[ 楊德君 ]——(2009-11-19) / 已閱49908次
試論我國環(huán)境與資源保護法制建設(shè)
楊德君
摘要
我國環(huán)境與資源保護立法還處于“綜合防治”階段,沒能處理好人口、資源、環(huán)境與發(fā)展之間的關(guān)系,建立符合生態(tài)規(guī)律的生產(chǎn)方式和生活方式,全面的調(diào)整社會與環(huán)境的關(guān)系,樹立可持續(xù)發(fā)展的總體戰(zhàn)略。現(xiàn)有的法律法規(guī)亟待修改和完善。環(huán)境管理上則偏重于微觀管理工作,體制上“塊塊”管理,沒有站在社會經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)變的角度,開展環(huán)境保護的管理工作和引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展。解決資源環(huán)境問題,也不能僅僅單獨對資源環(huán)境加以保護的問題去考慮,應(yīng)當綜合衡量環(huán)境與發(fā)展、科技進步與居民消費之間的生態(tài)系統(tǒng) ,制訂一系列具有指導(dǎo)性的、原則性的環(huán)境戰(zhàn)略、法律政策。基于這種情況,本文從我國環(huán)境與資源的現(xiàn)狀出發(fā),探討如何進一步完善我國環(huán)境與資源保護的法制建設(shè)。全文著重論述我國環(huán)境立法的修訂與機構(gòu)設(shè)置,以使環(huán)境與資源保護的法制體系暢通。
關(guān)鍵詞: 環(huán)境;資源;保護;法制
引 言
回顧中國改革開放近30年的環(huán)境保護工作,我們不可以否認的事實是:盡管我國在環(huán)境保護方面做了大量的工作,確立了我國的環(huán)境保護法體系和一系列的規(guī)章制度。但是,環(huán)境問題產(chǎn)生的速度仍然遠遠大于環(huán)境問題解決的速度。中國社會幾十年間經(jīng)歷了西方國家?guī)装倌臧l(fā)展的同時,環(huán)境問題也在這數(shù)十年急劇惡化,中國大眾深刻體會到“千山鳥已絕,深溪不見蓑笠翁”的環(huán)境現(xiàn)實。為什么會這樣?現(xiàn)行環(huán)境與資源保護法體系究竟有那些不足之處?“保護環(huán)境防治污染與促進社會主義現(xiàn)代化”這種目的二元論在實踐中是否可以做到協(xié)調(diào)和平衡?如何實現(xiàn)《“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》對主要污染物排放總量相較2005年環(huán)境統(tǒng)計結(jié)果減少10%和“十一五”期間單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降20%左右的約束性指標 。雖然2007年這兩項指標 首次實現(xiàn)年度雙下降,但任重道遠,環(huán)境與資源保護形勢仍然不容樂觀。突發(fā)性的破壞大事件時有發(fā)生,這和我國的環(huán)境狀況相關(guān)聯(lián),有一定的必然性。如何理解并堅持江澤民同志提出的“保護環(huán)境的實質(zhì)就是保護生產(chǎn)力”的論斷?在社會經(jīng)濟發(fā)展的同時,不以損害環(huán)境與資源為代價。本文試將從以下幾個方面逐一具體分析。
一、我國環(huán)境與資源的現(xiàn)狀
隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提高,環(huán)境污染問題日益嚴重。在追求GDP增長的同時,環(huán)境一直在默默承受著經(jīng)濟發(fā)展所帶來的沉重負擔(dān)。工業(yè)污染、洋垃圾的流入和處理、水污染、空氣污染充斥在我們的生活中,出現(xiàn)了“沱江特大污染事故”、“福建屏南環(huán)境污染索賠大案”、“松花江水流域污染”、“太湖藍澡”、“塔斯曼海輪污染案” 等一系列危害環(huán)境的典型事件。
(一)環(huán)境污染日益嚴重
