[ 張明勇 ]——(2002-7-4) / 已閱26272次
論政府法制工作的改革
寧陽縣政府法制辦 張明勇
社會主義市場經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展和我國加入世貿(mào)組織的現(xiàn)實(shí)已經(jīng)把政府體制改革提上了日程，而“依法治國，建設(shè)社會主義法制國家”的基本方針的確立則標(biāo)志著政府法制工作的改革已成為政府體制改革的重要內(nèi)容。面對新世紀(jì)，政府法制工作作如何更好地適應(yīng)新形勢；面對新挑戰(zhàn)，政府法制部門如何更好地為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)？筆者通過長期的工作實(shí)踐，對政府法制工作的改革有了一些淺顯的認(rèn)識，現(xiàn)論述如下：
一、政府法制機(jī)構(gòu)的改革
政府法制機(jī)構(gòu)是政府法制工作的載體，政府法制工作的改革應(yīng)當(dāng)首先從機(jī)構(gòu)的改革開始，現(xiàn)有的政府法制機(jī)構(gòu)基本上是在舊的經(jīng)濟(jì)體制下建立的政府直屬行政機(jī)構(gòu)：1954年國務(wù)院成立法制局，1958年撤銷，1980年成立國務(wù)院辦公廳法制局，1986年又改為國務(wù)院法制局，1988年機(jī)構(gòu)改革中，全國各省、地、縣都成立了法制工作機(jī)構(gòu)，這樣形成了中央、省、市、縣四級政府法制網(wǎng)絡(luò)。1998年開始的機(jī)構(gòu)改革，國務(wù)院法制局更名為國務(wù)院法制辦公室，并升格增編，地方各級政府法制機(jī)構(gòu)也在此次改革中得到加強(qiáng)。各級政府法制機(jī)構(gòu)都是一個機(jī)構(gòu)兩個牌子，除了政府法制機(jī)構(gòu)外還有一個行政復(fù)議辦公室的牌子。政府法制部門的級別開始為二級行政單位，后來隨著國家對法制的重視，逐漸升為一級單位，但在個別經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政府法制部門地位還得不到提高，有的仍是二級單位，還有的把其設(shè)立為政府辦公室的一個科室，地位沒有，人員配置更差，這樣大大制約了政府法制工作的開展。
改革現(xiàn)有的政府法制機(jī)構(gòu)，筆者認(rèn)為可以分為以下幾個方面：1、從立法上明確政府法制機(jī)構(gòu)的地位和名稱。建議國務(wù)院盡快制定《政府法制工作條例》，明確政府法制機(jī)構(gòu)為同級政府的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，這樣從中央到地方政府法制機(jī)構(gòu)在編制分配、人員配置、工作條件等方面能得到理所當(dāng)然的照顧。明確法律地位后，應(yīng)該再統(tǒng)一其名稱，全國統(tǒng)一稱為政府法制辦，避免局、辦、室、處、科并存的混亂局面。2、政府法制部門應(yīng)具有相對獨(dú)立性。政府法制部門雖然也是政府部門之一，但法制工作的性質(zhì)決定了其特殊性，政府法制部門必須和其他政府部門相對獨(dú)立，獨(dú)立性應(yīng)體現(xiàn)在政府法制部門只對行政首長負(fù)責(zé)，并且直接受行政首長領(lǐng)導(dǎo)，尤其是行政復(fù)議活動不受其他機(jī)關(guān)，團(tuán)體和個人的干涉，只有這樣，政府法制部門才能真正地行使自身職權(quán)，開拓工作。3、關(guān)于行政復(fù)議辦公室的地位。行政復(fù)議作為政府法制部門的主要工作之一，對保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，促進(jìn)依法行政，維護(hù)政府形象有著重要的意義，《中華人民共和國行政復(fù)議法》規(guī)定：“人民政府”是行政復(fù)議案件的受理機(jī)關(guān)，法制辦作為政府專職法制的部門，當(dāng)然成為行政復(fù)議受理、決定、機(jī)關(guān)，完全沒有必要再掛一個可有可無的行政復(fù)議辦公室的牌子，政府法制部門可以內(nèi)設(shè)復(fù)議科室，專門處理行政復(fù)議案件，但對外只能以政府法制部門的名義展開工作。4、政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)刂俨梦瘑T會脫鉤。現(xiàn)在許多設(shè)有仲裁機(jī)構(gòu)的地方存在這樣一種現(xiàn)象：政府法制部門主要負(fù)責(zé)人和當(dāng)?shù)刂俨梦瘑T會主任為同一人，雙方工作人員相互兼職、混為一體，仲裁委員會對外以政府法制部門名義來提高地位，開辟案源，政府法制部門常常以行政干涉力來為仲裁委員會服務(wù)。仲裁委員會是法定社團(tuán)組織，而政府法制部門作為行政機(jī)關(guān)，二者混在一起有悖法律，也影響政府形象，政府法制部門只能指導(dǎo)而不能干涉其工作，只能象為社會其他群體服務(wù)一樣為仲裁委服務(wù)。所以二者必須脫鉤，相互獨(dú)立。
