[ 李鋼 ]——(2009-8-20) / 已閱12128次
淺談公安交通行政處罰自由裁量權
李鋼
何謂行政處罰自由裁量權？美國布萊克法律詞典將其定義為：“在特定的情況下，依照職權以適當和公正的方式作出作為的權力”。羅豪才先生認為：“行政自由裁量權是在法律規定的條件下，行政機關根據其合理的判斷，決定作為或不作為，以及如何作為的權力。” 王名揚先生認為：“自由裁量是指行政機關對于作出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取和行動方針中進行選擇，根據行政機關的判斷采取某種行動。也可能是執行任務的方法、時間、地點或側重面，包括不采取行動的決定在內”。
筆者認為，行政處罰自由裁量權是指行政主體在法律、法規規定的原則和范圍內，依據法定職權和法定條件，有選擇地進行處置的權力。它是行政權力的重要組成部分，是現代行政權的核心，是行政主體提高行政效率所必需的權限，也是現代行政的必然要求。誠如k.c戴維斯所言：自由裁量權像斧子一樣，當正確使用時是件工具，它也可能成為傷害或謀殺的兇器。一切有權力的人都易濫用，這是千古不易的一條經驗。行政自由裁量權的濫用是指行政自由裁量權的行使違背了公平、理性等法律原則，侵害了相對人的合法權益。行政自由裁量權極易被濫用，這是由其特點所決定的。行政自由裁量權具有選擇性和任意性的特點，在法律規定的范圍內，行政機關工作人員可以相對自由地決定作為或不作為。同時，法律關于行政自由裁量的規定過于籠統和原則，這就會產生許多自由的空間，行政機關在這些自由空間里的行為表面上看是合法的，因為它沒有超過法律的原則性規定。
公安交通行政處罰自由裁量權是指公安交通管理部門及其交通警察在相關道路交通安全法律、法規規定的原則和范圍內秉承法律精神和公平正義的原則，以一般的邏輯思維對道路交通安全違法事實進行分析、判斷、認定，從而選擇性地實施公安交通管理執法活動的權力。由于法律規定存在條文性、穩定性、原則性等局限，有限的立法資源無法列舉完美，羅列窮盡，立法技術也無法辦到，一部法律無法窮盡規制領域復雜多變的具體情況，更不能期望它的自動實施，它必須由執法者這一媒介去將“死”的法律條文與“活”的社情聯系起來，這就決定了執法者必須得有一定自由應變的權利，應運而生的就是自由裁量權；它的存在是必然的，是法律授權的，它對于貫徹實施法律精神和規定，提高行政執法效率，促進執法的公平、公正、合理發揮了不可替代的巨大作用。但自由裁量權是一把雙刃劍，依法合理地行使會促進公安交通管理執法活動的合法性、公正性，可是一旦使用不當，則會使任意執法、執法犯法、規避法律等違法違紀行為更為大行其道，有恃無恐；任何權力都可能滋生腐敗，公安交通行政處罰自由裁量權亦不例外。要建立依法、公正、文明執法的公安交通管理隊伍，促進和諧交通工程建設進程，如何規范和監督好公安交通管理部門及其交通警察手中的自由裁量權就顯得尤為重要。
公安交通行政處罰的自由裁量權可分為以下幾種類型：1、違法行為構成要件的認定。如機動車駕駛人不服從交通警察指揮這一道路交通安全違法行為的認定，當事人在主觀上是否具有故意，在程度上是否達到違法，客觀上是否具有服從的條件等要件的認定便具有很大的彈性。2、違法行為性質的認定。如貨運機動車違反規定載人的和貨運機動車違反規定載客的兩種違法行為，在認定上具有相當大的相似性和可轉換性，而法律規定的處罰嚴重程度卻迥然不同，前者不需扣分，后者需要扣6分。3、不同處罰種類的選擇。道路交通安全法律法規在部分違法行為的處罰規定上提供了警告、罰款、暫扣證件、暫扣車輛、吊銷證件、拘留等可供選擇的多種處罰種類，執法中對輕重不同的處罰種類的選擇上擁有了很大空間。4、同一處罰種類幅度的選擇。道路交通安全法律法規在處罰幅度上規定有“5元-50元”、“20元-200元”、“200元-500元”、“500元-2000元”、“200元-2000元”、“拘留15天以下”、“暫扣3-6個月”等幅度大小不一的區間，容易出現處罰的輕重不一，畸輕或畸重，造成執法的不公。5、處理時間的選擇。《道路交通安全違法行為處理程序規定》對公安交通管理部門及其交通警察處理道路交通安全違法行為時限只作了最長期限的規定，在規定時限內做出處理都具有一定的形式合法性，但在處理時間長短、處理速度快慢的選擇上卻容易滋生故意刁難、消極作為、公報私仇等現象。6、作為與否的選擇。道路交通安全法律法規并沒有做出必須檢查處理所有違法車輛的強制性規定，因而公安交通管理部門及其路面民警完全可以理直氣壯地以警力不足、另有重要任務、分身乏術、沒有留意等理由選擇不作為。
