[ 李鋼 ]——(2009-8-20) / 已閱11583次
淺談公安交通行政處罰自由裁量權(quán)
李鋼
何謂行政處罰自由裁量權(quán)？美國(guó)布萊克法律詞典將其定義為：“在特定的情況下，依照職權(quán)以適當(dāng)和公正的方式作出作為的權(quán)力”。羅豪才先生認(rèn)為：“行政自由裁量權(quán)是在法律規(guī)定的條件下，行政機(jī)關(guān)根據(jù)其合理的判斷，決定作為或不作為，以及如何作為的權(quán)力。” 王名揚(yáng)先生認(rèn)為：“自由裁量是指行政機(jī)關(guān)對(duì)于作出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取和行動(dòng)方針中進(jìn)行選擇，根據(jù)行政機(jī)關(guān)的判斷采取某種行動(dòng)。也可能是執(zhí)行任務(wù)的方法、時(shí)間、地點(diǎn)或側(cè)重面，包括不采取行動(dòng)的決定在內(nèi)”。
筆者認(rèn)為，行政處罰自由裁量權(quán)是指行政主體在法律、法規(guī)規(guī)定的原則和范圍內(nèi)，依據(jù)法定職權(quán)和法定條件，有選擇地進(jìn)行處置的權(quán)力。它是行政權(quán)力的重要組成部分，是現(xiàn)代行政權(quán)的核心，是行政主體提高行政效率所必需的權(quán)限，也是現(xiàn)代行政的必然要求。誠(chéng)如k.c戴維斯所言：自由裁量權(quán)像斧子一樣，當(dāng)正確使用時(shí)是件工具，它也可能成為傷害或謀殺的兇器。一切有權(quán)力的人都易濫用，這是千古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。行政自由裁量權(quán)的濫用是指行政自由裁量權(quán)的行使違背了公平、理性等法律原則，侵害了相對(duì)人的合法權(quán)益。行政自由裁量權(quán)極易被濫用，這是由其特點(diǎn)所決定的。行政自由裁量權(quán)具有選擇性和任意性的特點(diǎn)，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，行政機(jī)關(guān)工作人員可以相對(duì)自由地決定作為或不作為。同時(shí)，法律關(guān)于行政自由裁量的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)和原則，這就會(huì)產(chǎn)生許多自由的空間，行政機(jī)關(guān)在這些自由空間里的行為表面上看是合法的，因?yàn)樗鼪](méi)有超過(guò)法律的原則性規(guī)定。
公安交通行政處罰自由裁量權(quán)是指公安交通管理部門(mén)及其交通警察在相關(guān)道路交通安全法律、法規(guī)規(guī)定的原則和范圍內(nèi)秉承法律精神和公平正義的原則，以一般的邏輯思維對(duì)道路交通安全違法事實(shí)進(jìn)行分析、判斷、認(rèn)定，從而選擇性地實(shí)施公安交通管理執(zhí)法活動(dòng)的權(quán)力。由于法律規(guī)定存在條文性、穩(wěn)定性、原則性等局限，有限的立法資源無(wú)法列舉完美，羅列窮盡，立法技術(shù)也無(wú)法辦到，一部法律無(wú)法窮盡規(guī)制領(lǐng)域復(fù)雜多變的具體情況，更不能期望它的自動(dòng)實(shí)施，它必須由執(zhí)法者這一媒介去將“死”的法律條文與“活”的社情聯(lián)系起來(lái)，這就決定了執(zhí)法者必須得有一定自由應(yīng)變的權(quán)利，應(yīng)運(yùn)而生的就是自由裁量權(quán)；它的存在是必然的，是法律授權(quán)的，它對(duì)于貫徹實(shí)施法律精神和規(guī)定，提高行政執(zhí)法效率，促進(jìn)執(zhí)法的公平、公正、合理發(fā)揮了不可替代的巨大作用。但自由裁量權(quán)是一把雙刃劍，依法合理地行使會(huì)促進(jìn)公安交通管理執(zhí)法活動(dòng)的合法性、公正性，可是一旦使用不當(dāng)，則會(huì)使任意執(zhí)法、執(zhí)法犯法、規(guī)避法律等違法違紀(jì)行為更為大行其道，有恃無(wú)恐；任何權(quán)力都可能滋生腐敗，公安交通行政處罰自由裁量權(quán)亦不例外。要建立依法、公正、文明執(zhí)法的公安交通管理隊(duì)伍，促進(jìn)和諧交通工程建設(shè)進(jìn)程，如何規(guī)范和監(jiān)督好公安交通管理部門(mén)及其交通警察手中的自由裁量權(quán)就顯得尤為重要。