1,大氣污染狀況。伴隨工業(yè)和交通運輸業(yè)迅猛發(fā)展,空氣污染日趨嚴重。由于我國以煤為主要能源,大氣污染物中煙塵排放量和二氧化硫排放量大部分來源于燃煤,使得工業(yè)和人口集中的城市產(chǎn)生嚴重的大氣污染。2006年,二氧化硫排放量為2588.8萬噸,煙塵排放量為1078.4萬噸,工業(yè)粉塵排放量為807.5萬噸。全國酸雨發(fā)生頻率在5%以上的區(qū)域占國土面積的32.6%,酸雨發(fā)生頻率在25%以上區(qū)域占國土面積的15.4% 。經(jīng)濟的發(fā)展離不開能源,因此,控制煤煙型大氣污染是我國大氣污染的重中之重。同時,2006年末全國民用汽車保有量已達4985萬輛(包括三輪汽車和低速汽車1399萬輛),城市機動車排放污染問題日益突出 。以北京市治理大氣污染為例,北京市各級政府大力加強城鄉(xiāng)綠化、植樹造林,采取各種措施防沙治沙,并率先在全國實施國IV排放標準(相當于歐IV標準),使得北京“藍天”紀錄不斷刷新,空氣質(zhì)量也得到了改善。這是北京市投入大量資金、付出了不懈努力的結(jié)果。北京市政府對大氣的治理工作可說是一個榜樣。然而,相較于首都政治文化中心地位,其它城市卻很難復(fù)制它的治理模式。大氣污染治理只有防患于未然才能以小的代價取得合適的效果。
2,水體污染狀況。我國地表水總體水質(zhì)屬中度污染。在國家環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)監(jiān)測的745個地表水監(jiān)測斷面中,I-III類,IV、V類,劣V類水質(zhì)的斷面比例分別為40%、32%和28%。主要污染指標為高錳酸鹽指數(shù)、石油類和氨氮。七大水系中,珠江、長江水質(zhì)良好,松花江、黃河、淮河為中度污染,遼河、海河為重度污染。太湖、滇池為劣V類水質(zhì),巢湖為V類水質(zhì)。2006年,27個國家監(jiān)控重點湖(庫)中,滿足Ⅱ類水質(zhì)的湖(庫)2個(占7%),Ⅲ類水質(zhì)的湖(庫)6個(占22%),Ⅳ類水質(zhì)的湖(庫)1個(占4%),Ⅴ類水質(zhì)的湖(庫)5個(占19%),劣Ⅴ類水質(zhì)的湖(庫)13個(占48%)。其中,巢湖水質(zhì)為Ⅴ類,太湖和滇池為劣Ⅴ類,主要污染指標為總氮和總磷 。再以北京市2008年1月大中型水庫水質(zhì)狀況 為例,作為飲用水源地-官廳水庫水質(zhì)為Ⅳ類;而北京市2008年1月河流水質(zhì)狀況,除潮白河水系大多在Ⅱ類外,其它水系基本上處于無水、劣V2類狀態(tài) 。全國地表水總體水質(zhì)形勢仍然嚴峻,沒有明顯好轉(zhuǎn)的跡象。
3,其它污染狀況。2006年,全國工業(yè)固體廢棄物產(chǎn)生量為15.20億噸,比上年增加13.1%。工業(yè)固體廢棄物排放量為1303萬噸,比上年減少21.3%。工業(yè)固體廢棄物綜合利用量為9.26億噸。2006年,全國近岸大部分海域水質(zhì)良好,局部海域污染依然嚴重;遠海海域水質(zhì)良好。全國近岸海域一、二類海水比例為67.7%,比上年上升0.5個百分點;三類海水為8.0%,下降0.9個百分點;四類、劣四類海水為24.3%,上升0.4個百分點。全國海域共發(fā)生赤潮93次,較上年約增加13%,累計面積約19840平方公里 。生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢沒有得到遏制。
(二)自然資源減少失衡
由于中國人口基數(shù)太大,致使人均資源占有量大大低于世界平均水平. 自然資源的人均占有量都在世界平均值以下: 水資源為1/4(總量為2.8萬億立方米,居世界第六。但人均占有量2 200立方米,被列為世界13個貧水國之一),森林資源為1/10, 耕地資源為1/5 (為美國的1/10), 45種主要礦產(chǎn)資源為世界人均的1/2。加之資源的分布不平衡,氣候、地形條件的限制,以及多年來開發(fā)利用不盡合理、科學(xué),造成資源的巨大損失和浪費.聯(lián)合國《2002年中國人類發(fā)展報告》指出,環(huán)境問題使中國損失GDP的3.5---8%。中國作為世界受污染最嚴重的國家,正處于十字路口,目前的路是“危險之路 ”。
(三)與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾
保護和改善生活、生態(tài)環(huán)境與促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展的目標在實踐中相沖突,主要表現(xiàn)以下幾方面:
