[ 張生貴 ]——(2009-7-8) / 已閱23952次
細說公房拆遷法律問題面面觀
張生貴
一、公房承租人資格及拆遷問題：
房屋是公民生存的最基本保障，我國早些年在城市實行的是公房租賃實房分配政策。根據產權單位的不同，公房又有國家直管的公房和單位自管的公房以及經營單位托管、代管的公房。近幾年隨著危改項目的逐步推進，老舊公房都被列入拆遷改造區進行拆遷，危改中往往涉及到公房承租人資格及補償對象問題，由于相關法規不多，容易帶來公房承租人變更、拆遷補償安置引起的矛盾。
1、公房拆遷中承租資格及補償糾紛解決機制
現實生活中由于公房拆遷補償是一筆數額不小的款項，公房承租人的家庭內部在具體的利益分割上存在著極大的爭議和激烈的矛盾，政府公房管理部門為少惹麻煩，通常以逃避的方式拒絕對公房租賃糾紛作出正面的回應。這樣一來當事人自己不能達成協議，政府公房管理部門又拒絕，當事人只好通過向法院起訴的方式解決。通過向法院起訴的方式解決，首先就有幾個問題：是民事訴訟呢還是行政訴訟，起訴誰呢，案由是什么，這還要根據不同的情況提起不同的訴訟。《北京市高級人民法院關于因直管公房租賃引發糾紛的受理問題的意見》（2003年11月27日京高法發[2003]350號）規定因直管公房租賃引發的各種糾紛，既有民事法律性質的爭議，也有行政法律性質的爭議，應區別對待。對于直管公房承租人與政府公房管理部門或直管公房經營管理單位在履行直管公房租賃合同過程中，因違反合同規定的房屋保護、維修、房屋租金交納、承租人變更等權利義務發生的糾紛，作為民事案件處理。對于直管公房承租人死亡后，承租人的共同居住人對政府公房管理部門或直管公房經營管理單位依職權變更直管公房承租人提起的訴訟作為行政訴訟處理。該意見針對公房承租人及其家庭成員與政府公房管理部門或直管公房經營管理單位發生爭議的情況。對于家庭成員內部的糾紛，家庭成員所達成的家庭協議的內容或效力產生的爭議則屬于另外的法律關系，需要另行提起單獨的民事訴訟加以解決。那么在同時存在家庭成員之間的爭議和某些家庭成員與政府公房管理部門在承租人資格問題上發生爭議的，這兩個爭議或訴應當如何處理呢，分別單獨提起，一并提起，還是只需提起一個，在提出一個訴的時候，是提那一個訴呢，這些都需要結合具體案情選擇對當事人最有利的訴訟方案。
2、公房承租人資格認定
主要問題涉及到老人承租單位或其他公房并長期居住、子女早年和父母一居，分家后搬出公房遷到其他住處，但現住房條件達不到房改標準，也有子女雖買了房但依然住在父母承租的公房里，還有父母過世后子女中一人或數人繼續居住公房，但沒有到房管所變更承租人的。北京近幾年城市建設發展快速，危舊改造涉及面廣，承租公房很多都面臨拆遷，但根據北京市相關規定承租公房被拆遷的，承租人可以得到相應補償。這一來公房租賃、拆遷補償等法律問題糾纏在一起，導致家庭糾紛，影響和諧和社會穩定。解決承租人資格問題是處理拆遷補償安置的前提，公房拆遷涉及到多方利益的分配，首先面臨的是公房承租人資格認定問題，依照不同情況，需要進行公房承租人資格確定的有這樣一些情況：1、原承租人仍然健在的一般不發生承租人變更，補償對象當然還是原承租人；2、承租人依法變更，變更后的承租人為新的公房承租人，在拆遷中取得補償獲益權；但這種情況下會發生不符合規定的變更而侵害成員利益的情況，被侵權的其他家庭成員可以請求公房管理部門或直管公房經營管理單位撤銷原變更，政府公房管理部門或直管公房經營管理單位拒絕變更的，當事人可以向法院提起行政訴訟請求法院依法予以撤銷；3、原承租人去世后公房由其共同生活的部分家庭成員繼續居住，因為沒有拆遷補償的問題一直沒有辦理變更。由于拆遷補償涉及較大的利益分割，家庭成員之間在變更承租人的問題上出現不同的意見。