[ 蔡武 ]——(2009-8-3) / 已閱53328次
可以看出，在我國訴訟并不是公民尋求救濟的最佳方式，它僅僅是一種迫于無奈的選擇，通過訴訟方式解決糾紛還不能被我國當前的倫理、現實狀況所完全接受，因而行政調解的存在便成為一種必要。《行政調解法》的出臺只是順應這種現狀的要求。目前我國行政調解制度并沒有統一的法律規定，對于行政調解的相關內容只是零散地規定在一些法律文件之中。這便導致我國的行政調解制度在法律規范上缺乏統一性。在遵循制定法傳統的我國，要有效發揮行政調解的作用，必須完善立法，增強行政調解在法律規范上的統一性。
制定“行政調解法”，對行政調解的原則、范圍、方式、程序、效力與法律責任等規定下來，這有利于緩解法院和各級政府信訪部門的工作壓力，可以彌補國家行政法制建設中的立法空缺，保障行政調解工作有效運行。
2. 確立行政調解的原則。行政調解應該遵循以下原則：（1）合法原則。行政調解必須遵循法律、法規的規定，要受到法的理念與精神的支配，公平、公正地化解糾紛，有效地保護各方當事人的合法權益。（2） 自愿原則。其內容包括：一是當事人申請調解自愿；二是當事人是否達成協議以及達成何種協議自愿；三是行政機關在行政調解程序中不能介入任何強權的因素，必須完全尊重當事人的意識自治，為當事人自愿達成調解提供最大限度的便利。（3）效益原則。設立行政調解的一個重要目的就是其解決糾紛具有高效益的優點。因此，在行政調解中，必須避免調而不解等“和稀泥”現象的產生。
3. 明確行政調解的范圍。
從社會發展的角度上看，行政調解的受案范圍應不僅包括公民與公民之間、公民與法人或其他組織之間發生的民事爭議，也應涵蓋了公民、法人或其他有關組織與行政機關之間發生的行政爭議。行政調解應針對民事案件、行政爭議案件和勞動爭議案件，對于民事案件、行政爭議目前本來就屬于調解的范圍，我們所要做的是對民事案件的范圍的擴大，只要認為行政機關有能力處理的案件，當事人向行政機關申請行政機關必須予以調解；而對于勞動爭議案件，目前多采用行政仲裁來解決，但是現實中通過仲裁來解決勞動爭議并沒有起到很好的效果，如果采用行政機關對其采用行政調解的單一方式，就容易體現行政法的人文精神，行政機關與當事人之間是服務與合作、信任與溝通的關系，如果采用行政仲裁就無法體現行政機關作為溫和的政府的一面，因此建議廢除行政仲裁，采用行政調解作為單一的處理勞動爭議案件。這也是以人為本對行政調解應有制度的要求。因此，行政調解的范圍應該具有廣泛性，包括與人身、財產有關的民事糾紛、部分行政糾紛（如內部行政糾紛、行政賠償與補償糾紛、非強制性行政行為引起的糾紛、行政自由裁量行為引起的糾紛），以及一些小型的刑事糾紛等，以盡可能地使多種糾紛能通過調解的方式有效地得到解決。從美國的經驗來看，其調解發展非常迅速，適用范圍也在逐步擴大。近年來，行政調解解決爭議范圍進一步擴大，對于有關消費者權益保護，租佃關系的民事爭議和小型的刑事案件等諸多糾紛均納入到調解的范圍之中 。當然，行政調解也不是萬能的，行政調解的范圍也不是無限的，對于法律有專門規定的某些刑事爭議和行政爭議等，則不應納入行政調解的范圍，而應當按照專門的法律程序解決。
4. 設置專門的行政調解機構。雖然人們在遇到糾紛時，眾多情形下會優先考慮請求行政機關的解決。但由于糾紛類別的不同，人們所訴求的行政機關也千差萬別，有的糾紛主體可能訴求于工商行政部門，有的糾紛主體可能訴求于土地行政部門等等。構建一種制度必須要具有社會基礎，而不能脫離現有的制度現實。因此，筆者主張在行政系統設置專門的行政調解機構，配備專門的行政調解人員。行政調解機構的工作人員必須具有專門的法律知識或較為豐富的社會經驗，這樣有利于提高行政調解運作的效率，推進行政調解向專門化、職業化的方向發展。此外，在行政調解的機構設置和案件管轄上，應堅持以基層為主的原則，以體現出便民的要求。
