括下列幾項行政處罰行政行為
農業行政主管廳局，依據《農業法》《種子法》等農業法規對農民或農村經濟組織做出的罰款，未收違法所得，未收非法財物的處罰決定；
林業行政主管廳局（林業公安機關），依據《森林法》《野生動物保護法》等行業法規對農民或農村經濟組織做出的罰款，未收違法所得，未收非法財物的處罰規定；
動植物防疫主管廳局，依據動植物檢疫法律法規對農民或農村各級組織做出的罰款、未收違法所得、消毀動植物病原體的處罰決定；
水政行政主管廳局，依據《水利法》《河道管理條例》等相關法律法規對農民或農村農村經濟組織作出的罰款等行政處罰。
國地資源行政主管廳局依據《土地管理法》及實施細則對農民作出的罰款，加罰滯納金的處罰決定；
（二）行政機關對農民作出的有關許可證等變更、中止、撤銷的決定不服的包括下列幾項決定
國土資源行政主管廳局作出變更、中止、撤銷采礦許可證的；
水政主管廳局作出的變更、中止、撤銷用水許可證的；
勞動或技術主管廳局作出變更、中止、撤銷農民權術資格證書的。
（三）行政機關對農民作出的關于確認自然資源所有權或使用權的決定不服的包括下列幾項決定
鄉鎮級政府作出的土地使用權決定；
縣政府作出的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草源、荒地、灘涂的所有權、使用權決定；
（四）行政機關侵犯農民合法經營自主權提出的行政復議包括下列幾項：
1、鄉鎮集體所有制企業經營自主權包括：
（1）對其全部財產進行占有、使用、收益和處分權；
（2）拒絕平調的權利；
（3）自主安排生產、經營、服務活動的權利；
（4）確定產品價格權、勞務價格權；
（5）自愿參加行業協會權利；
（6）申辦貸款權利，利用外資權利；
（7）自主確定企業的機構設置、用工、勞務報酬權利；
（8）開發利用自然資源的權利；
（9）自主訂立合同的權利。
2、農村承包經營戶的經營自主權包括：
（1）按照合同約定享有自主權；
（2）自主確定種植品種的權利；
（3）自主安排農業生產的權利；
（4）自主決定勞動雇工的權利。
（五）行政機關變更或廢止農業承包合同，侵犯農民合法權益提出的行政復議申請包括：
1、行政機關確認合同無效的；
2、行政機關決定變更合同的；
3、行政機關決定廢止合同的；
4、行政機關支持發包方不履行合同的；
5、行政機關決定提高承包費的；
6、行政機關決定解除合同的。
（六）行政機關亂攤派、增加農民負擔提出行政復議申請包括：
1、行政機關收取治安費的；
2、行政機關調征勞力修建道路、學校的；
3、行政機關自行規定向農民收費的；
4、行政機關向農民亂攤派亂收費用的。
（七）向行政機關申辦證照、資格證、申請審批、登記，行政機關不依法辦理的：
1、向林業主管局中辦采伐許可證、狩獵證、林地使用證、林權證的；
2、向國土資源主管局申辦宅基地使用證、土地所有權證、土地使用證的；
3、向農業合同主管機關申辦土地承包證的；
4、向民政局、鄉政府申辦村委會成員當選證和登記的；
5、向國土資源主管機關申請宅基地抵押、荒山合同抵押登記的；
6、向土地承包合同主管機關申請土地流轉登記事項的；
三、在代理行政復議案件中注意掌握以下幾點
（一）對行政機關作出具體行政行為所依據的規定一并提出審查申請
對行政機關作出具體行政行為所依據的規定一并提出審查申請有利于行政復議的合法解決。《行政復議法》第七條規定了行政復議的同時申請人可一并提出抽象行政行為的審查包括：
1、國務院各部門制定的規定；
2、縣級以上政府及職能部門的規定；
3、鄉鎮政府的規定；
這里注意的是審查的內容不包括規章，只是各級政府或部門的“紅頭文件”如果該具體行政行為所依據的是這些政府或部門的“紅頭文件”就應提出申請予以審查。
（二）行政機關對民事糾紛作出的調解或處理決定，不能提出復議申請，只能按原糾紛提起訴訟解決
（三）利用“轉送”達到立案的目的
由于特殊原因，有時復議申請無法遞交，造成不能如期主張權利，因此，根據行政復議法第十五條規定，只要符合十五條的“五個”情形可采取轉送的辦法立案。即可以直接向具體行政行為發生地的縣級政府遞交申請，由該縣政府自接到復議申請之日起7日內轉送有關復議機關報，并告知申請人，接受轉送的行政機關應在5日內審查是否受理，告知申請人的，即為受理。
（五）行政復議機關已經受理的，在法定復議期限內不得向法院提起行政訴訟
《行政復議法》第十六條規定的法定復議期限內不得向法院提出行政訴訟。一是要掌握法定期限是多長，行政復議法第三十條規定：1、一般為60日；2、特別情況延長30日；3、法律規定短于60日的從其規定；二是復議機關不按期做出復議決定，超過法定期限滿之日起15日內即可向法院提起行政訴訟。