公房承租人資格應當如何認定呢，一要根據承租公房的實際居住情況和繳納房租的狀況來決定，二是原承租人死亡或者外遷后與其共同居住的家庭成員繼續居住該房屋并向政府公房管理部門或直管公房經營管理單位繳納房租的，是與政府公房管理部門之間形成了事實上的公房租賃關系，實際居住的家庭成員成為事實上的公房承租人。由于沒有變更公房租賃登記，其公房承租人身份不明確，容易受到其他當事人的質疑，在這種情況下實際承租人應當向政府公房管理部門申請確認或變更。政府公房管理部門經審查認為符合北京市有關公房承租人的條件的應當予以變更，符合公房承租人條件而政府公房管理部門或直管公房經營管理單位不予變更的，當事人可以向法院提起行政訴訟，請求法院判決變更。在法院做出變更判決并生效后，當事人可據此向政府公房管理部門或直管公房經營管理單位申請變更。根據規定，申請變更公房承租人的須滿足以下基本條件：1、原承租人死亡或外遷；2、與原承租人為同一戶籍；3、是原承租人的家庭成員；4、與原承租人共同居住二年以上；4、沒有其他住房。
二、公房承租法律關系不能等同于一般租賃合同法律關系
直管公房租賃關系是具有公益分配性質和特殊關系，這種租賃關系不同于一般的民事租賃關系。在直管公房租賃關系中，承租人的資格、租賃的期限、租金的標準、出租人的權限、出租方與承租人之間的權利義務關系都由政府有關部門統一規定，出租人和承租人的意思自治的范圍被壓縮到極小。政府公房管理部門具有民事主體和行政主體的雙重身份，同時具有民法上的出租人和行政法上的行政管理人的雙重角色。在直管公房租賃合同關系中，涉及房屋保護、維修、房屋租金交納糾紛時，房管所以一般民事主體的身份出現，與承租人具有平等的法律地位，相應地該案件也應當作為民事案件處理。但在涉及審查當事人承租資格的關系中，房管所以行政管理者的角色出現，履行行政管理的職權，相應地，案件應當作為行政案件處理。由于直管公房的管理單位具有民事主體和行政主體的雙重身份，在不同的法律關系中扮演不同的法律角色，因此，在直管公房租賃糾紛中如何準確把握法律關系的性質以及公房管理單位在其中所扮演的角色對于當事人正確維權具有十分重要的意義。
三、公房的拆遷補償方式及補償款的歸屬
確定了公房承租資格后，拆遷補償款的歸屬問題就容易解決了。首先須明確一點：公房是國家財產，不能作為私人財產被繼承。《北京市城市房屋拆遷管理辦法》(市政府令第87號)的第二十八條中明確規定，拆遷市和區、縣人民政府所有、并指定有關單位管理的公有住房(以下簡稱直管公有住房)的，直管公有住房應當按照房改政策出售給房屋承租人。房屋承租人購買現住公房后作為被拆遷人，由拆遷人按照被拆遷房屋的房地產市場評估價對被拆遷人給予補償，政府對被拆遷人不再提供經濟適用住房。被拆遷人住房超過房改政策規定標準的，拆遷人應當扣除超標部分的補償款中屬于應當上繳財政或者返還原售房單位的部分，并分別上繳或者返還。《條例》第二十七條規定：拆遷租賃房屋，被拆遷人與房屋承租人解除租賃關系的，或者被拆遷人對房屋承租人進行安置的，拆遷人對被拆遷人給予補償，被拆遷人與房屋承租人對解除租賃關系達不成協議的，拆遷人應當對被拆遷人實行房屋產權調換。產權調換的房屋，由原承租人承租，被拆遷人應當與房屋承租人重新簽訂房屋租賃合同。本條規定了解除租賃協議的處理方式：由拆遷人對房屋所有人進行安置；未解除租賃協議，但對拆遷事宜協商一致的，由拆遷人對所有人補償，由所有人對承租人進行安置。拆遷當事人三方權利義務是明確的。本條還規定了被拆遷人與承租人對解除租賃關系達不成一致協議時的處理方式：為保障承租人的權益不受損害，實行產權調換，被拆遷人與原承租人就新調換的房屋簽訂協議續租。本條款充分體現了民事活動中主體平等的原則。公房承租人對于所承租的公房只有居住和有限處分權。公房承租人對于所承租的公房的權利也不能以繼承的方式轉由其繼承人享有，只能通過變更的方式轉由符合條件的繼承人或其他共同生活的家庭成員享有。