自由裁量權一直都是我們的管理層非常重視而又難以規制的問題，自由裁量權的濫用已成為影響依法、公正、公平、合理執法的頑癥，嚴重損害了公安交通管理部門的執法形象和執法威信，導致了徇私腐敗現象的泛濫。自由裁量權的濫用，可能帶來的負面效應有：1、不利于道路交通秩序的管理和穩定。因為公安交通管理部門或交通警察一旦濫用自由裁量權，處理問題隨意性就會很大，反復無常，畸輕畸重，不同情況相同對待，相同情況不同對待，引起交通參與人懷疑、不信任，產生對立抵觸情緒，不配合公安交通管理部門或交通警察的管理，道路交通安全違法行為逆向增多，導致道路交通秩序的惡性發展。2、助長特權思想，導致不良社會現象的出現。由于公安交通管理部門或交通警察在行使自由裁量權時或多或少地帶有一定的主觀性，這樣法律法規對自由裁量權的條件、幅度等規定的越寬，某些公安交通管理部門或交通警察越覺得自己手中的權力“寶貴”，從而在某些不正當目的的利誘下，將“公權”私權化，處事武斷、蠻橫、隨意，執法偏離公正、公平的軌道，為所欲為，給群眾留下極壞的印象。3、滋生腐敗，影響執法威信。歷史學家阿克頓勛爵說：“權力有腐敗的趨勢，絕對的權力絕對的腐敗。”當前公安交通管理領域腐敗得不到有效遏制，很大程度上與擁有的自由裁量權過大有關，個別公安交通管理部門或交通警察通過其享有的優勢條件采用貌似合法的手段撈取非法利益，投機鉆營，個別人甚至執法犯法追求金錢享樂，造成了腐敗，破壞社會主義法治建設，影響黨和政府的威信。
自由裁量權的被濫用主要體現為顯失公平，畸輕畸重，在具體行政行為中前后不一，相同情況不同處罰，不同情況相同處罰，罰態度款，罰情緒款，拖延履行法定職責，嚴重違背了依法、公平、公正的執法原則。其原因大致有以下幾種：1、個人執法能力。部分交通民警業務學習不夠，業務能力較差，在違法行為認定和法律適用上常有偏差，使手中的自由裁量權成為亂執法、錯誤執法的工具。2、具有不正當目的。在實踐中，由于個別公安交通管理部門及其交通警察從本部門、本地區的局部利益出發，以及從考慮處罰相對人的社會地位、政治背景、經濟狀況等因素出發，從自身好惡出發，對類似的事實、情節、后果往往作出不一致的具體處理結果。更有甚者，個別民警由于受利益關系多元化和分配方式多樣化的影響，其自身的人生觀、世界觀、價值觀發生扭曲和變形，其為人民服務的執法宗旨發生動搖，根據受賄錢財的多寡，敲詐勒索的不同程度，對相同的事實、情節作出截然不同的處理結果、處理意見，明目張膽地濫用自由裁量權、踐踏國家法律。 為了實現個人在金錢、權力等方面的不正當目的，個別民警絞盡腦汁、煞費苦心地去進行法律規避，進行人情執法、權錢交易執法，滿足其以權力換金錢的丑惡目的。3、情緒執法。執法觀念不端正，沒有牢固樹立嚴格依法、公正執法的思想，執法不嚴謹，受個人生活情緒、生活壓力等影響，罰情緒款。4、特權思想。部分民警特權思想嚴重，常以路老大自居，認為轄區就是自己的地盤，從自己的地盤過就得唯唯諾諾，必恭必敬，眼里容不得半點沙，一旦當事人予以辯解或者言語過激，便會被扣以不配合、抗拒執法的罪名，落得一個重罰；又或者故意找茬，說你有違法行為你就有違法行為，總之是罰定了，路老大思想表露無遺。
綜上所述，規范和監督公安交通行政處罰自由裁量權已是刻不容緩，但它也是一個長期的工程，我們應該做好以下幾項工作：
（一）加強對民警的宗旨意識教育。通過對黨章、中央反腐敗、反特權思想精神、先進典范事跡等的學習，強化民警的執法為民意識，牢固樹立依法、公平、公正執法的執法理念，進一步明確權為民所用，利為民所謀，情為民所系，一切公安交通管理工作都應以維護道路交通安全暢通、保障人民安全出行為出發點和落腳點，一切工作以憲法和法律為活動準則，做遵紀守法的楷模，開展法紀教育、職業道德教育和全心全意為人民服務的宗旨教育，引進激勵機制，激發交通民警的責任感和使命感，增強抵制各種落后、腐朽思想侵蝕的能力。
（二）提高民警的執法綜合素質。創新學習的方法，拓寬培訓的渠道，切實加強民警的業務學習和培訓，提高民警的業務技能，提升民警的執法能力；同時加強民警對相關法律知識和社會、自然科學知識的學習，拓寬民警的知識面，尤其要注重加強民警的法學理論和邏輯判斷能力的培養和提高，增強民警的綜合素質，塑造良好執法形象。
（三）完善執法程序，推進陽光執法。程序是保障執法實踐依法、公平、公正的關鍵環節，我們要建立健全公安交通管理執法項目、內容和程序公開制度，讓執法工作一目了然，增強執法工作的透明度，壓縮自由裁量權濫用的空間，防止濫用自由裁量權行為的發生；引進證據收集制度，增強公安交通管理部門及其交通警察的舉證責任，彌補作為弱勢群體的交通參與者的舉證困難處境，提高民警的證據意識；建立公安交通管理行政處罰認定清單制度，對所認定的道路交通安全違法行為以及作出的處罰一律要給予詳細的性質、情節認定和適用法律條文、自由裁量情節等記錄，公安交通管理部門和被處罰當事人各執一份，作為公安交通管理行政處罰的重要證據。
（四）加強監督，健全責任追究制度。主動配合社會各界及廣大媒體的監督報道，自覺接受行政監察部門、內部監督機關的監督檢查，完善監督網絡，推進透明執法；健全和強化對民警的執法過錯責任追究制度，對執法錯誤、顯失公平、任意執法、挾私報復的要依法給予嚴厲處理，要完善停崗培訓、調離崗位、辭退、開除措施，暢通出入關，堅決將不適合從事公安交通管理崗位的人員清理出隊伍，對徇私枉法、貪污腐敗的違法分子要堅決移送司法機關，依法追究其刑事責任。
