[ 黃宗華 ]——(2000-6-3) / 已閱19515次
縣級工商行政管理機關復議范圍問題
瑞安市工商局黃宗華
在我國，行政復議是與行政訴訟相結合的行政救濟制度。它運用行政機關內部的層級監督關系，由上級機關糾正下級機關的違法或不當的行政行為，以保護相對人的合法權益。我國對行政復議的范圍、程序等方面的規定，與行政訴訟有所區別。充分發揮行政復議自身特有的優勢，能夠有效地彌補行政訴訟制度在給予相對人權利救濟時的某些局限性，能夠使相對人權利得到更直接、及時、全面的保護。因此，行政復議是一項發展社會主義民主和保障人權的重要法律制度。1999年4月29日，九屆全國人大常委會通過了《中華人民共和國復議法》（以下簡稱《復議法》），進一步完善和發展了我國的行政復議制度。
眾所周知，《復議法》與《行政復議條例》相比，一個重要的成就就是充分地考慮到行政復議制度在解決行政爭議方面的積極作用，擴大了申請復議的具體行政行為范圍：行政機關的具體行政行為，不論是作為，還是不作為，只要公民、法人或者其他組織認為這些行為違法或者不當，侵犯了自己的合法權益，都可以依法申請復議，在對具體行政行為提出行政復議同時，如果認為該具體行政行為所依據的抽象行政行為不合法，還可以一并向行政復議機關提出對該抽象行政行為的審查申請。行政復議范圍的擴大，提高了對公民權利保護的水平，是法制進步的要求，更是行政復議作為一種公民權利救濟制度的獨特價值的體現。
作為國務院主管市場監督管理和行政執法工作的工商行政管理機關，對行政復議工作歷來十分重視，早在國務院《行政復議條件》頒布之前，就在一些法規中給予相對人行政復議權�，F階段，各級工商行政管理機關給予相對人的復議范圍與《復議法》中的規定是一致的，即凡是相對人認為工商行政管理機關在行使市場監督管理和行政執法中的具體行政行為侵犯了其合法權益，都可以依法提出復議。然而由于縣級工商行政管理機關（以下簡稱縣級工商機關）與工商行政管理所（以下簡稱工商所）之間的設置方式、權限劃分和縣級以上工商行政管理機關（省級以下）之間的設置方式、權限劃分是不同的，故而，縣級工商機關與其上級工商機關的復議范圍也是不同的。那么，縣級工商機關受理復議案件的范圍到底有多大？即相對人不服工商所作出的具體行政行為提起行政復議時，縣級工商機關對工商所作出的哪一些具體行政行為可以受理，哪一些不可以受理呢？
按照現行工商行政管理法律法規的規定，工商所行使職權時有兩種方式，一是上報縣局、以局名義作出，二是直接以自己的名義作出。毫無疑問，對工商所上報縣局、以局名義作出的具體行政行為，相對人不服的，其復議機關依法是縣級工商機關的上一級機關，即地區級工商機關。然而，當工商所以自己的名義作出具體行政行為，而相對人不服時，縣級工商機關可不可以受理其復議申請？可以受理哪一些復議申請？這在實踐和理論中，是存在爭議的。
一種意見認為，工商所（站、隊、分局等）是縣級工商機關的派出機構，不是獨立的法人單位，按照現行法律規定，工商所可以依照法律、法規和規章規定以自己的名義作出具體行政行為，因此，縣級工商機關只能受理相對人不服工商所以自己名義作出的具體行政行為時提出的復議申請。如果工商所不是依照法律、法規和規章的規定，即使以自己的名義作出了具體行政行為，復議機關也不應是縣級工商機關。這種看法具有一定的普遍性。我局市場管理所在2000年1月20日，聯合瑞安市城關鎮城建監察中隊管理無照經營的沙河底菜市場，拆除了部分攤位。沙河底居委會以我局市場管理所違法采取強制措施為由，于2000年2月向我局申請復議。