公房承租人也不可以遺囑的方式對所承租的公房作出實體的處分。如果公房承租人以遺囑的方式對所承租的公房作出實體上處分的，該處分屬無權處分，在有權限的公房管理單位給與認可之前，該處分沒有任何法律上的效力。根據《北京市城市房屋拆遷管理辦法》規定，拆遷補償的受償方為被拆遷人，即被拆遷房屋的所有權人。存在公房租賃關系的情況下，被拆遷人也就是公房租賃關系中的出租人只有在與從承租人解除租賃關系或對承租人進行安置后才能獲得補償。在被拆遷人對承租人進行安置的情況下，不存在對承租人的金錢補償問題。但在解除租賃關系的情形中，被拆遷人通常以向承租人支付一定的金錢作為買斷承租人承租居住權的對價。
承租的公房面臨拆遷或由承租人領取拆遷款后，在家庭成員之間如何分配成為目前面臨的一個法律問題，尤其是如何確定享受拆遷款分配人資格、如何在具備分配款項的成員之間確定分配比例，拆遷款是否遺產，自管分房與房改政策之間的關系能與影響承租人的權利等，司法實踐中往往出現承租人更名后，先前的承租人及其共同居住人是否可以分得拆遷補償款，由于現行法律對類似問題沒有規定，導致糾紛難以得到妥處，就此，長期代理承辦公房承租案件的專業律師通過案例，為您提供相關參考。
案例一：孫子？女兒？去世職工的單位公房誰繼承
楊先生于1995年10月來石家莊投靠其在某廠工作的祖父母，并在石家莊市落戶。因楊沒工作也沒住房，于是就和祖父母、姑姑共同居住在祖父單位分給的公房中。1996年5月楊先生祖父母相繼去世，姑姑搬出另住。1997年楊的祖父所在單位出售其生前所住公房，因當時情況緊急，廠方允許楊代表其祖父購買此房。1999年某房產公司搞開發，楊所住其祖父房屋被拆遷，房產公司給楊補償費數萬元，楊的姑姑知道后，認為此房款應歸她所有，其理由是她父母也就是楊先生的祖父母去世后，只有她有權繼承父親生前所住公房。楊先生則認為他是祖父生前的共同居住人，根據我國《城市私有房屋管理條例》規定，楊有權以共同居住人的身份繼租所住公房，繼租關系形成后，便可以自己的身份購買此公房，因此，楊對房屋享有所有權。那么到底楊先生和他姑姑誰更有權繼承此房屋的所有權呢？
張生貴律師認為：楊先生引用《城市私有房屋管理條例》規定來說明他對房屋的繼承權，這種說法不對。該條例是調整私房租賃關系的法規，而本案涉及的是城市公有住房出售，應當適用我國城鎮住房體制改革過程中的有關法律、法規和政策。《城市公有房屋管理規定》第28條規定：“承租住宅用房的，承租人在租賃期限內死亡，其共同居住2年以上的家庭成員愿意繼續履行原契約的，可以辦理更名手續。”這說明作為繼租關系中的共同居住人至少應具備三個條件：一是家庭成員，二是共同居住2年以上的家庭成員；三是辦理更名手續。只有滿足這三個條件，才能享有基于租賃關系產生的相關權利。楊先生顯然不具備共同居住人的身份，自然不能行使相應的權利。楊先生與其姑姑發生的爭議，屬于我國城鎮住房體制改革中在出售公房過程中出現的情況。根據國家房改政策和《出售公房暫行辦法》規定，要購買單位出售公房，需具備2個條件：一是本單位職工；二是具有常住戶口。楊先生不是該單位職工，不能購買其祖父的單位住房；而且楊祖父所在單位態度也很明確：楊只是代表楊家行使權利，并沒有認可楊某的購房權。該辦法同時規定：“購房人去世后，由其繼承人或受遺贈人繼承相應的權利義務。”依此規定及大量司法實踐證明，購買公房已成為一項獨立的民事權利。如果權利人去世，則成為遺產性質的權利，由其法定繼承人或受遺贈人依法定程序行使。根據《繼承法》的規定，只有楊某祖父的繼承人才有權利購買該住房，楊某作為第二順序繼承人無權以所有人的身份獨占、處置代表其祖父購買的公房。無論從租賃關系，還是從繼承關系看，楊某都無權以自己的名義購買該房，更無權擅自處分該房。楊的行為只是一種代理或墊付行為，不能必然取得本案訴爭公房的所有權。對于楊某現得的房屋補償款，在扣除其墊付房款后的余額應當作為遺產，在楊某姑姑等法定繼承人中間依法分割。
