[ 高軍 ]——(2009-8-6) / 已閱21775次
論公民公法上金錢給付義務(wù)
高軍
[摘要]
“財政為庶政之母”，國家一切事務(wù)的推進(jìn)均仰賴于財政。現(xiàn)代法治國家在財政上表現(xiàn)為“租稅國家”，國家本身不從事生產(chǎn)經(jīng)營，其所支出的一切費用，主要以課予公民金錢給付義務(wù)的方式取之于民眾。在現(xiàn)代法治社會，財產(chǎn)權(quán)作為基本人權(quán)受到國際人權(quán)公約及各國憲法的明文保障。國家對公民課以金錢給付義務(wù)，本質(zhì)上是對公民財產(chǎn)權(quán)的一種侵犯，必須進(jìn)行正當(dāng)性論證并遵守相應(yīng)的課征原則。在我國，政府對公民課以金錢給付義務(wù)尚未實現(xiàn)法治化，應(yīng)當(dāng)從“正義國家”公民憲法財產(chǎn)權(quán)保護(hù)的角度予以規(guī)范。
[關(guān)鍵詞] 金錢給付義務(wù)；稅收；公課；罰款
“財政為庶政之母”，財政對任何一個國家的重要意義均不言而喻。現(xiàn)代法治國家在財政上表現(xiàn)為“租稅國家”，國家本身不從事私經(jīng)濟活動，而留由社會自由發(fā)展，其所支出的一切費用均通過公權(quán)力參與社會財富分配的方式取之于民眾（其中主要通過稅收的方式）。[1]政府從國民經(jīng)濟中籌措公共活動所需資金的方式主要有：①要求公民直接給付物或勞務(wù)。在當(dāng)代的實踐中幾乎不使用這種方式，這一原則僅存在于金錢給付不能滿足，尤其是兵役方面。②通過國有企業(yè)、國有土地的盈余等“財產(chǎn)收益”扶持國家。但這種方式在自由經(jīng)濟國家問題頗大。③以公課形式取得收入。所謂公課是以財政收入為主要或次要目的的強制性公法金錢給付義務(wù)。具體而言公課又包括稅收和非稅公課，非稅公課則包括規(guī)費、受益費（由于兩者均以對待給付為要件，故合稱為受益負(fù)擔(dān)）以及作為新興的財政工具的特別公課三種類型。除以上三種方式之外，政府還有大量其他的收入來源，如罰款，以及從沒收、捐贈獲得的收入等。[2]在現(xiàn)代社會，由于通過課以公民公法上金錢給付義務(wù)的方式對憲法保障的行為自由的限制最少，在財政收入方面，市場經(jīng)濟國家無不選擇該方式進(jìn)行。
一、公法上金錢給付義務(wù)的主要種類
公民公法上金錢給付義務(wù)主要包括稅收、非稅公課（包括規(guī)費、受益費、特別公課三種，在我國通常被統(tǒng)稱為“行政事業(yè)性收費”）、行政罰的罰款、刑事罰的罰金、滯納金等。在我國，稅收、行政事業(yè)性收費是財政收入的主要來源，而罰款雖非財政收入來源的主要形式，但由于其規(guī)范性差，亂罰款現(xiàn)象極為嚴(yán)重而備受公眾詬病，故罰款事實上已成為一種常見的公民公法上金錢給付義務(wù)，因此亦有于此一并探討之必要。
1、稅收。稅收是公共當(dāng)局為法定強制性的金錢給付，公共當(dāng)局毋須對此為對待給付，符合征稅要件時即產(chǎn)生公法上債的關(guān)系。稅收具有以下特征：（1）非營利性。稅收是以滿足國家的一般需要為目的，而非營利性。納稅義務(wù)人僅將其受憲法保障的財產(chǎn)權(quán)中收益的一部分，歸國家所有，以作為其財產(chǎn)自由保障的對價，除此之外，不負(fù)對國家財政分擔(dān)的義務(wù)。[3]（2）共同報償性。稅收的課征，不采取個別報償?shù)脑瓌t，而是根據(jù)共同報償?shù)脑瓌t予以決定。也就是說，稅收與個人自國家所接受的個別特殊的公益服務(wù)或利益，并無直接對應(yīng)的關(guān)系。（3）強制性。稅收的課征，是運用國家政治權(quán)力，強制實行，亦即課稅權(quán)屬于國家主權(quán)，課稅權(quán)的行使具有強制性。
