[ 徐鳳林 ]——(2016-12-6) / 已閱21622次
行政執法是依法執政建設法治政府、提高執政能力建設的基礎，是行政法律、法規得以實現的重要保障。改革開放三十年來，我國法制建設不斷發展，各級行政機關的行政執法水平有了顯著提高，行政法制建設取得了很大的成就。在我國現有的330余部法律，700余部行政法規及數以千計的地方性法規、規章中，80%是由政府及各行政機關組織實施的。大量的政治、經濟、文化、環境和社會事務管理要通過行政執法行為來完成。可見，依法行政是貫徹依法治市方略、建設法治政府的關鍵。法的生命力在于執行，強化行政執法監督尤為重要。人大作為國家的法律監督機關，按照《中華人民共和國各級人大常委會監督法》的規定，如何發揮監督職能，提高政府行政執法效能和水平，確保政府依法行政是人大監督工作中一個亟待探索的問題。
一、行政執法監督中存在的問題
一是監督的法律意識還不強。對《監督法》缺乏足夠的認識，依法監督的責任意識淡薄，缺乏責任感、緊迫感和主動性，工作空位不到位，忌諱“監督”二字，講優點成績多，講缺點不足少。遇問題輕描淡寫、避重就輕，對行政個案監督時調查研究不夠，多采取一般信訪轉辦程序一轉完事，篤信“多一事不如少一事”，不愿啟動人大監督程序，放棄監督職責，聽之任之。
二是監督魄力還不足。行政執法包羅萬象，內容繁雜，涉及民生民利，執法主體部門多，執法對象多元化，矛盾沖突激烈，解決難度較大。監督工作中存在瞻前顧后，謹小慎微，害怕越權和越位。寧愿將質詢、特定問題調查、撤銷等剛性監督手段棄之不用，而搞行風監督員等柔性方式應付走過場。
三是監督主動性還不夠。不善于調查研究、解剖麻雀，對問題不求甚解、研究不透。尤其是超前意識不強，對當前矛盾多發期行政執法工作中出現的問題疏于研究，監督指導不到位，客觀上造成行政復議及行政訴訟案件多發。還有的對行政法律知識的學習和研究不夠，行政執法監督能力不強，遇事人云亦云、毫無主見，使法律賦予的監督職能形同虛設。
二、存在問題的原因
（一）監督工作認識淡薄。人大是集體行使監督職權，人大代表監督意識的強弱直接影響監督的力度和效果。近年來，代表結構有了明顯改善，素質有了提高，但與人大所面臨的監督任務和要求相比仍顯不足，一定程度上制約了人大監督的效果。人大專職委員多數因年齡偏大由黨委和行政部門改任，部分委員把人大當成“二線”，視為退休前的“最后一站”，感到人大工作不像黨務和行政、經濟工作實在，有失落感，對做好監督工作的信心大打折扣。一些非駐會委員認為監督工作屬份外兼職和業余，于己關系不大，存在應付差事心理。另外，個別代表因曾提的議案得不到應有重視， 或得不到滿意答復，心灰意冷，監督熱情不高，履職意識差。
（二）監督形式單一弱化。行政執法涉及范圍廣、數量大、任務重，執法依據的法規種類多，執法程序具有一定彈性，與百姓日常生活息息相關、倍受關注。一些執法部門出現有法不依、執法不嚴，違法不究問題，究其原因就是監督責任落實不到位，內部監督缺乏具體的褒獎與懲戒措施。加之人大對行政執法監督過于宏觀和原則，審議和提建議多，適用剛性監督措施少，工作中該跟蹤調查的不調查、該質詢的不質詢、該撤銷的不撤銷，使一些執法人員執法隨意，辦案不公，枉法裁判，知法違法，嚴重損害了政府形象。
（三）監督法規不夠完善。我國現行的行政法規重行政機關對政治、經濟、文化等方面的管理控制，輕保障公民的合法權益和公民與行政機關平等民事主體關系的內容。公民在國家實施行政管理過程中處于不平等的被動和屈從地位。受行政立法思想的影響，人大對行政執法行為的監督，也難免陷入重維護行政行為的誤區。有的行政法規帶有明顯的部門利益痕跡，導致法律間不協調，甚至抵觸和矛盾，適用后產生的法律效果令人困惑。而人大監督必須依法進行，這樣，難免左右為難，監督失衡。重實體、輕程序是我國立法的一個特點，立法滯后，行政執法程序不完善，有些行政法規雖然賦予行政主體一定的執行權，但由于沒有程序規定，無法可依，執行措施難于操作，造成少數執法人員執法隨意，濫用職權，使人大的行政執法監督難于有力實施。