公安交通行政處罰的自由裁量權(quán)可分為以下幾種類型：1、違法行為構(gòu)成要件的認(rèn)定。如機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)瞬环䦶慕煌ň熘笓]這一道路交通安全違法行為的認(rèn)定，當(dāng)事人在主觀上是否具有故意，在程度上是否達(dá)到違法，客觀上是否具有服從的條件等要件的認(rèn)定便具有很大的彈性。2、違法行為性質(zhì)的認(rèn)定。如貨運(yùn)機(jī)動(dòng)車(chē)違反規(guī)定載人的和貨運(yùn)機(jī)動(dòng)車(chē)違反規(guī)定載客的兩種違法行為，在認(rèn)定上具有相當(dāng)大的相似性和可轉(zhuǎn)換性，而法律規(guī)定的處罰嚴(yán)重程度卻迥然不同，前者不需扣分，后者需要扣6分。3、不同處罰種類的選擇。道路交通安全法律法規(guī)在部分違法行為的處罰規(guī)定上提供了警告、罰款、暫扣證件、暫扣車(chē)輛、吊銷(xiāo)證件、拘留等可供選擇的多種處罰種類，執(zhí)法中對(duì)輕重不同的處罰種類的選擇上擁有了很大空間。4、同一處罰種類幅度的選擇。道路交通安全法律法規(guī)在處罰幅度上規(guī)定有“5元-50元”、“20元-200元”、“200元-500元”、“500元-2000元”、“200元-2000元”、“拘留15天以下”、“暫扣3-6個(gè)月”等幅度大小不一的區(qū)間，容易出現(xiàn)處罰的輕重不一，畸輕或畸重，造成執(zhí)法的不公。5、處理時(shí)間的選擇。《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》對(duì)公安交通管理部門(mén)及其交通警察處理道路交通安全違法行為時(shí)限只作了最長(zhǎng)期限的規(guī)定，在規(guī)定時(shí)限內(nèi)做出處理都具有一定的形式合法性，但在處理時(shí)間長(zhǎng)短、處理速度快慢的選擇上卻容易滋生故意刁難、消極作為、公報(bào)私仇等現(xiàn)象。6、作為與否的選擇。道路交通安全法律法規(guī)并沒(méi)有做出必須檢查處理所有違法車(chē)輛的強(qiáng)制性規(guī)定，因而公安交通管理部門(mén)及其路面民警完全可以理直氣壯地以警力不足、另有重要任務(wù)、分身乏術(shù)、沒(méi)有留意等理由選擇不作為。
自由裁量權(quán)一直都是我們的管理層非常重視而又難以規(guī)制的問(wèn)題，自由裁量權(quán)的濫用已成為影響依法、公正、公平、合理執(zhí)法的頑癥，嚴(yán)重?fù)p害了公安交通管理部門(mén)的執(zhí)法形象和執(zhí)法威信，導(dǎo)致了徇私腐敗現(xiàn)象的泛濫。自由裁量權(quán)的濫用，可能帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)有：1、不利于道路交通秩序的管理和穩(wěn)定。因?yàn)楣步煌ü芾聿块T(mén)或交通警察一旦濫用自由裁量權(quán)，處理問(wèn)題隨意性就會(huì)很大，反復(fù)無(wú)常，畸輕畸重，不同情況相同對(duì)待，相同情況不同對(duì)待，引起交通參與人懷疑、不信任，產(chǎn)生對(duì)立抵觸情緒，不配合公安交通管理部門(mén)或交通警察的管理，道路交通安全違法行為逆向增多，導(dǎo)致道路交通秩序的惡性發(fā)展。2、助長(zhǎng)特權(quán)思想，導(dǎo)致不良社會(huì)現(xiàn)象的出現(xiàn)。