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公告信息 |
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主要論著 |
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加強按要素分配理論研究，推動我國財政法制建設的發展
安順律師 李 先 龍
關鍵詞：生產要素，分配，財政，法制建設。
內容提要：按要素分配理論是馬克思主義生產理論在分配領域中的運用和發展。客觀上，生產要素除包括勞動力和生產資料以外，還包括土地和國家權力。我們有必要承認國家權力作為生產要素，與土地以及其他各種生產要素共同參與社會分配的觀點，從而為國家既以國有土地所有者身份又國家權力擁有者的身份分別參與社會分配，提供最基本的理論依據，并對勞動者為何創造出價值卻不能參加利潤分配、特定的社會人群（包括特定部門、行業、地區、人員等）不創造價值卻能夠無償地獲得財政支出現象，作出科學的闡釋。
正確認識和妥善處理按勞分配與按要素分配的關系，從按要素分配的理論的角度出發，遵循“以國家為主體、以社會為本位”、 “以穩定為基礎、以發展為目標”、“公平優先、兼顧效率”等原則，明確財政法與相關部門法之間的關系，構建一個以《憲法》為統領，以《財政法》（基本法）為中心，以《財務會計法》、《稅收法》、《國家預算與決算法》、《社會保障法》等相配套的社會主義財政法體系。
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改革開放以來，我國的財政法制建設取得了長足的進展。但是，由于歷史的原因，我國的財政立法還長期滯留在“頭痛醫頭”、“直達目標”式的政策性規范層面，缺乏深厚的理論支撐。具體表現為財政法律體系的非系統性、欠完善性和不穩定性。筆者試圖從按要素分配理論的角度，提出一條加強我國財政法理論研究和財政法制建設的思路。
眾所周知， 財政作為一種始終都以國家為主體一方、以國家為主導的分配活動，表現為國家利用政治權力，強制、無償地占有部分社會物質財富，和自主、無償地運用國家資財的行為過程。在過去、現在以及將來，國家財政活動都強制地決定著社會物質財富的分配，并直接關系到國家與各種社會主體（包括一切合法存在的機關、團體、企業、事業單位、個人等）之間的財產歸屬和利益轉移。財政分配作為國家上層建筑中的一個基礎性組成部分，具有突出的非市場特征。在整個財政分配過程中，必須妥善處理公與私、中央與地方、國家與集體和個人、當前和長遠之間的經濟利益關系，處理好不同所有制、不同行業，以及不同社會階層之間的物質利益關系。因此，財政分配活動飽含實行“法治”的內在要求。
馬克思主義的按要素分配理論，是馬克思主義的生產理論在分配領域的具體運用，“消費資料的任何一種分配，都不過是生產條件本身分配的結果”①。分配是聯結生產與消費的紐帶，是整個社會再生產活動過程的“瓶頸”。把馬克思主義的按要素分配理論，結合我國實際，納入我國社會主義財政法學研究與財政法制建設的視野，建立我國具有一定經濟學、財政學和法學理論指導的財政法理論體系，規范和引導我國財政法制建設，促進我國財政法體系的健康發展，很有必要。
一、馬克思主義的按要素分配理論
