[ 蔡武 ]——(2009-10-19) / 已閱18790次
略論當(dāng)下國(guó)情中如何構(gòu)建我國(guó)行政調(diào)解
蔡武
隨著我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的步伐不斷加快，行政機(jī)關(guān)在處理各類糾紛中的作用越來(lái)越受到社會(huì)各界的重視，而相對(duì)大家比較熟悉的行政調(diào)解不管是從立法到司法，還是從應(yīng)然到實(shí)然都存在很大的缺陷，有待于進(jìn)一步對(duì)行政調(diào)解從理論立法和實(shí)踐執(zhí)法進(jìn)行強(qiáng)化，使之更好的化解社會(huì)矛盾和糾紛。我國(guó)歷史上就有行政調(diào)解，而且在實(shí)際當(dāng)中其運(yùn)用數(shù)量和次數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了司法，只是在近代變法后，行政與司法才逐漸分離。到目前為止，對(duì)行政調(diào)解有重大突破性的全面性的研究成果尚不是很多，這也是我國(guó)到目前為止，尚沒(méi)有一部真正意義上的行政調(diào)解法原因。就我國(guó)目前的行政調(diào)解制度來(lái)說(shuō)，存在不全面和不完善之處，給我國(guó)法治進(jìn)程帶來(lái)了諸多問(wèn)題，如訴訟觀念的極端化、訴訟案件數(shù)量激增使法院不堪重負(fù)等等。在新的社會(huì)形勢(shì)下，必須重視行政調(diào)解，不斷完善行政調(diào)解制度，充分發(fā)揮行政調(diào)解在化解社會(huì)矛盾、增進(jìn)社會(huì)和諧方面的功能與作用。以人為本是構(gòu)建社會(huì)主義的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，而行政調(diào)解以尊重當(dāng)事人的自主意思表示、自主選擇為基本前提的，行政調(diào)解充分肯定了當(dāng)事人享有的權(quán)利價(jià)值。由雙方當(dāng)事人自主決定以何種方式和內(nèi)容來(lái)解決紛爭(zhēng)。只是在當(dāng)事人雙方很難達(dá)成一致意見(jiàn)時(shí)，行政機(jī)關(guān)才居間說(shuō)合、幫助雙方交換意見(jiàn)并且提供與糾紛相關(guān)的正確信息，或者在明確糾紛真正對(duì)立點(diǎn)的基礎(chǔ)上提供切實(shí)可行的解決方案，從而幫助當(dāng)事人達(dá)成合意。在行政調(diào)解中，當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定范圍內(nèi)做自己的主人，自愿處分權(quán)利，而不必聽(tīng)從行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制命令，這無(wú)疑是會(huì)在很大和度上提高當(dāng)事人的權(quán)利意識(shí)。
一、行政調(diào)解的涵義
調(diào)解作為一種具有東方特色的一項(xiàng)糾紛解決機(jī)制在解決糾紛中有著重要地位，許多西方國(guó)家都對(duì)此進(jìn)行過(guò)借鑒。西方社會(huì)自20世紀(jì)70年代起開(kāi)始興起簡(jiǎn)稱ADR（AlternativeDisputeResolution）的所謂“解決糾紛的另類選擇”運(yùn)動(dòng)，即一般意義上的非訴訟解糾方式，提倡重視糾紛解決的非訴訟方式，并作為司法改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。 行政調(diào)解作為作為一種“東方經(jīng)驗(yàn)”在中國(guó)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，這種“東方”式的糾紛解決機(jī)制力求建構(gòu)公共權(quán)力與公民權(quán)利間的平衡，具有主持調(diào)解的主體上的特定性、調(diào)解方式上的非強(qiáng)制性、調(diào)解形式上的準(zhǔn)司法性以及調(diào)解協(xié)議效力上的非拘束性等特點(diǎn)。行政調(diào)解不僅有助于轉(zhuǎn)變政府職能、弘揚(yáng)公民自治，更有利于矛盾的徹底解決，社會(huì)秩序的有效維護(hù)，卓有成效地彌補(bǔ)了司法審判制度的不足。在行政調(diào)解中應(yīng)嚴(yán)格遵循雙方自愿合意，做到法、理、情相結(jié)合，尊重糾紛當(dāng)事人訴權(quán)。