（六）復議機關不予受理或受理后不予答復的處理原則
1、屬于復議前置的具體行政行為，如果復議機關不予受理或在法定期間內不予答復的，申請人可以自收到不予受理決定書之日起或者行政復議期滿之日起15日內。以復議機關或原作出具體行政行為機關為被告，向法院提出了訴訟，請示求法院判決受理、給予答復或撤消具體行政行。
2、屬于復議或訴訟由當事人選擇的具體行政行為如遇上述情況就原具體行政行為的作出機關為被告提起行政訴訟。
（七）復議機關復議決定做出后，如不服復議決定提起行政訴訟的處理原則
1、屬于行政復議范圍，但不屬于行政訴訟范圍的復議決定，當事人不服的，不能向法院提起行政訴訟；
2、屬于行政訴訟范圍的具體行政行為的復議決定，如不服可向法院提出訴訟。
3、屬于最終裁決的復議決定不能向法院提起行政訴訟。最終裁決的復議決定包括以下幾種：
（1） 對省部級復議決定不服，向國務院申請仲裁的而做出的最終決定。
（2） 國務院或省級政府對行政區劃的勘定；
（3） 國務院或省部級政府對土地調整的復議決定；
（4） 國務院或省級政府對征收土地的復議決定；
（5） 省級政府對確認自然資源所有權的復議決定；
（6） 省級政府對確認自然資源使用權的復議議決定；
（7） 行政訴訟法受理范圍以外的其他行政行為的復議決定；
（8） 抽象行政行為的審查決定。
四、深刻理解行政復議審查方法，在代理行政復議案件時要充分發揮律師代理作用
在行政復議的實踐中，行政機關主要采取以下兩種方式：一是書面審查辦法；行政復議機關只對申請材料及證據和被申請人及第三人提供的答辯材料及相關證據進行書面審查，原則上不向復議雙方了解情況，也不做相關調查。二是當面審查辦法，類似于法庭開庭辦法，但只有下列二種情況下才采取當面審查。1、申請人要求復議機關聽取意見或者調查了解情況，2、復議機關認為必要時可采用當面審查辦法。實踐中，行政復議機關當面審查的方式是多樣的，既可采取分別聽取意見，也可采取將各方當事人召集到一起進行調查，質證辯論。結合行政復議方法，根據行政復議案件的具體情況代理人應該注意以下幾點：
1、及時與行政復議機關溝通，掌握第一時間信息及時查閱、復制被申請人或第三人的答辯和證據材料，以獲得相關證據。注意復印件應當要求復議機關加蓋公章證明復議時間及與原件相符的說明。
2、對獲得的被申請人提供的答辯和證據資料進行認真的分析。結合當時的法律、法規、規章對其具體行政行為進行綜合評價，做出是否申請當面審查、質證、辯論等決定。對于爭議較大的復議案件一般要求行政復議機關對相關證據進行質證，提出辯論意見；
3、對于當面審查的復議申請應及時向復議機關遞交代理詞或法律意見書。對爭議的事實和法律的適用、具體行政行為的合法性給予充分的論述。
4、代理人要特別注意被申請向復議機關提交作出具體行政行為的證據，依據和相關資料的時間。行政復議法第二十三條規定，被申請人應當自收到復議申請書副本之日起10日內提出書面答辯，并提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關資料。代理律師要在閱卷時查明被申請人收到復議申請書副本的日期，是否在10日內提交的有關卷宗資料，即從收到之日算起10日內。如超過該期限，則復議結果即以確定為撤銷該具體行政行為；復議法第二十八條第四項明確規定：不按規定提交書面答復、提交有關證據、依據的視為沒有證據、依據。
5、行政復議法規定涉及農民行政復議前置的應先行復議，絕不可先行提起行政訴訟。
除行政復議法以外的特別法中如有復議前置的規定從其規定，如無前置要求的從其復議法。以免駁回行政起訴。行政復議法規定的復議前置涉及農民權利的行政復議案件較多，主要有如下幾類：
（1）行政機關依法賦予專屬權力的有關決定：
征收土地決定；集體土地邊界的決定；集體土地所有權的確認。
（2）賦予他人權利性質的決定：
確認土地承包權的決定或不予確認；宅基地使用權的確認發證；鄉鎮企業用地或公益用地的審批；
（3）可能侵權性質的決定：
集體采礦權到期前責令交回采礦權或取消采礦權；不依法批準集體組織個別調整土地的申請；不依法批準集體組織 以外的單位或個人承包土地的；不依法審批宅基地的；不依法審批鄉鎮公共設施，公益用地的；不受理集體組織土地確權申請的；
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