1,社會經(jīng)濟的快速發(fā)展與資源的不可持續(xù)性消耗。(1)我國工業(yè)“兩高一資”(高耗能、高污染、低附加值、資源型)特點顯著,且產(chǎn)品出口較快增長很快,如2007年上半年,鋼材出口量增長97.7%,鋼坯增長40.9% 。由于出口產(chǎn)品中相當大部分是的“兩高一資”型產(chǎn)品,如輕工、紡織、冶金、鋼鐵、機械等行業(yè)的產(chǎn)品,都消耗了大量能源,其旺盛的國際需求,進一步加劇了我國的資源短缺和環(huán)境惡化問題。(2)產(chǎn)業(yè)政策的不合理。《2007年產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》中,鼓勵類第十三篇明確要加快汽車制造業(yè)的發(fā)展。而在《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(2007年修訂)》中,鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)篇第十九條交通運輸設(shè)備制造業(yè)(1,2,3,4,5)款也明確了加快汽車制造業(yè)發(fā)展。對于我們這樣一個人口大國,大力發(fā)展作為消費主義驅(qū)動器的汽車工業(yè),是否可行,有待討論。而據(jù)國家統(tǒng)計局的初步統(tǒng)計顯示,截至2007年末全國民用汽車保有量達到5697萬輛(包括三輪汽車和低速貨車1468萬輛),比上年末增長14.3%,其中私人汽車保有量3534萬輛,增長20.8%。預(yù)計2010年中國汽車數(shù)量可達到7167萬輛 。若達到美國百人擁有汽車55輛比例,中國還將擁有七億輛汽車。這相當于現(xiàn)在全球汽車總量,是中國的環(huán)境與資源無法承受的。(3)產(chǎn)品過度包裝,回收利用少。由于沒有針對性的法律規(guī)范,引發(fā)的資源浪費現(xiàn)象涉及普通生活方方面面。一盒巨大的保健食品禮盒,只有中間位置擺放著幾個小巧的瓶狀物;一盒大紅袍茶葉,包裝得更為繁瑣,除了外層的手拎袋和雕花木盒,還有內(nèi)層的兩個獨立的小木盒以及盒內(nèi)包襯的黃色綢緞、造型精美的密封罐,最后才是裝在塑料包裝袋內(nèi)的茶葉……。以北京市為例,北京市每年產(chǎn)生垃圾近500萬噸,包裝物含量就占22%。而中國包裝聯(lián)合會2005年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,我國包裝產(chǎn)品生產(chǎn)總值為4100億元,其中占70 %、價值2800多億元的包裝物被一次性使用即耗費,而這其中的三分之一就是因過度包裝造成的 。而回收利用方面未能建立起了一套分類回收系統(tǒng),大部分廢物沒有被回收利用直接排放到環(huán)境中,潛在危害很大。2007年8月26日,首次提交審議的國家性法規(guī)《循環(huán)經(jīng)濟法(草案)》針對過度包裝僅做出了原則性確定。
2,節(jié)能環(huán)保新產(chǎn)品的緩慢發(fā)展。節(jié)約資源和保護環(huán)境,關(guān)系民眾的切身利益和中華民族的生存發(fā)展。我國常規(guī)能源資源僅占世界總量的10.7%,人均能源資源占有量遠低于世界水平 。2004年,中國超過俄羅斯成為世界第二大能源生產(chǎn)國,同時也是世界第二大能源消費國。2001年以來,中國石油消費高速增長。據(jù)海關(guān)總署發(fā)布的數(shù)據(jù),2007年我國共進口原油1.63億噸,同比前年增長12.4%;進口成品油3380萬噸,以此數(shù)據(jù)計算,我國石油依存度已近50% 。在能源供應(yīng)拉響警報的同時,各個城市的“亮化”工程毫無顧慮的美化著夜空。節(jié)能燈具、太陽能電池、風(fēng)能、地?zé)豳Y源、小型水電、生物質(zhì)能能源的開發(fā)和使用進展緩慢,缺乏政府大力支持。而在國外,日本采取了“綠色稅制”和補助金政策,對混合動力汽車有高達6萬元的補貼;美國也實行一些稅收返還政策,計劃2006年1月1日到2010年12月31日,給予混合動力車和先進柴油車最高達3400萬美金的補貼、補貼價減免 。 在歐洲,4000萬人正從風(fēng)電場獲得生活用電 。