2、非稅公課。（1）規(guī)費。作為對本著申請人利益而做出的具體職務(wù)行為或其他行政服務(wù)的對待給付而交納。其管轄部門不是財稅機關(guān)，而是按照其提供對待給付事務(wù)的性質(zhì)，相應(yīng)的定其管轄機關(guān)。規(guī)費具體又分為對職務(wù)行為的行政規(guī)費和為使用公共設(shè)施而交付的使用規(guī)費。規(guī)費主要特征在于有給付與相對給付之對待關(guān)系存在。由于規(guī)費是用以補償國家對人民所為行政給付的成本，故而不問人民受領(lǐng)該項給付，是出于其主動的請求還是被動的強制接受。[4]（2）受益費。為設(shè)置或經(jīng)營公共設(shè)施，要求那些可能從中受益者提供。受益費的法律性質(zhì)，系基于統(tǒng)治權(quán)，為滿足財政需求，對建造、改良或增建營造物或公共設(shè)施，所征收的全部或一部費用的金錢給付。與規(guī)費不同的是，在于給付與對待給付間，無需有直接關(guān)聯(lián)性，即受益費的征收與實際使用無關(guān)，無需義務(wù)人現(xiàn)實取得利益，只要有潛在的受益可能性即可。另外，亦不問該項工程，是否因受益人的請求或呼吁而進(jìn)行。因此，立法者在規(guī)費或受益費之間作決擇時，受益的個別受領(lǐng)人事實上已明確時，征收規(guī)費；如群體受益?zhèn)�人只有受益可能時，征收受益費。在管轄方面，同規(guī)費管轄的原則一樣，其管轄部門不是財稅機關(guān)，而是按照其提供對待給付事務(wù)的性質(zhì)，相應(yīng)的定其管轄機關(guān)。（3）特別公課。作為一種新興的財政工具，特別公課是國家為一定政策目標(biāo)的需要，對于有特定關(guān)系的國民所課征的，并限定其課征所得的用途的公法上負(fù)擔(dān)。實踐中，根據(jù)設(shè)立的目的不同，特別公課具體又可以分為以取得財源為目的的特別公課以及管制誘導(dǎo)性特別公課。特別公課與稅收不同之處在于：特別公課是為了支應(yīng)特別國家任務(wù)而向特定群體而不是向一般納稅義務(wù)人所征收，不實行統(tǒng)籌統(tǒng)支，不支應(yīng)國家的一般財政需求，不透過預(yù)算而流入特別基金中。特別公課具有的該特點決定了規(guī)范特別公課的法律并非稅法，而是根據(jù)不同的特定國家任務(wù)（例如經(jīng)濟事務(wù)、環(huán)保事務(wù)等）定其管轄權(quán)歸屬，由經(jīng)濟法、社會法或環(huán)保法所管轄。[5]
3、罰款。罰款是行政法中對行政上的義務(wù)懈怠進(jìn)行制裁，以確保行政上義務(wù)得以履行的一種秩序罰。具有以下特征：（1）以維持行政秩序為目的；（2）以違反行政義務(wù)者為處罰的對象；（3）是施加于違反行政義務(wù)而有礙行政秩序維持的行為者的一種制裁，非僅為原有義務(wù)的履行，因此，具有制裁的性質(zhì)；（4）與以強制相對人履行未來的行政義務(wù)的行政強制執(zhí)行不同，罰款針對的是過去的行為；（5）原則上以行政機關(guān)為處罰主體。[6]
二、公法上金錢給付義務(wù)的正當(dāng)性基礎(chǔ)及課征原則