由于公安交通管理部門(mén)或交通警察在行使自由裁量權(quán)時(shí)或多或少地帶有一定的主觀性，這樣法律法規(guī)對(duì)自由裁量權(quán)的條件、幅度等規(guī)定的越寬，某些公安交通管理部門(mén)或交通警察越覺(jué)得自己手中的權(quán)力“寶貴”，從而在某些不正當(dāng)目的的利誘下，將“公權(quán)”私權(quán)化，處事武斷、蠻橫、隨意，執(zhí)法偏離公正、公平的軌道，為所欲為，給群眾留下極壞的印象。3、滋生腐敗，影響執(zhí)法威信。歷史學(xué)家阿克頓勛爵說(shuō)：“權(quán)力有腐敗的趨勢(shì)，絕對(duì)的權(quán)力絕對(duì)的腐敗。”當(dāng)前公安交通管理領(lǐng)域腐敗得不到有效遏制，很大程度上與擁有的自由裁量權(quán)過(guò)大有關(guān)，個(gè)別公安交通管理部門(mén)或交通警察通過(guò)其享有的優(yōu)勢(shì)條件采用貌似合法的手段撈取非法利益，投機(jī)鉆營(yíng)，個(gè)別人甚至執(zhí)法犯法追求金錢(qián)享樂(lè)，造成了腐敗，破壞社會(huì)主義法治建設(shè)，影響黨和政府的威信。
自由裁量權(quán)的被濫用主要體現(xiàn)為顯失公平，畸輕畸重，在具體行政行為中前后不一，相同情況不同處罰，不同情況相同處罰，罰態(tài)度款，罰情緒款，拖延履行法定職責(zé)，嚴(yán)重違背了依法、公平、公正的執(zhí)法原則。其原因大致有以下幾種：1、個(gè)人執(zhí)法能力。部分交通民警業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)不夠，業(yè)務(wù)能力較差，在違法行為認(rèn)定和法律適用上常有偏差，使手中的自由裁量權(quán)成為亂執(zhí)法、錯(cuò)誤執(zhí)法的工具。2、具有不正當(dāng)目的。在實(shí)踐中，由于個(gè)別公安交通管理部門(mén)及其交通警察從本部門(mén)、本地區(qū)的局部利益出發(fā)，以及從考慮處罰相對(duì)人的社會(huì)地位、政治背景、經(jīng)濟(jì)狀況等因素出發(fā)，從自身好惡出發(fā)，對(duì)類似的事實(shí)、情節(jié)、后果往往作出不一致的具體處理結(jié)果。更有甚者，個(gè)別民警由于受利益關(guān)系多元化和分配方式多樣化的影響，其自身的人生觀、世界觀、價(jià)值觀發(fā)生扭曲和變形，其為人民服務(wù)的執(zhí)法宗旨發(fā)生動(dòng)搖，根據(jù)受賄錢(qián)財(cái)?shù)亩喙眩迷p勒索的不同程度，對(duì)相同的事實(shí)、情節(jié)作出截然不同的處理結(jié)果、處理意見(jiàn)，明目張膽地濫用自由裁量權(quán)、踐踏國(guó)家法律。 為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人在金錢(qián)、權(quán)力等方面的不正當(dāng)目的，個(gè)別民警絞盡腦汁、煞費(fèi)苦心地去進(jìn)行法律規(guī)避，進(jìn)行人情執(zhí)法、權(quán)錢(qián)交易執(zhí)法，滿足其以權(quán)力換金錢(qián)的丑惡目的。3、情緒執(zhí)法。執(zhí)法觀念不端正，沒(méi)有牢固樹(shù)立嚴(yán)格依法、公正執(zhí)法的思想，執(zhí)法不嚴(yán)謹(jǐn)，受個(gè)人生活情緒、生活壓力等影響，罰情緒款。4、特權(quán)思想。部分民警特權(quán)思想嚴(yán)重，常以路老大自居，認(rèn)為轄區(qū)就是自己的地盤(pán)，從自己的地盤(pán)過(guò)就得唯唯諾諾，必恭必敬，眼里容不得半點(diǎn)沙，一旦當(dāng)事人予以辯解或者言語(yǔ)過(guò)激，便會(huì)被扣以不配合、抗拒執(zhí)法的罪名，落得一個(gè)重罰；又或者故意找茬，說(shuō)你有違法行為你就有違法行為，總之是罰定了，路老大思想表露無(wú)遺。
綜上所述，規(guī)范和監(jiān)督公安交通行政處罰自由裁量權(quán)已是刻不容緩，但它也是一個(gè)長(zhǎng)期的工程，我們應(yīng)該做好以下幾項(xiàng)工作：