根據馬克思的生產理論，所謂生產要素，是指生產過程得以進行所必須具備的條件與資源。物質生產部門的物質產品生產過程，既是使用價值的生產過程，也是價值的形成和創造過程。生產要素同時也是創造價值的要素，而不論其本身是否直接創造價值。在經濟學上，馬克思把勞動過程的簡單要素劃分為勞動、勞動資料和勞動對象。前者為人的要素，后二者為物的要素。如果把特定的勞動對象和勞動資料歸結為狹義的生產資料——通過人類文明創造出來的生產資料，則土地成為與生產資料相提并論的另一種生產資料——自然存在的生產資料，而且它是各種生產活動所必備的相同要素。據此，生產要素可以歸結為：勞動、生產資料（勞動對象和勞動資料）、土地。針對社會總產品的初次分配而言，參與分配的要素應當包括勞動、生產資料和土地，具體表現為勞動者、生產資料的所有者和土地所有者。其中，勞動者是作為勞動的載體、以勞動力所有者的身份參與分配；生產資料的所有者則包括個人、單位以及國家；而土地，它既是人們賴以生存的先決條件，同時又是法律上所有權的對象，并以國家或者集體為其權利代表。
在這里，我們注意到：馬克思為了便于分析，抽象掉了“國家權力”或者政治權力這一前提性的生產要素。它與土地一樣，是一切生產和生活所必備的先決條件和首要因素。事實上，除在原始社會和將來國家消亡以外，一切社會性生產活動都必須建立在一國領土主權之上和一國政權管理之下。國家權力的存在和運行，實際上是一切生產活動所必需。國家權力客觀上應當以生產要素的名義進入初次分配領域。國家權力不但要作為生產要素參與社會總產品的初次分配，而且在具體分配很大中具有優先的效力。我們必須實事求是地認識和客觀地承認這一點。否則，單憑“國家實現為實現其職能的需要”而“憑借政治權力”“依法”征稅等觀點，明顯不能自圓其說，而且在政治上和法治上都有很大的危害性，并可能釀成諸多的風險②。
同理，針對國民收入的分配，參與分配的要素也包括勞動者、資本、土地，和國家權力。在研究按要素分配的時候，土地和國家權力，應當作為不同的生產要素區分開。
馬克思在分析資本主義生產過程時，提出“只有可變資本帶來剩余價值”，據此揭示了資本家（私人）憑借其資本所有者的身份（實際上只是擁有不變資本——生產資料，而非擁有全部資本或者全部生產要素）無償占有剩余價值（利潤）這一剝削關系。在我國社會主義市場經濟條件下，我們有必要承認國家權力作為生產要素，與土地以及其他各種生產要素共同參與社會分配的觀點，從而為國家既以國有土地所有者身份又國家權力擁有者的身份分別參與社會分配，提供最基本的理論依據，并對勞動者為何創造出價值卻不能參加利潤分配、特定的社會人群（包括特定部門、行業、地區、人員等）不創造價值卻能夠無償地獲得財政支出，作出科學的理論闡釋。這絕非僅僅是一個人道主義的問題。相反，它是一個嚴肅的經濟和法律問題。
難點在于：我們如何科學、適當地分析和界定國家權力和土地參與社會分配的數量和程度。
在市場經濟條件下，生產要素的存在和運用區別于生產力要素，重價值形態而非物質形態，對生產要素的管理也重在其價值管理而不是實物形態管理。據此，我們可以就生產要素參與分配建立相應的數學模型，進行一定程度的定量分析，指導我國財政法體系的建立和財政法制建設。
把要素的所有權作為分配的基本依據，是馬克思主義經濟學與西方經濟學的共同認識。只是在現代西方經濟學中把分配理論的重點放在要素對利潤的索取權與生產效率的關系上，而馬克思主義經濟學更加強調要素的所有制關系決定其相應的分配關系，突出強調生產關系對分配的決定作用。即全體社會成員在實質上都是以其對生產要素的占有（包括國家權力屬于全民）取得分配的權利從而實現其利益。所以，我們不僅要從資源最優配置的目標出發來研究國家財政法制建設，而且要更多地從生產關系的角度出發，來研究國家的財政法制建設問題。要在深入分析社會物質財富的創造過程和社會主義生產關系對國家財政分配的要求和影響的基礎上，探討建立真正符合我國生產力進步要求和社會經濟發展需要的社會主義財政法體系。
二、按要素分配理論在我國財政法研究及財政法制建設中的運用