自近代資產(chǎn)階級革命以來，啟蒙思想家揭橥天賦人權(quán)、財產(chǎn)權(quán)神圣大旗，財產(chǎn)權(quán)作為基本人權(quán)已深入人心，資產(chǎn)階級革命勝利后一系列憲法性法律文件確立了財產(chǎn)權(quán)的憲法地位。在現(xiàn)代社會，財產(chǎn)權(quán)作為基本人權(quán)，更是受到國際人權(quán)公約及各國憲法的普遍保護(hù)。因此，國家從公眾手中強制性的取得財產(chǎn)，就本質(zhì)而言是對公民財產(chǎn)權(quán)的一種侵犯。國家之所以可以對公眾財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行這樣的侵犯，社會契約論對之進(jìn)行了倫理的證成，“人們聯(lián)合成為國家和置身于政府下的最大和主要目的，是保護(hù)他們的財產(chǎn)。”[7] “國家的收入是每個公民所付出的自己財產(chǎn)的一部分，以確保它所余財產(chǎn)的安全和快樂地享用這些財產(chǎn)”。[8]事實上，社會契約論僅僅為國家從公民手中強制性取得財產(chǎn)提供了終極意義上的倫理證成，至于國家對公民課以公法上金錢給付義務(wù)如何才是正當(dāng)?shù)囊约氨仨氉裱裁丛瓌t，須從“正義國家”公民憲法財產(chǎn)權(quán)保障的高度進(jìn)行論證。
（一）國家課以公民各種金錢給付義務(wù)時在形式上應(yīng)共同遵守的原則
法治國家對公民課以公法上金錢給付義務(wù)，屬于干預(yù)行政，由于涉及對公民憲法財產(chǎn)權(quán)的侵犯，必須遵守法治國法律優(yōu)位、法律保留原則，即必須通過法律的形式予以設(shè)定，行政機關(guān)無權(quán)通過自行設(shè)定規(guī)范性文件的方式對公民課以金錢給付義務(wù)，法律在設(shè)定公民金錢給付義務(wù)時規(guī)定必須明確。行政機關(guān)在對公民財產(chǎn)進(jìn)行征收時，必須根據(jù)相關(guān)實體法及程序法的明確規(guī)定而依法行政。例如，對于稅收征收而言，“稅收法定”即為首要的原則。“政府沒有巨大的經(jīng)費就不能維持，凡享受保護(hù)的人都應(yīng)該從他的產(chǎn)業(yè)中支出他的一份來維持政府。但是這仍須得到他自己的同意，即由他們自己或他們所選出的代表所表示的大多數(shù)的同意。因為如果任何人憑借自己的權(quán)勢，主張有權(quán)向人民征課賦稅而無須取得人民的同意，他就侵犯了有關(guān)財產(chǎn)權(quán)的基本規(guī)定，破壞了政府的目的。如果另一個人可以有權(quán)隨意取走我的東西，那么我還享有什么財產(chǎn)權(quán)呢？因而未經(jīng)人民自己或其代表同意，絕不應(yīng)該對人民的財產(chǎn)課稅。”[9] “如果行政者有權(quán)決定國家稅收的權(quán)力，而不只限于僅僅表示同意的話，自由就不存在了，因為這樣的行政權(quán)力就在立法最重要的關(guān)鍵上成為立法性質(zhì)權(quán)力了。”[10]“稅收法定”作為稅法的基本原則，同時也為當(dāng)代世界除朝鮮等極少數(shù)國家外的絕大多數(shù)國家憲法所確立。例如，日本憲法規(guī)定：“新課租稅或變更現(xiàn)行規(guī)定，必須有法律或法律規(guī)定之條件作依據(jù)。”埃及憲法規(guī)定：“只有通過法律才能設(shè)置、修改或取消公共稅捐；除法律規(guī)定的情況以外，任何人均不得免交稅捐；只有在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，才可責(zé)成人們交納其他形式的賦稅。”盧森堡憲法第99條規(guī)定：“非根據(jù)法律，不得規(guī)定任何由國家征收的稅收。”等等。稅收法定原則具體又包括課稅要素法定主義、課稅要素明確主義、合法性原則、程序保障原則四項內(nèi)容。[11]