5. 規范行政調解的運作程序。調解具有靈活性的特點，但靈活性并不代表就不需要程序。如果沒有程序的適當規制，缺乏最低限度要求的正當程序的保障，當事人也難于達到完全自由的合意的理想狀態，就不可能有公正與合法的調解結果，并可能出現有學者所說的“合意的貧困化”現象。對于行政調解程序的規定，一般認為主要包括以下幾方面：一是當事人的申請；二是受理；三是當面協商；四是達成協議；五是制作調解協議書。筆者認為，除了上述程序外，還應引入行政告知程序和聽證程序。所謂行政告知，是指當糾紛當事人向行政機關訴請行政調解時，該行政機關必須向糾紛主體說明行政調解必須注意的事項和正確途徑，不得置之不理和隨意拒絕。通過行政告知，使相對人明確行政調解的有關要求，幫助當事人正確地行使自己的權利，從而有效地保護當事人的權益。聽證程序是指行政機關在制作調解協議之前，聽取雙方當事人的陳述、申辯和質證，據此對當事人進行說服、勸告以引導其達成調解協議的一種程序。聽證程序的目的在于弄清事實、發現真相，給予當事人就爭議的事實表明意見的機會。另外，當事人還有權利聘請代理人參與調解。
6.規定調解時限，明確行政調解機構及其工作人員的法律責任。規定調解的時限，有助于保障調解的效率，結合我國的實際情況，可以將調解的期限規定為兩個月為宜。逾期不能達成調解的，行政調解機構可以終結調解，這樣有利于督促當事人合理地利用行政調解這種救濟方式，有利于消除久調不解而浪費資源的現象發生。責任是規范實施的保障，缺少了責任，程序、制度都不再牢靠。因此，應規定行政調解機構及其工作人員在行政調解中應該履行的義務及違背義務應該承擔的責任，并建立相應的追究責任的機制，以保障責任追究到位，促使行政調解機構及其工作人員真正服務于民，促進行政調解活動在人們所期盼的和諧社會的軌道上健康、有序地運行。
充分認識行政調解制度重要性的基礎上，針對前面所提到的我國現行行政調解制度中存在的問題，筆者結合行政實踐工作經驗，就如何完善我國行政調解制度提出如下建議：
7、要明確行政調解的效力。在現實中因為行政調解存在非正式形式以及正式形式調解的效力存在瑕疵，調解達成后雙方或單方撕毀協議、不履行協議的事跡大量存在。這樣一方面浪費了執法資源，另一方面相對人的權益的保護就又遭受了一次挫折。因此，我們必須明確行政調解協議的效力。
如果行政機關在調解中只是發揮協調、指導等輔助功能，此時行政調解產生的效力應當與主持調解的機關作出的調解效力一致。行政機關在調解中發揮的是裁決判斷功能，一般情況下應當作出行政調解書。關于行政調解書的效力問題，應當視具體情況的不同有所區別。行政機關對于交通事故賠償爭議、違反治安管理行為中的民事爭議、醫療事故賠償爭議等民事糾紛進行調解，若雙方當事人能達成一致協議，除能即時履行外，應當制作行政調解書。此時行政調解書應當具有民事合同的效力，當事人應當按照約定履行自己的義務，不得擅自變更或者解除調解協議。而行政復議工作中，行政復議機關就公民、法人或者其他組織對行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權作出的具體行政行為不服申請的行政復議事項，或就當事人之間的行政賠償或者行政補償糾紛作出的行政復議調解書生效后應當可以作為強制的工作模式。
[結語]我國各級行政機關應當以建構“服務型政府”為理念，充分重視行政調解工作，在堅持合法原則的前提下積極運用行政權力為百姓化解社會糾紛，增強社會穩定性。同時，各級行政機關要積極協助司法調解，指導和幫助人民調解，為建立健全我國人民調解、行政調解、司法調解相互協作的“三位一體”的和諧調解機制 做出自己的貢獻。
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江西省奉新縣人民法院 蔡 武
[作者簡介]蔡武，男，1976年12月出生于江西省豐城市，原在江西省豐城市律師事務所工作，現工作于奉新縣人民法院，在法院期間先后從事過執行、行政審判、民事審判等工作。系中華哲學會會員，法律碩士（JM）在讀，先后寫過多篇理論性學術論文。
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