我國(guó)行政調(diào)解的歷史可以追溯到原始社會(huì)。當(dāng)時(shí)人們之間的爭(zhēng)端由部族首領(lǐng)（現(xiàn)代意義上的行政主腦）按照原始社會(huì)的風(fēng)俗、習(xí)慣，通過(guò)協(xié)商或者其他為糾紛當(dāng)事方所認(rèn)可的方式予以解決。而對(duì)于本氏族個(gè)別不遵守習(xí)慣的人，則是依靠社會(huì)輿論和社會(huì)道德力量，采取調(diào)和的辦法，使其歸順，認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤，達(dá)到平息矛盾、排紛解爭(zhēng)、調(diào)整好相互之間關(guān)系的目的，以維持正常社會(huì)生活秩序和生產(chǎn)秩序。可以說(shuō)，這就是行政調(diào)解的最初的原始形式。奴隸社會(huì)的行政調(diào)解與原始社會(huì)相比，在性質(zhì)和內(nèi)容上已經(jīng)發(fā)生了變化，并且在官府調(diào)解（即相當(dāng)于現(xiàn)代意義上的政府調(diào)解）之外還有民間調(diào)解（與現(xiàn)代意義上的人民調(diào)解很相似）的劃分。在我國(guó)周代專門設(shè)有“掌司萬(wàn)民之難而諧和之”的“調(diào)人”之職，這可能是我國(guó)歷史上最早的設(shè)立的專職“行政調(diào)解員”了。春秋時(shí)期儒家學(xué)派創(chuàng)始人孔子也是積極提倡調(diào)解，其在做魯國(guó)司寇時(shí)就宣稱“聽(tīng)訟，吾猶人也，必也使無(wú)訟乎。”進(jìn)入封建社會(huì)后，統(tǒng)治階級(jí)為了推行禮治和道德教化，更加注重發(fā)揮行政調(diào)解的息事省訟功能。“鄉(xiāng)有三老，有秩、嗇夫、游繳。”其中嗇夫的主要職責(zé)就是調(diào)解爭(zhēng)訟。唐代的鄉(xiāng)里訟事，則先由里正、村正、坊正調(diào)解。而到了宋代，行政調(diào)解制度則正式得到法律確認(rèn)并被引入司法程序，當(dāng)然當(dāng)時(shí)的行政調(diào)解含有行政干預(yù)的成份在內(nèi)，要求地方官員“當(dāng)以職務(wù)教化為先，刑罰為后”，“每遇聽(tīng)訟，于父子之間，則勸息教慈;于兄弟之間，則勸以愛(ài)友。”行政調(diào)解被廣泛用于解決當(dāng)事的民事糾紛，鄉(xiāng)里設(shè)社，社長(zhǎng)負(fù)有調(diào)解職責(zé)即“諸論訴訟婚姻、家財(cái)、田宅、債負(fù)，若不系違法事重，并聽(tīng)社長(zhǎng)以量諭解免使妨廢農(nóng)務(wù)，煩擾官司。”此后明朝的《教民榜文》和清朝的《大清民事訴訟法典》都有關(guān)于行政調(diào)解的規(guī)定。而在中國(guó)近現(xiàn)代，社會(huì)發(fā)生了巨大變革，中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民爭(zhēng)取獨(dú)立解放的同時(shí)，也大力推動(dòng)了行政調(diào)解制度的發(fā)展。在我國(guó)新民主主義革命時(shí)期，革命根據(jù)地的基層人民政府就負(fù)有調(diào)解民事糾紛和輕微刑事案件的職責(zé)，特別是自1941年起，各根據(jù)地民主政權(quán)相繼頒布了適用本地區(qū)的有關(guān)調(diào)解工作的單行條例和專門指示，如《山東省調(diào)解委員會(huì)暫行組織條例》、《晉西北村調(diào)解暫行辦法》等，使調(diào)解工作走上了制度化與法律化軌道。
建國(guó)后，隨著民主與法制建設(shè)的不斷完善和加強(qiáng)，調(diào)解制度也走上了一條不斷完善和發(fā)展的道路。《中華人民共和國(guó)憲法》首先明確了人民調(diào)解委員會(huì)的地位，1989年國(guó)務(wù)院頒布的《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》和2002年司法部發(fā)布的《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，對(duì)人民調(diào)解工作的性質(zhì)、任務(wù)和原則等作出了一系列的規(guī)定，確立了我國(guó)現(xiàn)行的人民調(diào)解制度。