[ 劉建昆 ]——(2009-9-21) / 已閱8014次
城市公物警察權(quán)之分解研究：園林綠化
劉建昆
我國(guó)關(guān)于園林綠化的警察權(quán)法規(guī)目前特別多，很多省市的《相對(duì)集中行政處罰權(quán)條例》等地方立法都有這方面的規(guī)定。本文則是以現(xiàn)行有效的《城市綠化條例》為依據(jù)進(jìn)行的分析。
《城市綠化條例》第二十條是宣示條款：“任何單位和個(gè)人都不得損壞城市樹木花草和綠化設(shè)施。”第四章罰則則具體規(guī)定對(duì)下列損壞行為進(jìn)行懲治：
（一）損壞城市樹木花草的；
（二）擅自修剪或者砍伐城市樹木的；
（三）砍伐、擅自遷移古樹名木或者因養(yǎng)護(hù)不善致使古樹名木受到損傷或者死亡的；
（四）損壞城市綠化設(shè)施的。
未經(jīng)同意擅自占用城市綠化用地的
未經(jīng)同意擅自在城市公共綠地內(nèi)開設(shè)商業(yè)、服務(wù)攤點(diǎn)的，
雖然沒有規(guī)定具體的罰款數(shù)額，從公物法理論的角度觀察，這些罰則條款仍然具有完全的“公物警察權(quán)”的屬性特點(diǎn)。
一．保護(hù)內(nèi)容是城市公物。具體的說(shuō)，有以下種類的公物受到公物警察權(quán)的保護(hù)。
（1）城市樹木花草。
現(xiàn)行的《城市綠化條例》第十八條：“城市的公共綠地、風(fēng)景林地、防護(hù)綠地、行道樹及干道綠化帶的綠化，由城市人民政府城市綠化行政主管部門管理”這些物，是標(biāo)準(zhǔn)的行政公物。
（2）城市綠化用地
“皮之不存，毛將焉附”。植物綠化必定要使用一定的土地。公共綠化用土地的使用權(quán)，一般的說(shuō)是作為城市人民政府掌控下的國(guó)有土地。對(duì)這些土地提供公物法上的特別保護(hù)是理所當(dāng)然。然而在立法不完善情況下，容易與其他土地法規(guī)形成競(jìng)合重疊。同時(shí)一般來(lái)說(shuō)，占用綠化用地往往造成地上植物的破壞，在這種情況下，究竟應(yīng)該并罰還是吸收，法無(wú)明文。
（3）城市綠化設(shè)施
設(shè)施并不屬于樹木和綠化的植物，但是也與綠化有密切的關(guān)系。這里的綠化設(shè)施，應(yīng)該主要是指城市建設(shè)部門建設(shè)的關(guān)于植物養(yǎng)護(hù)的固定設(shè)施。設(shè)施作為行政權(quán)的客體物，并非“公營(yíng)造物”“公法上的設(shè)施”等組織體。在城市綠化方面，類似的“公營(yíng)造物”組織體是作為政府主管的作為事業(yè)單位的園林處，他們以自己的成員和自有的設(shè)備，負(fù)責(zé)城市綠化的“公物負(fù)擔(dān)”。
（4）城市古樹名木。城市古樹名木有其自身的特點(diǎn)，即有時(shí)候不屬于從行政機(jī)關(guān)的所有。在這種情況下，行政機(jī)關(guān)何以仍然對(duì)其提供公物警察權(quán)的保護(hù)？從法理上看，古樹名木的列管在法理上已經(jīng)起到了公用征收征用的效果，或者作為準(zhǔn)征用行政機(jī)關(guān)取得“公物權(quán)原”，政府也為私有或集體所有的古樹名木提供公物法上的特別“公物負(fù)擔(dān)”，這些古樹名木足以構(gòu)成行政法上的“他有公物”，因而法規(guī)可以規(guī)定其公物警察權(quán)。
二、保護(hù)權(quán)的警察性。
（1）公物保護(hù)警察權(quán)首先是一種是行政權(quán)。警察性并不意味著歸屬于狹義的警察機(jī)關(guān)。這些破壞公物的違法行為，先期是由城市管理主管機(jī)關(guān)之行政權(quán)加以保護(hù)的，只有在一般行政權(quán)不足的時(shí)候，才會(huì)動(dòng)用人身強(qiáng)制方面的警察權(quán)，即《治安管理處罰法》，甚至《刑法》。
（2）公物保護(hù)警察權(quán)具有警察屬性。即以使用強(qiáng)制權(quán)和處罰權(quán)為標(biāo)志。
三、打擊的目標(biāo)是損壞行為。這些損壞、擅自修剪、擅自砍伐、砍伐、擅自占用等，自屬于行為罰，擅自，意味者經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)許可得免除其違法性。但是這些行為具有現(xiàn)實(shí)的可懲罰性，一般來(lái)說(shuō)仍然需要危害后果的出現(xiàn)才能啟動(dòng)處罰程序。
四、責(zé)令賠償法律性質(zhì)仍待明確。損壞公物的價(jià)值的賠償，是公物法上的空白之處。公物雖然供諸共用，但其財(cái)產(chǎn)價(jià)值不因供諸公眾使用而滅失。損壞公物的行為造成公物價(jià)值減損，或者增加行政機(jī)關(guān)的公物負(fù)擔(dān)之時(shí)，行政機(jī)關(guān)是否仍可在行政處罰之外謀求民事賠償？此處是具有相當(dāng)研究?jī)r(jià)值的和現(xiàn)實(shí)意義的。
二○○九年九月十八日
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