3,沿海制造業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移,可能同時面對的污染大遷移。隨著出口壁壘加劇、人民幣升值、能源及勞動力成本的上升,自身推進產(chǎn)業(yè)升級需要,把那些一般性加工制造業(yè)轉(zhuǎn)移擴散出去向成本更低的中國中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移,成為珠三角地區(qū)企業(yè)很現(xiàn)實的選擇。事實上,實施西部大開發(fā)以來,沿海地區(qū)約有1萬多家企業(yè)到西部投資創(chuàng)業(yè),投資總規(guī)模達3000多億元。中西部地區(qū),現(xiàn)階段自然資源生態(tài)環(huán)境污染相對較小 。其生態(tài)環(huán)境卻更加碎弱,一旦破壞更加不易恢復(fù)。沿海產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移需要引導(dǎo) 。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不應(yīng)該把過剩的、污染的、落后的設(shè)備轉(zhuǎn)移到中西部去,而是一種產(chǎn)業(yè)升級的轉(zhuǎn)移。中西部不能重復(fù)拷貝東部,重復(fù)引進,重復(fù)20多年前東部沿海對外資“饑不擇食”的情況。而作為西進企業(yè)也要把握轉(zhuǎn)移契機,淘汰落后的生產(chǎn)能力,加大科技研發(fā)投入,促進企業(yè)自身的整合升級。
二、環(huán)境與資源保護法制現(xiàn)狀
(一)環(huán)境與資源保護法律體系相關(guān)規(guī)定
環(huán)境與資源保護法律體系是指由國家制定的開發(fā)利用自然資源、保護改善環(huán)境的各種法律規(guī)范所組成的相互聯(lián)系、互相補充、內(nèi)部協(xié)調(diào)一致的統(tǒng)一整體 。
我國的環(huán)境與資源保護法體系主要包括下列幾個組成部分:1,憲法關(guān)于保護環(huán)境資源的規(guī)定。憲法第26條規(guī)定:“國家保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境,防治污染與其他公害”;第9條規(guī)定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國家所有,即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用,保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。2,環(huán)境與資源保護基本法。1989年12月26日頒布實施的《中華人民共和國環(huán)境保護法》。規(guī)定環(huán)境法的目的和任務(wù)是保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染與其他公害,保障人體健康,促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展。3,環(huán)境資源單行法規(guī)。目前,我國已經(jīng)頒布單行法律法規(guī)主要有《大氣污染防治法》及其實施細則、《水污染防治法》及其實施細則環(huán)境標準、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》、、《水土保持法》及其實施細則、《自然保護區(qū)條例》、《城市規(guī)劃法》等。4, 其他部門法中關(guān)于保護環(huán)境資源的法律規(guī)范。例如,《中華人民共和國民法通則》第83條關(guān)于不動產(chǎn)相鄰關(guān)系的規(guī)定;第123條關(guān)于高度危險作業(yè)侵權(quán)的規(guī)定;第124條關(guān)于環(huán)境污染侵權(quán)的規(guī)定;《中華人民共和國刑法》第六章第六節(jié)關(guān)于“破壞環(huán)境資源保護罪”的規(guī)定;此外,我國締結(jié)或參加的有關(guān)保護環(huán)境資源的國際條約、國際公約也是我國環(huán)境法體系的有機組成部分。《中華人民共和國環(huán)境保護法》第46條明確規(guī)定,我國締結(jié)或參加的與環(huán)境保護有關(guān)的國際條約,同我國法律有不同規(guī)定的,除我國聲明保留的條款外,適用國際條約的規(guī)定。
(二)我國環(huán)境職能管理機構(gòu)缺位
環(huán)境管理是在環(huán)境保護的實踐中產(chǎn)生,發(fā)展起來的。自20世紀70年代開始,隨著環(huán)境問題的嚴重化,對環(huán)境管理提出新的挑戰(zhàn),國家建立和強化了環(huán)境管理專門機構(gòu)—1998年國家環(huán)保局升格為部級的國家環(huán)境保護總局,這次全國人民代表大會審議批準改為“中華人民共和國環(huán)境保護部”。