根據通行的公共財政理論，國家作為社會公共利益的代表，需要有抱負、有良心、正義的政治家，在民主與監督相結合的機制下，運用政治權力，提供盡可能充分的公共產品，締造社會福祉。國家不是企業，它本身不直接從事物質生產活動，而是通過財政分配取得和支配公共產品。馬克思指出：物質資料的生產是人類社會存在和發展的基礎。結合按要素分配理論，國家乃是憑借其生產要素（土地、國有資產、國家權力）所有者或擁有者的身份，立足于社會、服務于社會，取之于社會、用之于社會。把按要素分配理論引入公共財政理論體系，指導我國財政法研究及財政法制建設，需要解決以下問題：
首先，要正確認識和妥善處理按勞分配與按要素分配的關系。
有觀點認為，市場經濟在本質上否定按勞分配，且按勞分配與按要素分配不屬同一分配層次，因此二者不能結合，或者不存在結合問題。這種觀點，割裂了二者之間的內在聯系，或者沒有站在財政參與整個社會分配的高度來分析。
另有觀點主張在公有制領域實行按勞分配、在非公有制領域實行按要素分配，整個社會兩種分配同時作用、二者并存結合。筆者也不贊成此種觀點。
筆者認為，根據該兩種分配的性質和特點，按勞分配實質上只存在于初次分配領域，并且只是針對不同的勞動者之間，通過對其各自勞動不同的“量”與“質”的橫向比較，來確定不同勞動者取得不同的報酬。而按要素分配，則是站在國家的角度、站在整個社會整體的高度，來考察全社會物質產品的分配與再分配。也就是說，按勞分配實際上是按要素分配的一個具體方面，是按要素分配中針對勞動這一要素進行分配的一個具體表現。按勞分配當然地統一于按要素分配之中，二者不存在結合與否，更不存在能不能結合的問題。
其次，要明確按要素分配理論指導下的財政法原則。
國家財政活動是國家各種社會經濟活動在分配領域的集中反映，對國家和社會生產、生活具有“牽一發而動全身”的影響。“現行財政政策具有巨大的內在的自動穩定性質，不管白天黑夜，不管總統是睡是醒，財政體制一直保持著我們經濟的穩定”③。在一個國家的整個法律體系中，財政法具有區別于其他法律部門的、相對獨立的調整對象和范圍。它以國家稅收、國家預算、國家決算、國債（公債）以及社會保障等社會關系為調整對象，客觀上應當成為一個獨立的法律部門，并在一國法律體系中具有特殊重要的地位。
目前，理論界代表性的觀點認為，財政法在立法宗旨、本質特征、調整對象、調整方法等方面，總體上與經濟法相一致，故而將財政法納入到經濟法的體系之中，使之成為經濟法中宏觀調控法的一個組成部分④。這種觀點強調了財政活動作為一種經濟活動、財政法與經濟法之間的共性，但掩蓋了財政法區別于經濟法的個性，特別是在無形之中降低了財政法在國家整個法律體系中的地位。其不良影響在于使立法、行政執法和司法工作中對財政法有所忽視，甚至把財政法只當文件不當法，把國家財政活動僅僅作為實現國家收入、進行宏觀調控的具體工具。
為此，筆者認為，根據馬克思主義的按要素分配理論原理，為了真正理順國家財政分配關系，更好地發揮國家財政的職能作用，增強中央的宏觀調控能力，同時充分調動地方和單位、個人的積極性，促進社會主義市場經濟持續、高效、穩定、健康地發展，應當站在按要素分配的理論高度，以國家為主體，以社會為本位，構建我國社會主義的財政法體系，并遵循下列原則：
1、以國家為主體、社會為本位的原則。財政關系是一種始終都以國家為主體一方的特殊分配關系。其一端連接國家（公共）利益，另一端連接單位或者個人（私人）利益，而以國家權力為中介。在這里，政府在相當程度上扮演了“既是運動員又當裁判”的雙重角色。一方面，國家權力作為生產要素參與分配，以政府為代表；另一方面，國家權力又在主持這種分配。正是因為這種雙重性，決定了財政分配 “有法可依”、“有法必依”的特殊重要性。盡管，在許多情況下，在國家的“公”，與單位、個人的“私”之間，通常還存在著部門、地區和行業的過渡性空間地帶，然而它在本質上，是“公”的利益和“私”的利益之間在具體意義上的直接沖突和總體意義上的完全統一。