二、政府法制工作隊(duì)伍的改革
政府法制工作人員是政府法制工作的核心，也是政府法制工作興衰的決定因素。在現(xiàn)有的體制下，政府法制工作人員屬于普通的國家公務(wù)員，除了參加一些公務(wù)員的培訓(xùn)、考試外，對專業(yè)幾乎沒有任何要求，在提倡“依法行政”的今天，政府法制工作的重要性愈加體現(xiàn)，對其工作人員的專業(yè)要求也越來越高，作為一級政府的法律參謀和助手，為政府宏觀決策提供法律意見、辦理行政復(fù)議案件、監(jiān)督行政執(zhí)法、代理政府訴訟是政府法制部門的基本工作職責(zé)，如果沿用舊的用人方式，顯然不符合社會對政府法制工作的要求。同為法律職業(yè)者的律師、法官、檢察官、司法行政人員的用人條件早就發(fā)生了巨大變化：我國自1986年開始的全國統(tǒng)一律師資格考試制度，是對行業(yè)從業(yè)人員實(shí)行準(zhǔn)入制的良好開端，1996年通過的《中華人民共和國律師法》規(guī)定了律師報考條件：高等院校法律大專、非法律專業(yè)本科以上學(xué)歷、品行良好、擁護(hù)憲法、享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，具有中華人民共和國國籍，考取律師資格后，應(yīng)在律師事務(wù)所實(shí)習(xí)一年，才有律師執(zhí)業(yè)資格。2001年12月經(jīng)過修訂的《中華人民共和國律師法》又把上述法律大專條件改為法學(xué)本科以上學(xué)歷。這種嚴(yán)格的規(guī)定是前所未有的，科學(xué)的制度必將產(chǎn)生驚人的成果，實(shí)踐證明，我國律師整體素質(zhì)在各類法律職業(yè)者中是最高的，正是這個優(yōu)秀的團(tuán)體為我國民主法制建設(shè)做出了卓越的貢獻(xiàn)。
1995年通過的《中華人民共和國法官法》、《中華人民共和檢察官法》經(jīng)過2001年6月的修訂，對法官、檢察官任職條件也明確規(guī)定為本科以上學(xué)歷、具有司法資格。最近，《司法部關(guān)于當(dāng)前公證工作改革和發(fā)展若干問題的意見》要求45歲以下的公證員5年以內(nèi)達(dá)到本科學(xué)歷，并且以后要從具有司法資格的人選中選任公證員。
針對其他法律職業(yè)的改革接連不斷，唯有政府法制部門按兵不動，是不需要嗎？政府法制部門的門檻誰都可以自由進(jìn)出嗎？決不是！政府法制對人員的要求應(yīng)該更高，政府法制工作隊(duì)伍的改革應(yīng)該從以下幾個方面進(jìn)行：1、統(tǒng)一名稱。為提高政府法制工作人員的社會地位，體現(xiàn)其工作性質(zhì)，政府法制工作人員可以統(tǒng)一稱為政府法制員，這樣既和同為法律職業(yè)者的法官、檢察官、公證員相一致，又和國外的政府律師相區(qū)別，這種名稱的統(tǒng)一可以通過行政立法，即上述《政府法制工作條例》的形式表現(xiàn)。2、政府法制員應(yīng)采取嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，這一點(diǎn)可以模仿改革較早的律師、法官、檢察官的任職條件，規(guī)定必須具有高等院校法學(xué)本科以上學(xué)歷（把非法學(xué)本科排除在外）、擁護(hù)憲法，具有完全行為能力，品行良好的中華人民共和國公民，考取司法資格，且在法制部門工作一年以上獲取司法執(zhí)業(yè)證書，方可擔(dān)任政府法制員。對現(xiàn)有的政府法制隊(duì)伍而言，上述要求顯然偏高，但是可以采取漸進(jìn)式的方式改革。3、政府法制員采取首任制。從政府法制員中選取優(yōu)秀人才擔(dān)任首任政府法制員，規(guī)定只有首任政府法制員才能對外代表政府法制部門，才能為行政首長簽署法律意見書，才能提出政府立法計劃，才能審理行政復(fù)議案件，才能代理政府參與訴訟和非訴訟等活動。也就是說只有首任政府法制員才能獨(dú)立從事政府法制工作，每位首任政府法制員可以配備1-2名法制助理。4、特殊的工作性質(zhì)理應(yīng)得到特殊物質(zhì)補(bǔ)助。政府法制員在工資、福利等待遇上可以略高于普通公務(wù)員，這樣能夠保證政府法制工作的順利開展，促進(jìn)依法行政的進(jìn)程。
三、政府法制工作職權(quán)的改革