課以公民金錢給付義務(wù)必須通過法律的方式確定，并不表明事無巨細(xì)均由法律所包攬無余。現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜，事務(wù)繁多，限于立法機關(guān)立法任務(wù)繁重而沒有時間、能力或不想就細(xì)節(jié)事項做出規(guī)定，或者有時制定的法律事項具有技術(shù)性，立法機關(guān)不宜對這種過于技術(shù)化的事項制定法律等原因，將部分事項授權(quán)給行政機關(guān)通過法規(guī)、命令等形式予以規(guī)范的授權(quán)立法（又稱委任立法）往往在所難免。授權(quán)立法與立法機關(guān)的立法相比所具有的迅速、靈活、專業(yè)性技術(shù)性強等優(yōu)點，使其擠身成為現(xiàn)代立法制度的重要組成部分，在當(dāng)今世界各國普遍存在。[12]但是，畢竟授權(quán)立法對傳統(tǒng)的政治體制和憲政理論提出了嚴(yán)重挑戰(zhàn)，同時也對公民的基本權(quán)利構(gòu)成了很大威脅，因此，授權(quán)立法必須遵循以下原則：（1）授權(quán)明確性原則。即授權(quán)的內(nèi)容必須明確，一般的、空白的授權(quán)（即無限制的授權(quán)）是絕不允許的，因為“如果在授權(quán)法中沒有規(guī)定任何標(biāo)準(zhǔn)制約委任立法，行政機關(guān)等于拿到了一張空白支票，它可以在授權(quán)的領(lǐng)域里任意制造法律。”[13]（2）轉(zhuǎn)授權(quán)禁止原則。被授權(quán)的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在授權(quán)的范圍內(nèi)自行立法，禁止其將被授與的立法權(quán)再轉(zhuǎn)授與其他部門。
（二）國家課以公民各種金錢給付義務(wù)時應(yīng)遵守的實質(zhì)性原則
國家課以公民金錢給付義務(wù)時應(yīng)遵守的實質(zhì)性原則，必須根據(jù)不同種類義務(wù)的事物本質(zhì)，從不同種類的公民金錢給付義務(wù)的正當(dāng)性基礎(chǔ)出發(fā)，設(shè)定相應(yīng)的法治國比例原則等要件，以符合實質(zhì)的合理性。
1、稅收。稅收存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)在于：由于財產(chǎn)權(quán)受憲法保障，私人得以自由使用、受益、處分，但私有財產(chǎn)亦須仰賴公共服務(wù)的提供。亦即營利行為之前提，在于市場雖非國家所形成，但國家組織結(jié)合促成市場，并提供法律秩序之保障以使市場運作。由此，財產(chǎn)的市場關(guān)聯(lián)性決定了納稅義務(wù)實為國家法律上保障經(jīng)濟自由之對價。[14]此外，由于國家國防、外交與交通等公共產(chǎn)品的供給，因與具體的個別國民通常無直接關(guān)系，因此，無從設(shè)定人民與國家之間相對待的給付義務(wù)。而在國家的其他的例如振災(zāi)、撫恤、救濟失業(yè)等事務(wù)范疇，雖可認(rèn)定人民應(yīng)承擔(dān)其費用，但國家有其原應(yīng)具有之功能，亦不得因經(jīng)濟之考慮，而將人民拒之門外。因此，國家必須擁有廣泛的財政收入來源，且該來源與所從事事務(wù)之間，并不具有相對待的關(guān)系，此即稅收。[15]稅收制度之所以受到重視，在于國家因此可以獲得更完善和更有保障的資金來源，而且在于稅收使社會財富再分配得以實施。此外，稅收的優(yōu)勢還在于，按照個人能力課稅，使個人的贏利能力與社會國家的前提保持一致。因此，現(xiàn)代法治國家在財政上無不表現(xiàn)為“租稅國”形式，財政收入主要來源于稅收，“租稅國”為法治國家的憲法國體。[16]