1991年頒布的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》將1982年《中華人民共和國(guó)民事訴訟法(試行)》規(guī)定的“著重調(diào)解”改為“自愿合法調(diào)解”，據(jù)此,確立了我國(guó)現(xiàn)行的訴訟調(diào)解制度。1999年頒布的《行政復(fù)議法》取消了1990年《行政復(fù)議條例》關(guān)于“復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件，不適用調(diào)解”的規(guī)定，2007年頒布的國(guó)務(wù)院《行政復(fù)議法實(shí)施條例》明確規(guī)定兩種案件可以適用調(diào)解，從而最終在行政復(fù)議中也確立了行政調(diào)解制度。
所謂行政包括國(guó)家行政、社會(huì)行政和企業(yè)行政，我們?cè)谶@里要論述的是國(guó)家行政，它是指一個(gè)國(guó)家的行政機(jī)關(guān)與該國(guó)的其他國(guó)家機(jī)關(guān),政黨組織,群眾團(tuán)體等之間權(quán)力關(guān)系及其制度的總稱，其核心是行政機(jī)關(guān)在政治體制中擁有的職權(quán)范圍和權(quán)力地位；而所謂調(diào)解，是指雙方或多方當(dāng)事人之間發(fā)生權(quán)益糾紛，在第三者（即調(diào)解主持人）的主持下，通過(guò)第三者依照法律和政策的規(guī)定，對(duì)雙方當(dāng)事人的思想進(jìn)行排解疏導(dǎo)，說(shuō)服教育，促使發(fā)生糾紛的雙方當(dāng)事人，互相協(xié)商，互諒互讓，依法自愿達(dá)成協(xié)議，由此而解決糾紛的一種活動(dòng)。它是排解糾紛，調(diào)整當(dāng)事人之間關(guān)系的重要途徑，也是當(dāng)前法律工作者要面對(duì)的一項(xiàng)經(jīng)常性的工作。行政調(diào)解就是通過(guò)行政主體的主導(dǎo)使糾紛當(dāng)事方在自愿意和合法的情況下解決糾紛，是使不同的利益主體之間趨于平衡，達(dá)到和諧一致的一種手段和方法。縱觀各種行政調(diào)解的定義可以看出，學(xué)者們一般都把行政調(diào)解的主體定位在國(guó)家行政機(jī)關(guān)，而將其他社會(huì)主體排除在外。
依照我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，行政調(diào)解，就是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照法律法規(guī)的規(guī)定，在其行使行政管理的職權(quán)范圍內(nèi)，對(duì)特定的民、商事糾紛及輕微刑事案件在分清是非查明事實(shí)的基礎(chǔ)上，在糾紛當(dāng)事方平等到自愿意的前提下，所進(jìn)行的一種通過(guò)調(diào)而解紛的行政活動(dòng)。行政調(diào)解的范圍應(yīng)當(dāng)包括民事領(lǐng)域的糾紛、商事領(lǐng)域的糾紛和情節(jié)輕微、危害不大的刑事自訴案件。
二、我國(guó)當(dāng)前行政調(diào)解的現(xiàn)狀
我國(guó)尚沒(méi)有現(xiàn)行法律對(duì)行政調(diào)解進(jìn)行專門的規(guī)定，有關(guān)行政調(diào)解的規(guī)定大多散見(jiàn)于《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》、《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》等專門的程序法及其司法解釋和《中華人民共和國(guó)婚姻法》、《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》、《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》等法律及《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》、《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》、《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)道路交通安全法實(shí)施條例》等行政法規(guī)中。此外，《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》、《交通事故處理程序規(guī)定》等規(guī)章中也有行政調(diào)解的相關(guān)具體規(guī)定。