（一）加強(qiáng)對(duì)民警的宗旨意識(shí)教育。通過(guò)對(duì)黨章、中央反腐敗、反特權(quán)思想精神、先進(jìn)典范事跡等的學(xué)習(xí)，強(qiáng)化民警的執(zhí)法為民意識(shí)，牢固樹(shù)立依法、公平、公正執(zhí)法的執(zhí)法理念，進(jìn)一步明確權(quán)為民所用，利為民所謀，情為民所系，一切公安交通管理工作都應(yīng)以維護(hù)道路交通安全暢通、保障人民安全出行為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，一切工作以憲法和法律為活動(dòng)準(zhǔn)則，做遵紀(jì)守法的楷模，開(kāi)展法紀(jì)教育、職業(yè)道德教育和全心全意為人民服務(wù)的宗旨教育，引進(jìn)激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)交通民警的責(zé)任感和使命感，增強(qiáng)抵制各種落后、腐朽思想侵蝕的能力。
（二）提高民警的執(zhí)法綜合素質(zhì)。創(chuàng)新學(xué)習(xí)的方法，拓寬培訓(xùn)的渠道，切實(shí)加強(qiáng)民警的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，提高民警的業(yè)務(wù)技能，提升民警的執(zhí)法能力；同時(shí)加強(qiáng)民警對(duì)相關(guān)法律知識(shí)和社會(huì)、自然科學(xué)知識(shí)的學(xué)習(xí)，拓寬民警的知識(shí)面，尤其要注重加強(qiáng)民警的法學(xué)理論和邏輯判斷能力的培養(yǎng)和提高，增強(qiáng)民警的綜合素質(zhì)，塑造良好執(zhí)法形象。
（三）完善執(zhí)法程序，推進(jìn)陽(yáng)光執(zhí)法。程序是保障執(zhí)法實(shí)踐依法、公平、公正的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，我們要建立健全公安交通管理執(zhí)法項(xiàng)目、內(nèi)容和程序公開(kāi)制度，讓執(zhí)法工作一目了然，增強(qiáng)執(zhí)法工作的透明度，壓縮自由裁量權(quán)濫用的空間，防止濫用自由裁量權(quán)行為的發(fā)生；引進(jìn)證據(jù)收集制度，增強(qiáng)公安交通管理部門(mén)及其交通警察的舉證責(zé)任，彌補(bǔ)作為弱勢(shì)群體的交通參與者的舉證困難處境，提高民警的證據(jù)意識(shí)；建立公安交通管理行政處罰認(rèn)定清單制度，對(duì)所認(rèn)定的道路交通安全違法行為以及作出的處罰一律要給予詳細(xì)的性質(zhì)、情節(jié)認(rèn)定和適用法律條文、自由裁量情節(jié)等記錄，公安交通管理部門(mén)和被處罰當(dāng)事人各執(zhí)一份，作為公安交通管理行政處罰的重要證據(jù)。
（四）加強(qiáng)監(jiān)督，健全責(zé)任追究制度。主動(dòng)配合社會(huì)各界及廣大媒體的監(jiān)督報(bào)道，自覺(jué)接受行政監(jiān)察部門(mén)、內(nèi)部監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查，完善監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)透明執(zhí)法；健全和強(qiáng)化對(duì)民警的執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度，對(duì)執(zhí)法錯(cuò)誤、顯失公平、任意執(zhí)法、挾私報(bào)復(fù)的要依法給予嚴(yán)厲處理，要完善停崗培訓(xùn)、調(diào)離崗位、辭退、開(kāi)除措施，暢通出入關(guān)，堅(jiān)決將不適合從事公安交通管理崗位的人員清理出隊(duì)伍，對(duì)徇私枉法、貪污腐敗的違法分子要堅(jiān)決移送司法機(jī)關(guān)，依法追究其刑事責(zé)任。
