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主要論著 |
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我國企業破產制度初探
馬省會
近年來，隨著我國改革開放的深入和市場經濟體制的不斷發展與健全，以及我國加入世貿組織后國際競爭的不斷加劇與競爭主體的日益擴大，一大部分沒有競爭優勢又無市場發展前景、無核心競爭品牌，管理不善的企業在市場競爭中淘汰并走向破產是必然的，據資料顯示，1997年至2002年全國法院共受理破產案件38300件，企業破產已經成為企業法人退出市場的主要途徑和方式，同時，通過企業破產可以重新對社會資源進行優化配置，有利于促進產業結構的調整、實施國有企業的改革與重組、確立完善的現代企業制度，從而保證社會主義市場經濟的健康運行，因此，一方面積極地通過各種渠道挖潛改造，培植新的經濟增長點和增長極，保持國民經濟的持續快速增長和強大；另一方面，加強整頓和規范市場經濟秩序，依法推進劣勢企業的破產機制，是國有經濟整體素質提高和國民經濟安全運行的兩個不可或缺的條件，也是保證社會安定和穩定的有力手段，因此，積極地探索和完善現行體制下的破產機制與制度，不僅僅是關系到經濟學、政治學和社會學等諸方面的研究課題，也是一個法律方面的重要課題，深入地系統地探索其全過程，無疑具有特殊意義。
當前我國破產法律制度的基本框架和現狀
在現行的我國破產法律制度下，已經初步形成了一套初具雛形的破產法律體系。從法律制度來講，已有企業破產法、民事訴訟法中的企業法人破產還債程序和最高人民法院的司法解釋，以及國務院的有關行政法規及配套文件規定，還有勞動保障等部門的一系列相關規章；從司法實踐來看，已經初步形成了破產案件的申請與受理、案件管轄、申報和確定債權、破產財產范圍界定、破產和解與整頓、破產宣告、債權人會議、破產財產的變現與分配、破產終結等全流程在內的操作規則，已經形成了一定數量的具有專業知識和實踐經驗的法官和律師、會計師等中介機構隊伍及專門的清算組織；從理論探索來看，西方國家關于破產制度的確立與規范、商自然人和非法人企業的破產資格的引入、破產債務人的社會信用的信息披露制度等，已經引起了相當多的法律人士的廣泛探討和論證，并在一定程度上推動了破產司法實踐進程，但是，仍有一大部分的因素困擾和阻礙著我國企業破產的進程，從根本上阻礙了整個市場經濟秩序的流動和暢通，其表現形式普遍有：
一、地方保護仍然嚴重，非法干預依舊不絕
一些地方政府把企業破產作為拖欠、逃廢銀行及其他債權人債務的主要手段，并通過各種渠道向地方法院施加影響和壓力，動用一切力量剝離原企業的有效資產和優良資產，對改革、改制組合后尚存的不良資產或者空殼企業進行破產，在部分破產企業的資產變現上不堅持公開拍賣或者使拍賣流于形式，強行指定或內定買受人，指定成交價款，從而影響了通過法律途徑進行企業破產的威信和權威，也破壞了政府的主體形象，進而剝奪了債權人的受償比例和受償金額，損害了整體債權人的合法權益。
二、職工安置難和資產變現難“兩難”問題未得到根本性的改觀
職工安置是我國特殊國情下的一種產物，職工安置是政府有關部門和破產企業主管部門的職責，作為破產期間的準法人組織破產清算組來說，僅負有協助的義務，但是在實踐當中，由于我國社會保障制度的面廣量大和執行上的千差萬別，加之政策多變，執行標準繁雜，大多數企業的職工安置工作由于政府部門的缺位和種種原因，最終仍然由清算組來完成，既增加了安置的難度，又加大了安置的費用，并且政府的安置資金又不能及時足額到位，同時職工安置牽涉的一大批長期的歷史遺留問題諸如欠職工生活費、醫療費、集資款、住房公積金、工資和勞動保險“兩金”等，涉及法律政策較多，更是頭緒紛繁雜、難度較大，嚴重影響了破產清算的進程。