糾紛所反映的是當(dāng)事人間復(fù)雜的利益對(duì)立與矛盾，而不是簡(jiǎn)單地此對(duì)彼錯(cuò)的問(wèn)題，機(jī)械地通過(guò)“法律規(guī)定+事實(shí)認(rèn)定=處理結(jié)果”的方式作出裁斷并不利于妥當(dāng)處理糾紛和化解矛盾。正由于訴訟機(jī)制的局限性，許多國(guó)家在承認(rèn)和堅(jiān)持司法最終解決糾紛的原則之下，大力發(fā)展訴訟外的糾紛處理機(jī)制。過(guò)去，我國(guó)的調(diào)解機(jī)制比較發(fā)達(dá)，現(xiàn)在仍有大量的調(diào)解，特別是行政調(diào)解機(jī)制存在。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前僅法律、行政法規(guī)乃至部門規(guī)章中所涉及的行政調(diào)解規(guī)定多達(dá)40余項(xiàng)，除個(gè)別規(guī)定某些的行政機(jī)關(guān)可調(diào)解一般民事糾紛外，大部分則是以特定領(lǐng)域的民事糾紛為調(diào)解對(duì)象，涉及到資源權(quán)屬糾紛、電信糾紛、消費(fèi)糾紛、知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛、交通事故糾紛等等。行政調(diào)解在化解社會(huì)矛盾方面發(fā)揮著重要的作用。以一般民間糾紛的行政調(diào)解為例，司法行政機(jī)關(guān)和公安部門均在此方面負(fù)有相應(yīng)的職責(zé)，而且大量普通的民間糾紛是通過(guò)行政調(diào)解得到解決的。這些糾紛主要日常生活中發(fā)生的，案情并不復(fù)雜，涉案金額一般也不高，不過(guò)數(shù)量龐大，處理妥當(dāng)則可以及時(shí)化解民間矛盾，反之可能使矛盾不斷激化，進(jìn)而引發(fā)民事訴訟乃至治安、刑事案件甚至群體性事件。
行政調(diào)解無(wú)論從其宗旨還是形式上都是以人為本觀念的最直接的反映，它是一種混合了情、理、法的糾紛解決機(jī)制，它不同于人民調(diào)解和法院調(diào)解，其存在有助于轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)行政管理現(xiàn)代化，同時(shí)還有助于提高公民的權(quán)利意識(shí)，弘揚(yáng)意思自治。尤其是在以人為本的今天行政調(diào)解作為非訴訟方式更具有其不可比擬的優(yōu)勢(shì)。但是我國(guó)的行政調(diào)解目前卻存在著很多問(wèn)題，其重要性常被人忽略，其本身的性質(zhì)、效力、和具體程序存在更是存在很多問(wèn)題，我國(guó)現(xiàn)行行政調(diào)解制度發(fā)展的不夠完善，這與其在我國(guó)整個(gè)調(diào)解制度中的重要地位不相符，不利于發(fā)揮行政調(diào)解化解糾紛、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的重大作用。我國(guó)現(xiàn)行法律制度關(guān)于行政調(diào)解的規(guī)定比較散亂，尚未形成制度化體系。同時(shí)，在行政實(shí)踐工作中，行政調(diào)解由于涉及到行政權(quán)力的介入，行政機(jī)關(guān)不易把握權(quán)力運(yùn)用所要達(dá)到的合理性程度，導(dǎo)致行政調(diào)解工作在實(shí)踐中開(kāi)展不力。因此，我國(guó)行政調(diào)解制度面臨著諸多亟待解決的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
首先，行政調(diào)解的職能范圍不確定。在整個(gè)調(diào)解過(guò)程中，行政主體有可能獨(dú)立主持調(diào)解，起主導(dǎo)作用，也可能僅僅參與主持，起輔助或指導(dǎo)作用：如《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第50條規(guī)定由行政復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解的情形及《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第74條規(guī)定對(duì)交通事故損害賠償?shù)臓?zhēng)議，當(dāng)事人請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)交通管理部門調(diào)解等就是由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)主持進(jìn)行的調(diào)解；而后者所指的行政主體參與并起輔助或指導(dǎo)作用的法律規(guī)定，主要是指關(guān)于行政調(diào)解與法院調(diào)解、人民調(diào)解的協(xié)作規(guī)定，如《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第9條規(guī)定司法行政機(jī)關(guān)依照本法對(duì)人民調(diào)解工作進(jìn)行指導(dǎo)和管理。