環(huán)境管理有狹義和廣義之分。狹義的環(huán)境管理,主要是指采取各種措施控制污染的行為,例如通過制定法律、法規(guī)和標準,實施各種有利于環(huán)境保護的方針、政策,控制各種污染物的排放。所謂廣義的環(huán)境管理,是指運用經(jīng)濟、法律、技術(shù)、行政、教育等手段,限制人類損害環(huán)境質(zhì)量的活動,通過全面規(guī)劃使經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境相協(xié)調(diào),達到既要發(fā)展經(jīng)濟滿足人類的基本需要,又不超出環(huán)境的容許極限。廣義的環(huán)境管理的核心就是實施經(jīng)濟社會與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展 。因此,廣義的環(huán)境管理是政府在實施經(jīng)濟、社會發(fā)展戰(zhàn)略中的一個重要組成部分,是政府的一項基本職能。
按環(huán)境管理的范圍可劃分:(1)資源部門管理,各部委在職能范圍內(nèi)的規(guī)劃和管理。如國土資源部對土地的規(guī)劃和用途的監(jiān)督,水利部對水資源的管理,林業(yè)部對森林資源管理等。(2)區(qū)域環(huán)境管理,它主要是指協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展目標與環(huán)境目標,進行環(huán)境影響預(yù)測,制定區(qū)域環(huán)境規(guī)劃等,包括整個國土的環(huán)境管理、經(jīng)濟協(xié)作區(qū)和省、自治區(qū)的環(huán)境管理,城市環(huán)境管理,以及水域環(huán)境管理等。例如,海河管理委員會、準河水利委員會、長江流域委員會。(3)成立部一級專門職能機構(gòu),將國家分散的環(huán)保職權(quán)集中起來。新成立的“環(huán)境部”是我國中央環(huán)境管理部門;省、市級政府建立了地方環(huán)境保護專門機構(gòu),工業(yè)較集中的縣一般也設(shè)立了專門機構(gòu)或由有關(guān)部門兼任。在較大的工礦企業(yè)里,設(shè)有環(huán)保科、室或?qū)B毴藛T。
就目前情況來看,我國環(huán)境管理部門雖有設(shè)置,但具體管理不到位。如:(1)部門分工缺乏合作。我國對“電子垃圾”的管理實行的是分級管理與分部門管理相結(jié)合,涉及的部門有發(fā)改委、科技部、財政部、公安部、信息產(chǎn)業(yè)部、商務(wù)部、海關(guān)總署、工商總局、環(huán)保總局等多個部門。主管部門是不明確的,多個部門皆有職責(zé),而實際后果可能是都可以管都不去管。管理體制的不順暢致使我國對“電子垃圾”的進口、回收利用處于無人管理的真空地帶,洋垃圾危害不容小視。此外,主管部門角色錯位,既是“裁判者”,又是“運動員”,以致監(jiān)管不力不公,甚至以行政手段干預(yù)環(huán)境執(zhí)法。(2)經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)作用沒有引起主管部門的足夠重視。市場經(jīng)濟條件下,“生產(chǎn)者延伸責(zé)任(EPR) ”制度是關(guān)于責(zé)任分配的主要制度。各國立法將傳統(tǒng)的生產(chǎn)者責(zé)任擴展到產(chǎn)品的全部生命周期,包括達到使用壽命后的處理。這種制度可有力地促進生產(chǎn)者在設(shè)計產(chǎn)品時考慮其環(huán)保性能和可循環(huán)利用性或可再商品性。日本2000年頒布的《家用電器再生利用法》規(guī)定制造商和進口商負責(zé)自己生產(chǎn)和進口產(chǎn)品的回收、處理;荷蘭把ROHS及WEEE指令轉(zhuǎn)化為《電器及電子設(shè)備廢料規(guī)定》 。而我國《循環(huán)經(jīng)濟法》去年才通過審議。(3)主管部門監(jiān)管缺位對環(huán)境違法問題不作為,僅僅靠當事者的管理和監(jiān)督是不夠的,必須要有第三者的再監(jiān)督參與,結(jié)合國家審計署的職能,施行環(huán)境審計。
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