國務(wù)院法制辦在表述本部門工作職權(quán)時，共分了11條：1、統(tǒng)籌考慮，統(tǒng)一規(guī)劃國務(wù)院的立法工作，擬訂國務(wù)院年度立法工作安排，報經(jīng)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后，組織實(shí)施，督促指導(dǎo)。2、審查修改各部門報到國務(wù)院的法律草案，從法律的角度審查部門送國務(wù)院審核的，我國締結(jié)者或者參加的國際條約。3、起草或組織起草若干重要的法律草案、行政法規(guī)草案。4、承辦行政法規(guī)的立法解釋工作。5、研究行政訴訟，行政復(fù)議、行政賠償、行政處罰、行政許可、行政收費(fèi)、行政執(zhí)行等涉及政府行為共同規(guī)范的法律、行政法規(guī)實(shí)施以及行政執(zhí)法中帶有普遍性的問題，向國務(wù)院提出完善制度和解決問題的意見，擬訂有關(guān)配套的行政法規(guī)文件和答復(fù)意見。6、協(xié)調(diào)部門之間有關(guān)法律、行政法規(guī)實(shí)施中的矛盾和爭議。7、辦理地方性法規(guī)、地方人民政府規(guī)章和國務(wù)院部門規(guī)章的備案審查工作，審查其與憲法、行政法規(guī)是否抵觸以及它們相互之間是否的矛盾，根據(jù)不同的情況提出處理意見。8、清理編纂行政法規(guī)，編輯國家出版的法律、行政法規(guī)匯編正式版本。9、組織翻譯、審定國家出版的行政法規(guī)外文文本和民族語言文本。10、開展政府法制理論、政府法制工作研究和交流，開展對外法制業(yè)務(wù)交流。11、承辦國務(wù)院交辦的其他事項(xiàng)。地方各級政府法制部門基本上按照上述內(nèi)容，結(jié)合地方特殊情況，作出自身職權(quán)劃分的。由此可見現(xiàn)有的政府法制機(jī)構(gòu)職權(quán)基本如下：1、行政立法或制定規(guī)范性文件。2、法律、行政法規(guī)實(shí)施的協(xié)調(diào)、審查備案。3、法律、行政法規(guī)的匯編。4、政府法制理論研究和對外交往。
筆者認(rèn)為這些遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，今后的政府法制工作應(yīng)該從以下幾方面來強(qiáng)化或改革：1、參與政府重大決策活動。政府召開常務(wù)會議討論重大事情，政府法制部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)列席并從法律角度提出意見或建議；政府對外談判，政府法制部門應(yīng)當(dāng)全過程參與；政府所有規(guī)范性文件發(fā)布前和政府對外訂立合同必須有政府法制部門簽署的意見；政府法制部門應(yīng)定期或針對重大活動出具法律意見書；政府法制部門還應(yīng)擔(dān)負(fù)起政府領(lǐng)導(dǎo)學(xué)法用法的普及任務(wù)。總之政府的任何重大活動，政府法制部門應(yīng)當(dāng)服務(wù)在前，參與其中，并積極善后。2、加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督。行政執(zhí)法雖然有權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和人民群眾等主體的多層次監(jiān)督，但這些監(jiān)督方式都沒有政府法制機(jī)構(gòu)對其監(jiān)督直接、便捷，政府法制部門可以對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)定期檢查、聽取匯報，要求備案審查等多種形式進(jìn)行監(jiān)督，將監(jiān)督結(jié)果直接報本級政府，并建議政府對行政執(zhí)法部門予以獎懲，當(dāng)然政府法制部門也可享有一定范圍內(nèi)的獎懲權(quán)。3、擴(kuò)大復(fù)議范圍，建議修改《中華人民共和國行政復(fù)議法》把政府一切行政行為均納入復(fù)議范圍，復(fù)議機(jī)關(guān)可以審查下級行政任何行為，包括具有普遍約束力的規(guī)范性文件、行政機(jī)關(guān)對其工作人員的任免、處分、待遇等，這樣才能真正體現(xiàn)行政復(fù)議的作用，才能加快依法行政的步伐。
以上各項(xiàng)改革內(nèi)容，希望能夠科學(xué)系統(tǒng)地體現(xiàn)在今后的國家立法上，只有用法律、行政法規(guī)的形式，對政府法制部門明確地位、名稱，理順內(nèi)部機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格準(zhǔn)入制度，擴(kuò)大職權(quán)范圍，才會使政府法制工作與時俱進(jìn)，勇創(chuàng)佳績。
作者：張明勇 （271400） 0538-5621779
寧陽縣人民政府法制辦公室