資產變現工作既與職工費用發放和勞動保險費用的繳納有密切關系，又與債權人的受償金額和受償比例緊密相連，因此，資產變現工作是破產工作的重要核心內容，是關系破產工作進程的重要制約因素，但是由于 我國專業的評估機構所采用的多為賬面成本折算法，從而導致破產財產的高值低估或低值高估現象的出現，甚至于有的財產物品由于原企業的加速折舊和多計提費用，導致帳面無值進而評估值為零，但是又因其具有使用價值而具有可變現值的情況，產生了資產流失或者無法反映資產全貌的狀況，另一方面又因為多數破產企業的資產屬于專門性的機械設備，陳舊老化，在公開拍賣中要真正實現其合理價位，難度很大。再次，評估、拍賣機構高額的中介費用和傭金也常常讓許多破產企業力不從心，捉襟見肘。
三、破產企業清算組和債權人會議兩個組織的職能未能得到有效的發揮
清算組在法律地位上是由人民法院決定成立并由人民法院安排工作，接受人民法院監督、指導并向其報告工作的組織，其在破產清算期間以清算組名義對外產生法律權利義務關系，但是，由于目前破產清算人的專業隊伍還比較缺少，清算組成員的整體法律素質還不高，受政府的非法干預和指揮的習慣尚未排除，加之律師、會計師等中介機構隊伍參與力量明顯不足，很難從法律意義上準確全面地體現清算組的法律特征和作用。
債權人會議作為債權人行使職權和議事表決的機構，有聽取、審閱清算組的清算報告并對財產分配方案進行表決的權利，并有權就清算組的違法行為向人民法院提出要求并要求糾正的權利，有向上級法院申訴的權利，但是，在實踐當中，由于債權人居住分散、債權數額不等、債權性質不同、無常設機構等的制約，加之我國債權清償普遍不高等因素的影響，致使債權人的積極性不高，對債權人會議的職能發揮不夠，無法形成有力的監督機制，使得債權人會議的功能大為削弱和淡化。
四、專業破產清算人和中介隊伍奇缺，影響了破產的進程和速度
目前國內建立的專門破產清算事務所的數量不足，同時，由于破產案件本身的任務重、時間長、矛盾多、費用少、難度大的特點，都是制約清算中介力量發展和壯大的瓶頸，但是，破產中介機構的進一步建立和發展完善又是我國市場經濟發展和企業破產制度建立健全的必然要求，也是確保破產案件 的順利進行、保證資產公開公正拍賣變現、保障債權人公平有序受償、排除一些非正常因素干擾的有力保障，同時，由于破產清算人不僅需要懂法律、懂政策，而且還需要講方法、講措施，把法律制度和社會效應相結合，把債權人的利益和廣大職工的利益相結合，要盡可能地做到既要合法，又要穩妥，因此，對于我國破產清算人的條件有著較為嚴格的要求，這種嚴格的條件又反過來影響了清算人隊伍的崛起和壯大。
五、多類型破產案件的審理模式和方法有待于進一步探索和規范
在現行的破產制度下，在計劃調整上存在著納入國家計劃兼并破產的國有企業和非計劃適用法律破產的企業，在破產主體上存在著國有企業和其他性質的法人企業破產并行的主體，在審級上存在著基層人民法院和中級人民法院審理的兩種模式，加之目前隨著國有企業規范公司制改造和股份制改造的深入，以及外資資本的不斷介入和滲透，一些礦山、金融、信托、證券等管理差、效能低、競爭弱的企業的淘汰并走向破產是必然的，對于這些涉及專業技術強、債權人分布廣、影響范圍大的破產企業，不管是在案件 的辦理理論探索上，還是法院的審判力量配置上，以及清算組成員的專業知識結構分布和整體素質上，都近切需要得到進一步的探索、加強和完善。
對策及改革思路