案例二：公房拆遷安置款是不是遺產？
法院給出明確意見，公房拆遷款系遺產，應按法定第一繼承順序繼承。
眾所周知，公房是不能作為遺產來繼承的，那么公房的拆遷安置款能否作為遺產來繼承呢？近日，天津市和平區人民法院對魯氏三姐妹起訴同胞兄弟魯某繼承案件的判決對此作出了明確的答復。
邢某生前與早年去世的老伴魯老先生共有四個女兒和一個兒子。多年來邢某一直承租一間公房。２００４年９月底樓房拆遷，邢某的兒子魯某代母親與拆遷安置部門簽訂了房屋拆遷補償安置協議，并領取了拆遷部門給付邢某的房屋安置補償費１３．８７萬元。國慶節期間魯某用１３．２萬元置換了一套公房，房屋承租人寫在了自己的名下。１２月初，邢某病故。由于對房屋拆遷安置補償款的處理意見不一，邢某的三個女兒把自己的同胞兄弟魯某告上了法庭，要求依法繼承母親邢某名下的房屋拆遷安置補償款。邢某的另一個女兒明確表示放棄繼承權。原告在法庭上氣憤地表示，魯某私自處分母親的拆遷款，用母親的錢“購買”房屋，承租人還寫在自己的名下，在母親尚未過世的情況下就剝奪了母親的住房權利，違背了母親的意愿。她們認為，母親既然已經去世，房屋拆遷安置補償款作為母親的遺產，她們當然有權依法繼承。
邢某的兒子魯某在法庭上解釋說，他母親生前多次向兄弟姐妹們表示，魯家只有他這一個兒子，她再買房子就要買到兒子家的附近，買了房子也直接“落”在兒子名下，省得百年之后再過戶又花錢又麻煩。所以，母親才將住房手續全部交給他，讓他全權處理拆遷及購房等事情。為了使母親能夠住上冬季供暖的房屋，他領到拆遷安置補償款后，就迅速置換了一套公產樓房，并按母親的意愿由他來承租，目的就是讓老人家生活得舒適、溫暖。只可惜母親病故，未能住上所買的房屋。魯某據此辯稱，母親在生前就已經處置了房屋安置補償款，所以自己的姐妹所主張的繼承標的并不存在。況且母親承租的是公房，產權不屬于個人，那么基于房屋租賃而產生的房屋使用權自然不能列入遺產，由公房拆遷而產生的貨幣補償金也不應列為遺產。為此，魯某要求法院查明事實，尊重老人的真實意思，駁回三姐妹的訴訟請求。
法院一審判決認定：被繼承人邢某名下承租的公房經拆遷所得安置補償費應屬邢某生前的個人財產。由于邢某已經死亡，對于她所遺留的拆遷補償費１３．８７萬元，應作為遺產由其主張繼承的子女按法定第一繼承順序繼承。三原告與被告作為第一順序的法定繼承人，應在扣除被告為邢某支付的醫藥費及喪葬費近萬元后，余額由雙方共同等額繼承，被告魯某給付三姐妹繼承款各３．２５萬元。
案例三：北京薛氏家族因父母承租的公房被拆遷后，引發拆遷款分配爭議。
薛氏史弟五人的爸爸去世多年，其父原系某高校的員工，身前承租學院的房屋，去逝后其家人共同居住，為防止家庭問題，薛氏兄弟共同擬寫了一份備忘錄，大致內容如下：由于五子女工作地點分散聚齊的機會很少，還遺留一些問題沒有得到妥善、徹底的處理，五個子女還對有些問題沒有達成共識。現五子女都在北京，有條件處理這些問題。為了保持和發揚薛氏家族友好、團結、互信、互愛、明大理、尊老愛幼的優良家規，并給下代創造世代友好相處的條件和環境，本著公平、公正、全面、合理，合法、家族團結、興旺的目的處理遺產。本著維護和發揚我們之間珍貴的親情的態度。經5子女友好協商對下列問題達成如下共識：1.根據繼承法第九條 繼承權男女平等。第十五條繼承人應當本著互諒互讓、和睦團結的精神，協商處理繼承問題。遺產分割的時間、辦法和份額，由繼承人協商確定。協商不成的，可以由人民調解委員會調解或者向人民法院提起訴訟。我們五子女本著，發揚中華民族優良傳統，友好、團結、和睦并為后代做出榜樣的態度。處理好此事。2.