復議期間，沙河底居委會又以我局違法采取強制措施為由，將我局作為被告，向瑞安市人民法院提起行政訴訟。我局向法院提出不同意見，認為沙河底居委會既以市場管理所為復議被申請人向我局提出行政復議，同時又以同一理由在復議尚未終結期間將我局列為被告向人民法院提起訴訟，盡管無論是將我局或將市場所列為被告，訴訟結果可能相同，但沙河底居委會顯然違反了《中華人民共和國行政訴訟法》和《復議法》的相關規定，濫用了訴權。瑞安市人民法院審查后認為，根據現行法律，我局市場所不能以自己的名義采取行政強制措施，作為我局派出機構，其行政行為可以視為我局行政行為，因此我局受理沙河底居委會的復議申請本屬錯誤，將我局列為被告沒有什么不妥。應當指出，我局提出答辯理由后，瑞安市人民法院是相當重視的，經多次研究并經多方請示，才作出開庭審查的決定。因此，瑞安市人民法院的看法，代表了現階段審判機關的普遍看法。
另一種意見認為，盡管工商所是縣級工商機關的派出機構，盡管它行使的不是法律、法規和規章規定的職權，但只要它以自己的名義作出具體行政行為，而相對人不服提起行政復議的，縣級工商機關都可以受理。理由是，我國建立和健全行政復議制度的目的就是為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保障和監督行政機關依法行使職權。越權執法本身就是違法行政行為的一種，所以，無論工商所行使了何種違法或不當的具體行政行為，只要這種具體行政行為是以其名義作出的，行政復議機關理應是縣級工商機關。當然，按照《復議法》的規定，相對人不服政府工作部門依法設立派出機構以自己名義作出的具體行政行為時，也可以向該部門的本級地方人民政府申請行政復議。但是工商行政管理機關現階段是實行垂直領導的，縣級工商機關是地區工商行政管理機關的直屬機構，因此，相對人不服工商所以自己名義作出的具體行政行為申請復議時，只能向縣級工商機關提出。這樣才是《復議法》的本意，符合法律的立法精神。以上述的沙河底居委會訴我局強制措施違法為例，盡管拆除攤拉不是我局市場管理所的權限范圍，但既然市場所以自己的名義發出通告、并在市局未知的情況作出了拆除攤位的具體行政行為，那么，無論復議被申請人或者行政訴訟被告，都應該是市場所，而非我局。我局受理相對人的復議申請完全體現了《復議法》的立法精神。很難想象，假設我局以自己的名義行使了國務院的具體行政行為，而相對人將朱镕基總理告上法庭是怎樣的一番法律奇觀。瑞安市人民法院的做法顯然違背了法律的立法精神和宗旨。
值得指出的是，我國現階段的工商行政管理法規，除直接規定工商所依照法律、法規和規章的規定可以以自己的名義作出具體行政行為外，還有二種例外情形。一種如浙江省《工商行政管理所行政處罰職權暫行規定》第六條規定的："下列處罰種類和幅度，經縣（市、區）以上工商行政管理局批準，可以由工商行政管理所以自己的名義作出"。這種原則上可以由工商所以自己的名義作出，但必須經過縣級工商行政管理局批準的具體行政行為，行政復議機關為誰，實踐中也是有不同看法的。一些人認為，派出機構與設立它的政府工作部門同屬一個系統，且在行政關系上和業務關系上均存在密切的領導關系，為了防止部門保護主義，對該種行為提起行政復議，應當向縣級工商機關的上一級機關提出。我們認為，這種看法是錯誤的。首先，縣級工商機關依法批準工商所在一定種類和幅度內，可以以自己名義作出行政處罰時，往往采取抽象行政行為形式，即普遍授予下轄工商所都可以擁有這種權利。相對人不服此種行政處罰時，可以對縣級工商機關的抽象行政行為一并提出審查申請，但不能直接以縣級工商機關為復議被申請人。