由于在我國的破產清算制度中存在著諸多的障礙，既有制度上的又有實踐上的，既有外界因素干擾又有內部因素制約，因此，積極探索可操作的方法和作法，從理論到實踐多角度地研究和解決，是法律人的當務之急，筆者以為，應當從以下方面去盡力解決和完善。
一、制定統一的破產法，規范各類破產程序
頒布于1986年12月的《企業破產法（試行）》由于適用范圍單一，內容不完備，與社會主義市場經濟的發展極不適應，同時，由于國務院 制定的《關于在若干城市試行國有企業和再就業有關問題的通知》和《關于在若干城市試行國有企業兼并破產和再就業有關問題的補充通知》、《金融機構撤銷條例》及一《外商投資企業清算辦法》等一系列單行法規、文件的特殊規定，形成多種方式并存的局面，存在著明顯的弊端和不足，盡快地制定統一企業破產法律，已經成為當前立法上的迫切要求。
二、規范政府行為，加強宏觀指導
由于在企業特別是國有企業申請破產時，須取得上級主管部門的同意，并且在職工的安置經費和安置渠道上，在土地使用權的轉讓及破產財產的拍賣變現上，需要與政府諸多部門如勞動和社會保障、工商、稅務、土地、房產、審計等多個部門進行協商和銜接，因而要減少政府部門的不當干預，加強政府的協調作用，切實降低甚至減免部分費用，另外，建議要依照稅收征收管理法的規定，由全國人大、國務院等有權機關應當就破產企業在清算期間產生的稅收制定一系列的減免等優惠政策，從而切實提高債權清償率，實現企業法人破產還債的真正含義和根本目的，更有利于政府相關部門真正轉變職能，促使市場主體真正地實現自我生存、發展壯大，促使市場經濟體系的真正建立和完善。
三、完善審判和執法職能，推行依法獨立審判
從破產案件的受理、進行、清算組的成立與工作、債權人會議的召集與討論、和解與整頓程序、破產債權的清理回收、破產財產的變現與分配、程序的終結等整個過程都要在人民法院的主持和指導下進行，既不能一味地聽任地方保護主義的影響，違反法定程序和方法，違法操作出具相關手續，甚至久拖不決；也不能撒手不管，聽任清算組人員的不當操作和辦理，導致社會矛盾突出、資產流失和債權清理不力，從而影響社會穩定和債權的清償比例，造成一些新的不公平和新的矛盾，直接影響了整個破產案件的進程。
從法院內部的人員配備和力量加強上，需要有業務精通、素質過硬、政策嫻熟、政治心強的審判人員來擔任，形成一支專業化的破產案件法官隊伍，既保證了個案的順利辦理，又有利于保證整個經濟體制改革與重組戰略的實施。
四、建立具有較高效能和專業素質的破產清算人隊伍
專業化是社會化大分工的必然產物，專業化也是高效率和高品質的有力保證，從司法實踐來看，建立一支專業化的破產清算隊伍，包括律師、會計師等中介隊伍，承擔一定的破產清算任務，有利于從整體上提高破產案件的辦理質量，對于確保破產財產的安全，防止有效資產流失，提高債權清理回收能力，公開實施拍賣變現，公正進行財產分配都具有重要的意義，同時對于減少破產費用和破產成本，提高破產清算的效率也能起到積極的促進作用。
五、強化破產清算工作的資金使用監督工作
在破產清算過程中，要對于破產期間的費用加強監督和監管，特別是要加強費用支出的簽批工作，建議先由人民法院主辦案件的人員審核簽字，再由清算組長簽批，從源頭上加強清算資金的管理和使用，真正監控清算期間的每一筆資金都落到實處，以杜絕部分人員濫用清算資金的行為。同時，在清算終了時，建議由審計機構對于清算期間的資金流向和用途加以審計，形成書面報告，工商登記管理機關憑審計報告結合相關規定辦理企業注銷手續，從而加強清算期間的資金管理和使用的合法性和必要性。
作 者: 馬省會
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