稅收征收應(yīng)遵循的原則：（1）量能征稅原則。稅收的特征在于無可歸屬于個人的對待給付，同時也無法就其對待給付加以衡量其價值，因此，納稅義務(wù)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，只能依據(jù)量能原則，針對人民之經(jīng)濟負(fù)擔(dān)能力而定其納稅義務(wù)。即對稅而言，無法就個人的利益或受益加以追究，只能考慮何種稅收負(fù)擔(dān)符合其負(fù)擔(dān)能力。稅收雖無對待給付，但其亦非納稅義務(wù)人之特別犧牲，相對國家須為一般政務(wù)推動，其具有共同報償之特性，且人民在課稅前后之市場競爭力應(yīng)相同，而人民在事前即得藉由法律規(guī)定預(yù)知其稅收負(fù)擔(dān)，事后并得以司法救濟之。[17] （2）征收有度原則。稅收屬于對人民財產(chǎn)權(quán)的侵犯，因此必須有節(jié)制，“要把國家的收入規(guī)定得好，就應(yīng)該兼顧國家和國民兩方面的需要。當(dāng)取之于民時，絕不應(yīng)該因為國家想像上的需要而排除國民實際上的需要。”“沒有任何東西比規(guī)定臣民應(yīng)繳納若干財產(chǎn)，應(yīng)保留若干財產(chǎn)，更需要智慧與謹(jǐn)慎了”。“計算國家收入的尺度，絕不是老百姓能夠繳付多少，而是他們應(yīng)當(dāng)繳付多少。如果用老百姓能夠繳付多少去計算的話，那么至少也應(yīng)當(dāng)用他們經(jīng)常的繳付能力作標(biāo)尺。”[18]熊彼特認(rèn)為，租稅本身有其不容逾越的界限。當(dāng)國家產(chǎn)生異化，逾越了租稅的界限，則租稅國家將失去存立基礎(chǔ)。越過了課稅的界限，政府所每多一分的增稅，所象征者，并非每多一分的稅收，反而只是生產(chǎn)力的減損一分。從財政學(xué)的觀點來看，倘借用拉弗曲線——稅率與稅收的正比關(guān)系，將會因為達(dá)到一個最適頂點而終止，倘課征的稅率，超越該頂點所對應(yīng)的最佳稅率，則稅收反而會減少。進(jìn)而認(rèn)為國家有一整體經(jīng)濟負(fù)擔(dān)的稅負(fù)，過度課征的結(jié)果，經(jīng)濟的誘因?qū)⒁蚨鴾p損，反而可能流失稅源。從憲法的角度來看，國家對于公權(quán)力的課稅權(quán)，對于人民在社會經(jīng)濟的私領(lǐng)域的經(jīng)營成果，其所要求的分享，勢必不能過度，此即過度禁止原則的體現(xiàn)。[19]
2、非稅公課[20]
（1）規(guī)費。規(guī)費的正當(dāng)性在于：規(guī)費義務(wù)人所取得的特殊經(jīng)濟利益或公權(quán)力為其服務(wù)而有所花費。規(guī)費的征收原則：與稅不同，決定規(guī)費高低的首要因素不是債務(wù)人的給付能力或其他社會價值，而是行政給付的費用大小，因此，對于規(guī)費的征收主要適用對等報償?shù)脑瓌t。對使用規(guī)費和行政規(guī)費必須進(jìn)行限制，不允許規(guī)費數(shù)額超出行政支出，尤其不允許提高規(guī)費，而為其他行政項目集資。在具體運用規(guī)費均衡原則中，必須區(qū)分總體性規(guī)費收入的數(shù)額與確定一定具體的規(guī)費之間的不同：對于總體規(guī)費收入適用“費用抵償原則”，確定具體規(guī)費適用“對等原則”。