[ 劉建昆 ]——(2009-9-21) / 已閱6180次
城市公物警察權之分解研究：城市水體
劉建昆
水體，是國外行政法—公物法理論中普遍認可的行政公物。我國的水管理權，實際上是由許多國家機關分而治之的。水作為一種資源，有水務行政機關執行《中華人民共和國水法》主要調整其管理和利用關系；作為環境保護的具體一種，有環保行政機關執行《水污染防治法》。另外，水體的自然邊界，例如河道、堤壩、海岸等，往往都經過了人工的整修，故對于水體設施，一般予以一體保護。這些法規中，均不同程度的含有公物警察權條款，保護水體公物以及水體設施。例如《水法》第六十五條處罰“在河道管理范圍內建設妨礙行洪的建筑物、構筑物”為保護河道公物的條款；第六十七條打擊“在飲用水水源保護區內設置排污口”是保護水體的公物警察權條款；《水污染防治法》則有更為詳細的規定。
水體的取用、航行、利用等，主要是公物法上水體公物的利用法律關系，是公物管理權的具體組成部分，只有其中的公物保護性條款才是公物警察權。大家都知道，偷竊城市道路井蓋一般是按照“危害公共安全罪”來處理的，而數月前，江蘇鹽城又判決“排污行為”構成危害公共安全罪中的“投放危險物質罪”——這兩種犯罪有什么共同特征？應該說是有的，那就是犯罪行為都直接侵犯了公物行政法上的公物，而公物必然的與公共利益乃至安全有著或松或緊的聯系。
水體依其自然地存儲狀態不同，分為江河水、湖泊水、海水、地下水、水庫水等。處于城市之外的水體，公物管理、公物負擔和公物警察權限等問題似乎沒什么爭議。問題的關鍵在于，水體是必然進入城市管理領域的公物，而進入城市管理領域之后，水體公物和水體設施公物警察權保護就有轉移的可能和強化的客觀需要。按照目前的“城市管理體制”，水體及其水體設施的公物警察權，至少部分的轉移給了城管部門。
目前，城管對城市水體公物及水體設施公物的的保護，主要涵蓋是以下幾種：
（一）水體公物
國家環保總局2003年出臺了《關于相對集中部分環境保護行政處罰權工作有關問題的通知》，規定：“違反《水污染防治法》第三十二條 向城市水體排放、傾倒工業廢渣、城市垃圾和其他廢棄物的行政處罰。”由城管執法。其保護對象是進入城市的全部水體。《城市供水條例》中也有部分條款是直接保護水體的，而這一條例是城管傳統的執法內容。
（二）水體設施
河湖的水道、堤壩等設施。目前，全國沒有統一的規定，僅在部分城市施行，例如2002年《杭州市城市河道保護管理辦法》規定了城市管理行政執法機關懲處“建設、施工單位在河道保護管理范圍外20米以內從事建設和其他危及城市河道安全活動,未按規定備案的”即為典型的河道保護的公物警察權。
另外，沿海城市建成區的堤壩、海岸線的灘涂，甚至提供公眾生活性使用的水域，性質上亦可給與城市公物警察權的保護，這一嗲我國立法上尚相當的欠缺。
（三）城市供水設施。
例如《城市供水條例》規定對以下行為進行懲處，屬于保護公物警察權：在規定的城市公共供水管道及其附屬設施的安全保護范圍內進行危害供水設施安全活動的；擅自將自建設施供水管網系統與城市公共供水管網系統直接連接的；擅自拆除、改裝或者遷移城市公共供水設施的。
（四）附帶說說污水排放設施。“縣級以上地方人民政府建設主管部門應當按照城鎮污水處理設施建設規劃，組織建設城鎮污水集中處理設施及配套管網”這些建設保護了水體公物，又形成新的公物。目前，建設部對污水管網設施僅有些技術性標準，如《污水綜合排放標準》《污水排入城市下水道水質標準》，對污水管網的公物警察權保護尚未提上議事日程，不過，那似乎只是早晚的事。
傳統上，城市的給排水是由政府掌控下的事業單位進行的。最新的《城市生活垃圾處理辦法》已經明確，清掃道路等傳統的環衛事業單位可能要進行產業化改制。同樣，城市給排水的產業化、民營化進程顯然在加劇。這種現象在西方國家例如德國同樣存在。私法主體（包括有企業）介入政府提供公物的公法領域之后，如何給變革后的公物和私物之間劃分更為清晰的界限？公物警察權會產生什么樣的變數？我們還不得而知。
二○○九年九月二十一日
