[ 劉建昆 ]——(2009-9-21) / 已閱5771次
城市公物警察權(quán)之分解研究：城市水體
劉建昆
水體，是國(guó)外行政法—公物法理論中普遍認(rèn)可的行政公物。我國(guó)的水管理權(quán)，實(shí)際上是由許多國(guó)家機(jī)關(guān)分而治之的。水作為一種資源，有水務(wù)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行《中華人民共和國(guó)水法》主要調(diào)整其管理和利用關(guān)系；作為環(huán)境保護(hù)的具體一種，有環(huán)保行政機(jī)關(guān)執(zhí)行《水污染防治法》。另外，水體的自然邊界，例如河道、堤壩、海岸等，往往都經(jīng)過(guò)了人工的整修，故對(duì)于水體設(shè)施，一般予以一體保護(hù)。這些法規(guī)中，均不同程度的含有公物警察權(quán)條款，保護(hù)水體公物以及水體設(shè)施。例如《水法》第六十五條處罰“在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物”為保護(hù)河道公物的條款；第六十七條打擊“在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口”是保護(hù)水體的公物警察權(quán)條款；《水污染防治法》則有更為詳細(xì)的規(guī)定。
水體的取用、航行、利用等，主要是公物法上水體公物的利用法律關(guān)系，是公物管理權(quán)的具體組成部分，只有其中的公物保護(hù)性條款才是公物警察權(quán)。大家都知道，偷竊城市道路井蓋一般是按照“危害公共安全罪”來(lái)處理的，而數(shù)月前，江蘇鹽城又判決“排污行為”構(gòu)成危害公共安全罪中的“投放危險(xiǎn)物質(zhì)罪”——這兩種犯罪有什么共同特征？應(yīng)該說(shuō)是有的，那就是犯罪行為都直接侵犯了公物行政法上的公物，而公物必然的與公共利益乃至安全有著或松或緊的聯(lián)系。
水體依其自然地存儲(chǔ)狀態(tài)不同，分為江河水、湖泊水、海水、地下水、水庫(kù)水等。處于城市之外的水體，公物管理、公物負(fù)擔(dān)和公物警察權(quán)限等問(wèn)題似乎沒(méi)什么爭(zhēng)議。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，水體是必然進(jìn)入城市管理領(lǐng)域的公物，而進(jìn)入城市管理領(lǐng)域之后，水體公物和水體設(shè)施公物警察權(quán)保護(hù)就有轉(zhuǎn)移的可能和強(qiáng)化的客觀需要。按照目前的“城市管理體制”，水體及其水體設(shè)施的公物警察權(quán)，至少部分的轉(zhuǎn)移給了城管部門(mén)。
目前，城管對(duì)城市水體公物及水體設(shè)施公物的的保護(hù)，主要涵蓋是以下幾種：
�。ㄒ唬┧w公物
國(guó)家環(huán)保總局2003年出臺(tái)了《關(guān)于相對(duì)集中部分環(huán)境保護(hù)行政處罰權(quán)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》，規(guī)定：“違反《水污染防治法》第三十二條 向城市水體排放、傾倒工業(yè)廢渣、城市垃圾和其他廢棄物的行政處罰。”由城管執(zhí)法。其保護(hù)對(duì)象是進(jìn)入城市的全部水體�！冻鞘泄┧畻l例》中也有部分條款是直接保護(hù)水體的，而這一條例是城管傳統(tǒng)的執(zhí)法內(nèi)容。
�。ǘ┧w設(shè)施
河湖的水道、堤壩等設(shè)施。目前，全國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定，僅在部分城市施行，例如2002年《杭州市城市河道保護(hù)管理辦法》規(guī)定了城市管理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)懲處“建設(shè)、施工單位在河道保護(hù)管理范圍外20米以?xún)?nèi)從事建設(shè)和其他危及城市河道安全活動(dòng),未按規(guī)定備案的”即為典型的河道保護(hù)的公物警察權(quán)。
另外，沿海城市建成區(qū)的堤壩、海岸線的灘涂，甚至提供公眾生活性使用的水域，性質(zhì)上亦可給與城市公物警察權(quán)的保護(hù)，這一嗲我國(guó)立法上尚相當(dāng)?shù)那啡薄?br>
�。ㄈ┏鞘泄┧O(shè)施。
例如《城市供水條例》規(guī)定對(duì)以下行為進(jìn)行懲處，屬于保護(hù)公物警察權(quán)：在規(guī)定的城市公共供水管道及其附屬設(shè)施的安全保護(hù)范圍內(nèi)進(jìn)行危害供水設(shè)施安全活動(dòng)的；擅自將自建設(shè)施供水管網(wǎng)系統(tǒng)與城市公共供水管網(wǎng)系統(tǒng)直接連接的；擅自拆除、改裝或者遷移城市公共供水設(shè)施的。
�。ㄋ模└綆дf(shuō)說(shuō)污水排放設(shè)施�！翱h級(jí)以上地方人民政府建設(shè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，組織建設(shè)城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施及配套管網(wǎng)”這些建設(shè)保護(hù)了水體公物，又形成新的公物。目前，建設(shè)部對(duì)污水管網(wǎng)設(shè)施僅有些技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，如《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》《污水排入城市下水道水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)污水管網(wǎng)的公物警察權(quán)保護(hù)尚未提上議事日程，不過(guò)，那似乎只是早晚的事。
傳統(tǒng)上，城市的給排水是由政府掌控下的事業(yè)單位進(jìn)行的。最新的《城市生活垃圾處理辦法》已經(jīng)明確，清掃道路等傳統(tǒng)的環(huán)衛(wèi)事業(yè)單位可能要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化改制。同樣，城市給排水的產(chǎn)業(yè)化、民營(yíng)化進(jìn)程顯然在加劇。這種現(xiàn)象在西方國(guó)家例如德國(guó)同樣存在。私法主體（包括有企業(yè)）介入政府提供公物的公法領(lǐng)域之后，如何給變革后的公物和私物之間劃分更為清晰的界限？公物警察權(quán)會(huì)產(chǎn)生什么樣的變數(shù)？我們還不得而知。
二○○九年九月二十一日