根據繼承法第三條遺產是公民死亡時遺留的個人合法財產，包括：（一）公民的收入；（二）公民的房屋、儲蓄和生活用品；（三）公民的林木、牲畜和家禽；（四）公民的文物、圖書資料；（五）法律允許公民所有的生產資料；（六）公民的著作權、專利權中的財產權利；（七）公民的其他合法財產；）五子女商定如下：⑴對東四育群胡同12號爸爸居住兩間房子的居住、使用和處置意見如下：①兩間房子屬爸爸生前由單位分配的公產房.91年5月19日5子女商定由于薛一直與其爺爺居住、可繼續使用一間，另一間由其他成員根據困難情況居住。但事后未能實現，由薛紅軍一人居住他不讓其他人居住。并在這期間未經五子女同意私自將房子的承租人改為薛紅軍和他人。現薛紅軍已經買房。房子應該歸其他子女居住。②此房的以后的進一步處理、轉租按相關法律由5子女商定。如拆遷，根據相關法律案例，該房應視為爸爸的遺產，所得補償款也應當作為遺產進行析產繼承歸5 子女分享。⑵80年媽媽去世時有2000元存款。爸爸在85年前后每月有270元的離休工資到91年有1萬元左右的存款是正常的事。不可能只有600圓的存款。作好爸爸存款的分析、調查、處理。⑶對于已經作價的物品、資金要到位。⑷對爸遺留下的尚沒作價的古玩、郵票等遺產進一步清理，并將以上物品交薛守愚處匯總，列出清單、核算價格，供五子女處理時的依據。⑸盡快處理好遺留問題，不拖拉。五子女共同簽字。2008年9月份該公房被拆遷，薛某分得百萬元補償款，其他家庭成員要求分配，薛某稱該房已經被登記在本人名下，其他人無權分得，其他家人便提起了給付之訴，理由是2008年2月份北京東城區政府決定建立東城區政府應急指揮中心，拆遷了“東四育群胡同12號房院”，該房院系北京理工大學分配給原告的父親（1949年5月開始在北京理工大學工作,1991年去世）的福利住房。此房從1950年到1991年父親離休去世前一直由父親、母親和原告共同居住，母親于1981年11月去世。此次拆遷范圍含原告父親的福利房及自建房和廚房等附屬房屋。拆遷補償款共計100多萬元，該款應由各原告依繼承法分得，但被告全部領取并占有，原告向被告主張返還拆遷款時，被告拒絕并表示走法律程序。原告的父親去世后全家人對父親遺留的房屋等財產處理共同達成了《關于家族遺產處理的備忘錄》并簽字，其中關于該房產的約定為“兩間房中的一間由被告暫時使用，另一間由五子女的其他人員根據居住困難程度安排居住，其他附屬面積共同使用”。“如拆遷，該房的所得補償款應當作為遺產進行析產繼承歸5子女分享”。訂立家庭協議時被告已擁有自己的私產房屋150平米，原告根據情況協商進住，遭被告極力反對，被告的行為侵害了原告的居住權，此次拆遷補償款被告領回后不分給原告，根據繼承法規定，原告父親的單位分給父親的福利房在父親去世后，因該房被拆遷所得補償費屬于父親薛析如的個人遺留的家庭財產，依法由第一順序繼承人繼承，同時根據房改政策及相關法律規定，原告對父親單位分配的福利房享有居住及房改期權，被告擅自占有拆遷補償款的行為侵害了原告的合法權益，依據民法通則、繼承法相關規定，特向貴院提起給付之訴，請貴院依法支持原告的訴訟請求。被告辯稱原告無權分得，理由是該房子已由其承租，補償款是發放給承租人的住房補償，原告既未共同居住，又無承租協議，要求法院駁回。
根據北京市拆遷管理辦法規定，承租的公房拆遷后，共同居住人有權分得拆遷補償款，訴爭房系原告之父承租的公房，根據國務院房改政策，自管公房的承租具有福利性質，承租人及其家人享有房改的權利，物權法同時也規定居住權是一項法定的財產權，原承租人去逝后，其家庭成員享有期待房改的權利，本案中原告共同簽有協議，要求對拆遷款按遺產處理，因此，原告的訴求應當得到支持，原告之父去逝后，原承租的公房拆遷后取得的補償款應視為遺產，按照繼承法規定可以在法定繼承人之間分配。