基于國家利益與社會公共利益之間的同一性及區別性，和國家、社會公共利益與單位、個人私人利益的矛盾性與統一性，在對財政分配關系的構造和安排上，特別是在稅收征收、預算支出、社會保障、社會福利救濟等方面，研究和運用按要素分配理論，明確以國家為主體、社會為本位、以社會公共利益為終極目標，分清社會生產各要素在社會產品與國民收入分配與再分配中的地位，依法妥善處理社會生產各要素在社會產品與國民收入分配與再分配中的關系，是建立健全科學、實際、可行的財政法體系的重要前提。
財政法的“社會本位”，既區別于行政法的 “政府本位”，也區別于民商法的“個體本位”，甚至還需要與經濟法的“國家本位”相區別。
2、以穩定為基礎、以發展為目標的原則。“穩定是發展的前提和基礎”。財政活動作為一種特殊的分配活動，它不僅直接關系著一個國家和社會的經濟秩序、生產秩序、教育秩序、文化秩序、生活秩序，而且直接關系著一個國家的政治秩序和國家安全。安全是一個社會個體的基本需要，財政分配在此扮演著一個不可替代的角色。在財政法制建設中，無疑應當把安全性作為一個必須考慮的前提，同時通過科學、有效的財政分配，促進社會經濟的發展。
3、效率與公平相結合的原則。“效率與公平”問題是當今世界兩大主題之一。公平是一切法律的共同目標。它既是法制的最高標準，也是法律的起碼要求。但是，財政法所追求的公平，與民法、行政法、經濟法等法律部門所追求的公平既有共性，更有區別。它是一種接近于憲法意義的公平，更加強調在維護良好的社會秩序、有利于提高整個社會的生產效率的條件下的社會公平，具有濃厚的政治意義、廣泛的社會意義，并滲透著對人類本身的關愛和人道主義的關懷。這一切，都有賴于國家通過具體的財政分配活動實現之。相對而言，效率退居次位。例如：在經濟法領域，一般強調“效率優先、兼顧公平”，主張由政府針對“市場失靈”區域方可實施宏觀調控；而在財政法領域，則無疑應當是“公平優先、兼顧效率”。這種公平，具體表現在稅收負擔公平（“受益負擔”、“應能負擔”等等）、財政支出公平、社會保障與社會救濟公平等許多方面。
財政分配當然也講求效益或者效率，但它主要是表現在國家財政投資、財政資金有償使用，以及公債的運用等方面，而且這里所追求的效率或者效益，除具有通常的經濟意義以外，仍然更加注重其社會意義、政治意義、生態意義和環境意義。
4、財權與事權相結合原則。從社會本位出發，財權實質上是生產要素的一種代表，財權的具體運用就構成了財政分配的具體過程。而事權，則不過是整合生產要素的一種基本手段。盡管這種手段對要素的整合有時是直接的，有時是間接的。因此，在財政法律規范上，以各級政府組織法為基礎，根據各級政府及其所屬部門的事權劃分，運用按要素分配的原理和模型，合理確定各級財政的收支出范圍，正確界定收支權限，科學核定收支數額，建立較為完善的稅收返還和轉移支付制度，是財政法的一個十分重要的內容。
5、正確處理中央與地方、全局與局部、當前與長遠，以及公與私的利益關系的原則。遵照該原則，主要是要運用按要素分配的原理，在財政分配活動中注意解決中央與地方、局部與全局在利益關系上的矛盾，并通過按要素分配，明確各要素在財政分配中的地位和作用，相應安排財政收支。既增強中央政府的宏觀調控能力，又兼顧地方和行業經濟社會的發展特殊需要，特別是在稅收減免、稅收返還、轉移支付，以及財政補助與上解、財政結算、個人所得稅的征收和社會補助救濟等方面，做到有法可依、依法辦事，使財政分配能夠充分調動各個方面的積極性，促進當期以及未來國家財政收入的合理增長，促進國家繁榮，經濟、社會與文化事業和諧、健康發展。
三、按要素分配理論指導下的我國財政法體系構想