依此，必須根據(jù)總體費用確定規(guī)費的總體收入，根據(jù)對等給付確定具體規(guī)費。①費用抵償原則。費用抵償原則所包含的首要目的是費用逾越禁止，其中，也暗含了這一趨勢：作出的開支應(yīng)盡可能由使用規(guī)費和行政規(guī)費抵銷，而不至于使其成為公眾整體承擔(dān)的開支。此外，費用抵償原則還要求：不允許任何行政部門為其他項目取得盈余而相當(dāng)顯著地提高規(guī)費收入。支出中只應(yīng)計算行政部門在人力、物力方面的總體花費（包括行政建筑、退休金負(fù)擔(dān)等），使用規(guī)費中亦應(yīng)計算資本利息和折舊費。②對等原則。一般情況下在使用規(guī)費中，規(guī)費必須根據(jù)實際對等給付以及其價值予以確定。在此不得根據(jù)“交易價值”（價值規(guī)費）、給付領(lǐng)受人的主觀價值或其他社會關(guān)系來量定規(guī)費。規(guī)費必須盡可能與“真正”給付保持對等性（對等性準(zhǔn)則）。具體衡量時：首先，允許總體計價。比如，在展覽以及游泳池入場券上可以一律收取同一價格，而無需顧及每一使用人具體逗留時間的長短。其次，對于不可能衡量或不適宜衡量某一利用，例如排污時，則必須采取一個與真實性最為接近的估計準(zhǔn)則（可能性準(zhǔn)則）。而對于受領(lǐng)人的給付能力和促進(jìn)愿望（社會因素），給付對具體受領(lǐng)人的價值皆不在考慮之列。一定的社會負(fù)擔(dān)確需要減輕時，不得轉(zhuǎn)嫁為其他交付規(guī)費費負(fù)擔(dān)。對行政規(guī)費而言，在原則上適用前述使用規(guī)費的規(guī)定，但是由于職務(wù)行政價值很難通過總體費用被除以個案數(shù)字而得出，因此，取而代之的作法是根據(jù)具體職務(wù)行為所針對的物對申請人的價值（價值規(guī)費），來確定規(guī)費的多少。
（2）受益費。受益費征收的正當(dāng)性在于：受益費義務(wù)人可能從設(shè)置或經(jīng)營公共設(shè)施中受益，因此必須負(fù)擔(dān)設(shè)置或經(jīng)營公共設(shè)施的全部或一部費用。受益費的征收原則：受益費的確定適用在確定規(guī)費時相同的準(zhǔn)則，即根據(jù)總體費用確定受益費的總體收入，根據(jù)對等給付確定具體受益費。不過，因為對等給付僅作為使用設(shè)施好處的可能性而存在，故分擔(dān)準(zhǔn)則一般情況下必須根據(jù)可能性準(zhǔn)則來確定。
（3）特別公課。特別公課的正當(dāng)性在于：預(yù)算周延性原則、全民負(fù)擔(dān)平等性原則（量能原則）以及統(tǒng)籌統(tǒng)支等基本理念，有所不足而須加以擴充。特別公課存在的依據(jù)，其衡量的標(biāo)準(zhǔn)，完全在于其作用，即創(chuàng)造財源、對財產(chǎn)加以負(fù)擔(dān)以及對行為的管制誘導(dǎo)。由于特別公課與稅收平等負(fù)擔(dān)原則不同，并且專款專用，受議會監(jiān)督的程度較低，因此，國家的財源，應(yīng)以稅收為主，僅在特殊事由及例外的情形下，有特殊合理的正當(dāng)事由才可以征收特別公課。（1）以取得財源供特定國家任務(wù)的特別公課，需具備以下較嚴(yán)格的課征要件：①課征義務(wù)人是具有同構(gòu)型的群體。②此群體具有共同責(zé)任。③課征需對繳納的特定群體有利，即不得為他人利益而課征。（2）以管制誘導(dǎo)性為目的的特別公課。可以為他人利益而課征，但須以先前（為公益）義務(wù)違反為前提。
3、罰款[21]
總共3頁 1 [2] [3]
下一頁