（四）監督機構不盡合理。人大實施行政執法監督必須有一支專業性較強的監督機構，如審計、稅務監督等。然而，這些機構都設置在政府序列，屬權力的自我監督，“用自己刀削自己把”，使監督的公開、公正的真實性及監督力度受到制約和影響，也影響人大行使監督職權。一些地方采取黨政聯合發文、決定本行政區域內重大事項，替代行政機關和權力機關的職權，黨政不分，使人大對政府的監督處于兩難境地。另外，政府機構設置的多重性也不利于人大行使行政執法監督權，一些由省直接管理延伸到地方的部門，如稅務、工商、技監部門，實行人、財、物上劃管理，又是政府系列設置，人大對其行政執法監督缺乏剛性處置手段。
三、措施與對策
（一）提高素質強化監督能力。人大代表素質直接影響著監督力度和監督效果。首先，必須具備良好的思想和文化素質，具有良好的語言表達能力和社會活動能力。人大代表來自不同黨派、不同行業、不同民族，要有較強的事業心和責任感，要大公無私，敢講真話。其次，要具備較強的專業素質，是各行業、戰線的行家里手、專業人才，只有這樣，才能獨具慧眼，提出高質量議案和建議。所以，要推薦具備良好的政治和專業素質，熱心參政議政的人當選為人大代表。開展多層次的培訓提高代表依法履職的素質，并組織視察、調研等“三查”活動，使代表敢于言民志、表民意、爭民利，在行政執法監督工作中發揮應有的作用，在知政、參政、議政、督政中提高履職能力。
（二）多方施策營造監督氛圍。人大是人民利益的代言機構，監督權是人民所賦予，要敢于監督和善于監督，真正使權為民所用、情為民所系、利為民所謀。要廣泛聯系群眾，傾聽群眾呼聲，把監督工作做深做實。要科學整合立法監督、司法監督、行政監督、黨內監督、群眾監督、新聞監督體系資源，積極推進依法行政的進程。要以人大監督為核心，強化部門內部監督，借助專項監督，發揮輿論監督作用，建立行政執法監督網絡機制，嚴格收支兩條線，杜絕下達行政罰款指標；嚴格行政處罰，搞好行政法規培訓，落實行執法責任制和執法過錯責任追究制。要綜合運用各種監督方式，緊扣群眾關注點、社會熱點和難點，加強行政執法監督，做到委員監督與代表監督結合，代表監督與群眾監督結合，營造一種和諧的行政執法監督氛圍。
（三）創新機制彰顯監督權威。重視和善于調查研究是人大監督工作的基本方法。面對依法行政、依法監督的新要求，要主動深入開展調查研究，探索行政執法監督中出現的各種問題，要了解群眾盼什么，怨什么，既要聽順耳話，也要聽逆耳言，既要讓群眾反映情況，也要請群眾提出意見，真正了解群眾眼中的行政執法現狀。要把握好行政執法監督工作的結合點，善于從人大監督議題與黨委、政府工作尋找結合點，使人大工作與黨委合拍，與政府合力，與群眾合心，達到事半功倍的效果。《監督法》對人大常委會如何行使監督職權作出了明確規定，為人大行使監督權提供了有力的法律保障。但就具體工作實際而言操作性還不強。如界定和調整行政執法權限，人大整改意見的交辦程序、辦事時限、違時責任追究需要明確等還需探索和總結，人大對行政執法監督的機制還需不斷完善和補充，監督工作要更加公開、公正、公平，彰顯人大監督權威和價值。
（四）把握重點力求監督實效。要以“授權”、“用權”和“審評”為重點，抓住部門特點，把握監督重點，增強行政執法監督的針對性、主動性，力求監督取得實效。首先，要確保行政權力依法授予和充分行使，解決行政權力越位、缺位、錯位和行政亂作為現象，對越權審批、越權執法要依法糾正，對不履行職責，該管的事不管、該辦的事不辦，要督促有關部門對相關責任人依法追究責任。其次，要加強對行政權力運行過程的監督，對違背法律、法規作出影響公民、法人合法權益，增加義務的決定予以依法撤銷。要加強用權的透明性監督，對公益性事項的決策和涉及社會公眾的收費項目，必須廣泛征求群眾的意見；對城市建設用地、房屋拆遷等涉及行政管理相對人切身利益的要讓其對有關政策充分知情。要注重用權的效率性監督，看行政管理是否遵守法定時限，是否履行法定職責，是否存在行政不作為的問題；對不按法定時限履行職責、辦事拖拉的行政機關及其責任人，依法督促整改，不整改的，對相關責任人按照行政不作為追究責任。要利用聽取和審議政府工作報告、專題工作報告，開展執法檢查等形式，監督和促進政府及其職能部門嚴格依法行政。要按照“少而精”的原則，選準重點課題開展審議監督，把跟蹤督辦審議作為提高審議質量的著力點和落腳點，確保審議意見的整改落實。要選擇群眾反映強烈、執法問題較多、執法權力集中、與群眾切身利害攸關的法律法規開展開展經常性的執法檢查，促進政府依法行政，建立法治政府，使行政執法為群眾服務，為創造良好的法制環境服務，為實現經濟總量再翻番服務。
——蛟河市人大法工委主任 徐鳳林