要建立按要素分配理論指導下的我國財政法體系，我們有必要明確財政法與相關部門法之間的關系，包括財政法與憲法的關系，財政法與行政法的關系，財政法與經濟法的關系，財政法與社會法的關系，財政法與民法的關系，財政法與刑法的關系，以及財政法與國際法的關系等。其中：
憲法是國家的根本大法，具有最高法律效力。在理論上，財政法具有“小憲法”的性質、地位和作用，憲法對國家所規定的各項主要職能，無不需要通過國家財政活動去實現之。憲法規定的一些最基本的義務，特別是依法納稅等義務，也必須在國家財政（稅收）活動中，方得以具體履行。所以，財政法既是憲法的“實施法”，又是憲法以及其他法律得以有效實施的“保障法”。
財政法與行政法的關系，主要表現在代表國家參與財政分配具體活動的各類國家機關，須依照各級政府組織法和相關行政性法律的規定而設立。各級各類政府機關，均須依法行政，特別是必須有效地防止代表國家參與財政分配具體活動的各類國家機關，把國家權力這一“公有”的生產、分配要素，異化為“私有”、“私用”的生產和分配要素。
財政法與經濟法，具有較為廣泛的聯系。特別是財政法與經濟法中的計劃與產業促進法之間，在調整目標和調節功能上具有一定程度的相同預期。另一方面，從事生產經營活動的市場主體，同時也是財政分配關系的主體一方，其利益受到財政法的當然調節，其行為傾向受到財政法的規范和指引。在這里，要處理財政法和經濟法的關系問題，一個重要方面就是要妥善協調和處理“按勞分配”與“按要素分配”的連接問題和關系問題。
財政法與社會法，則具有較為普遍和密切的關系。尤其是社會保險法、居民最低生活保障法、自然災害社會救濟法、社會福利法等，它們既是社會法的組成部分，也是財政法的組成部分，是財政法與社會法的交叉領域，也是依國家權力進行分配的一個重要領域。在一定意義上，稅法也具有社會法的功能和屬性。
財政法與民法基本無直接關系。
財政法與刑法之間，主要是對嚴重違反財政法的行為須依照刑法追究而彼此應當互相銜接的問題。在這里，做好財政法與刑法的有機結合、嚴格防止和依法懲處利用公權“分取”私利的行為，具有特別重要的意義。
在財政法與國際法的關系上，主要是財政分配與我國簽署和參加的國際條約、公約之間的銜接問題，以及充分關注財政法對我國對外政治、經濟、貿易關系的影響。
基于以上認識，筆者認為，應當構建一個以《憲法》為統領，以《財政法》（基本法）為中心，以《財務會計法》、《稅收法》（實體法）、《稅收征收管理法》（程序法）、《工資法》、《國家預算與決算法》、《預算外資金管理法》、《國有資產管理與營運法》、《公債法》、《社會保障法》、《社會福利與救濟法》，以及《政府采購法》、《對外援助法》、《對外債務法》、《審計法》、《注冊會計師法》、《監察法》和《刑法》相配套的社會主義財政法體系。
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①《馬克思恩格斯全集》第19卷，第23頁。
②包括政府無限擴大收入規模的內在沖動、政府規模膨脹，政府完全按自己的偏好組織支出、公眾的合理需要得不到滿足，代表國家的政府與對方當事人之間信息不對稱、政府財政行為嚴重違背公眾意愿，以及誘發公權私用、擾亂分配秩序，等等。邱彬、汪衢：《論市場經濟下的依法理財》，《江西財經大學學報》，2001年第1期。
③[美]薩繆爾森、諾得豪斯：《經濟學》上冊，第286頁。
④楊紫煊：《經濟法》，北京大學出版社，第381頁。
⑤鄭國中：《中產階層：離我們還有多遠》，《人民法院報》2003年3月21日“正義周刊”。
作者單位：聯通律師事務所
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