其次，即使縣級工商機關直接參與到具體行政行為中去，批準工商所可以就某個案件在一定種類和幅度內以自己名義作出行政處罰，也并不等于說，這個行政處罰是由縣級工商機關決定的。從法律上來說，"決定"和"批準"是由本質區別的。"決定"意味著工商所在該項具體行政行為中喪失了決定權，也不能以自己的名義獨立作出。而在"批準"這種情況下，可以看出：第一，該具體行政行為的作出仍是以工商所名義，而非工商局名義；第二，縣級工商機關并沒有對整個具體行政行為起著決定性的作用，它只不過起著許可工商所某種建議的作用，一般情況下，是原則性的、有局限性的，它并不排除對工商所的指導和監督功能。因此，相對人對這種具體行政行為不服時的復議機關，仍應是縣級工商機關。
另外一種情形比較復雜。如《浙江省取締無照經營條例》第八條規定："工商行政管理部門在查處無照經營時，需要實施查封、扣押措施的，應當由縣級以上工商行政管理局局長決定"，而第十六條規定："本條例規定的行政處罰，可以由工商行政管理所決定。但罰款一千元以上或者沒收違法所得二千元以上的，應當由縣級以上工商行政管理部門決定"。如果某工商所在查處無照經營時，既需要實施查封、扣押措施，又只對相對人給予一千元以下的罰款，行政復議機關到底為誰？我們認為，這種情形應分別而論：1、相對人只對工商所的行政處罰不服申請復議，那么行政復議機關顯然只能是縣級工商機關。2、相對人既不服行政處罰，也不服查封、扣押措施，但直到處罰決定作出后才提起行政復議的，我們認為，這種情形下，行政復議機關仍應是縣級工商機關。因為，復議機關保護的是相對人的最終利益，工商所的行政處罰一旦被確認為違法或不當，那么，由查封、扣押措施造成的損失應當一并賠償。如果查封、扣押措施沒有違法或不當，而僅是工商所的行政處罰違法或不當的，顯然，相對人在工商行政管理機關實施查封、扣押時，其合法權益并沒有受到侵害，無論向哪一級行政機關申請復議，都意義不大。同時按照我國《復議法》規定，相對人申請復議時，一不能越級申請，二不能同時向兩個部門申請，更不能向二個有層級關系的部門申請，三從維護相對人合法權益的完整性來說，也不應當將一個案子拆為兩半。為充分體現《復議法》對相對人及時、便民、全面的保護原則，對這種具體行政行為提起行政復議，由縣級工商行政管理機關受理是最適合的。3、如果相對人僅對查封、扣押措施不服，那么受理復議申請的機關應當是縣級工商機關的上一級機關。這與第二種情形中的查封、扣押措施應有所不同。盡管縣級工商行政管理局局長實施查封、扣押措施都是為了實現工商所的行政處罰的目的，但相對人要求保護的標的顯然不同。一種是相對人認為工商所的行政處罰侵害了其合法權益，一種是相對人認為查封、扣押的措施侵害了其合法權益，兩者具有明顯區別。復議機關在受理復議申請時，不僅要充分掌握法律的原則和精神，還要充分考慮申請人的要求和目的。
行政復議是公民權利的一種救濟手段，健全和完善行政復議制度，是推進依法行政的新的重大舉措。理順和明確縣級工商機關的復議范圍，必將進一步發揮我們工商行政管理機關行政復議制度及時、便民、成本低等優越性。我們認為，盡管在實踐和理論中，對縣級工商機關的復議范圍存在各種各樣的爭議和分歧，但是，縣級工商機關可以受理相對人不服工商所以自己名義作出的一切具體行政行為而提起的行政復議申請，是符合法律的宗旨和精神的。只有這樣，基層工商行政管理機關才能充分發揮其對下級機構的監督作用，確保規范執法，保護相對人的合法權益。
二OOO年六月二十四日
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