《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定較間接，該法第87條規(guī)定人民法院進(jìn)行調(diào)解，可以邀請(qǐng)有關(guān)單位和個(gè)人協(xié)助。行政機(jī)關(guān)應(yīng)屬于可受邀請(qǐng)的單位范疇。不過(guò)行政機(jī)關(guān)在此處是否履行了行政調(diào)解職能是一個(gè)存有爭(zhēng)議的問(wèn)題。值得一提的是，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第50條規(guī)定人民法院審理行政案件不適用調(diào)解。應(yīng)該說(shuō)該法中不適用調(diào)解的規(guī)定指的是人民法院不能主持行政糾紛雙方當(dāng)事人之間的調(diào)解，但并未禁止由于另一行政機(jī)關(guān)對(duì)原告和被告之間的糾紛進(jìn)行調(diào)解，從使而被告最終接受調(diào)解并向法院提出撤訴的情形。由這些散亂的法律規(guī)定可以看出，我國(guó)目前對(duì)行政機(jī)關(guān)在主持行政調(diào)解中的職能范圍尚未進(jìn)行有效區(qū)分，也沒(méi)有作出具體法律規(guī)定。行政調(diào)解的職能范圍要么被界定得過(guò)寬，造成行政權(quán)力不恰當(dāng)?shù)亟槿敕ㄔ赫{(diào)解或人民調(diào)解活動(dòng)，造成行政權(quán)力的濫用；要么被界定得過(guò)窄，導(dǎo)致行政調(diào)解工作缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，不利于其開(kāi)展工作。由此也導(dǎo)致部分人對(duì)行政介入處理民事糾紛往往持反對(duì)、消極的態(tài)度。許多人認(rèn)為，行政權(quán)力只能用于行政管理，而不能過(guò)多介入處理民事糾紛；應(yīng)主要通過(guò)訴訟解決民事糾紛，否則便有違法治的原則，也會(huì)為行政權(quán)的濫用創(chuàng)造條件。該認(rèn)識(shí)在實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界均有一定的影響。尤其是，近些年來(lái)在“維權(quán)”口號(hào)下，到法院討“說(shuō)法”被過(guò)分地加以強(qiáng)調(diào)，并被作為衡量法制進(jìn)步的重要標(biāo)準(zhǔn)。
其次，行政調(diào)解效力不明。行政調(diào)解不具有直接的司法執(zhí)行效力使得調(diào)解效果受到極大的影響。行政調(diào)解所達(dá)成的調(diào)解協(xié)議僅相當(dāng)于糾紛當(dāng)事人之間就解決糾紛另行簽訂民事合同，在履行上主要依靠當(dāng)事人的自覺(jué)。調(diào)解結(jié)束后，當(dāng)事人反悔或者拒不履行調(diào)解協(xié)議的，只能將糾紛再次進(jìn)行行政裁決或者仲裁或者訴訟程序。調(diào)解效力的有限性無(wú)疑會(huì)影響一部分糾紛主體通過(guò)調(diào)解處理其糾紛的積極性和信心，而傾向于直接將糾紛提交法院。這也在實(shí)際上影響了行政機(jī)關(guān)的積極性，而不愿在行政調(diào)解方面投入過(guò)多精力，最終影響到行政調(diào)解的質(zhì)量，正是由此會(huì)逐漸導(dǎo)致了我國(guó)行政調(diào)解機(jī)制的萎縮。而且行政調(diào)解的這樣的不甚明朗的效力顯然也不利于社會(huì)誠(chéng)信構(gòu)筑。如果任何人都可以隨意反悔自己自愿簽署的調(diào)解協(xié)議而無(wú)需承擔(dān)法律上的責(zé)任，就會(huì)助長(zhǎng)社會(huì)不良風(fēng)氣，人們就會(huì)對(duì)社會(huì)誠(chéng)信喪失信心，交易成本就會(huì)進(jìn)一步增加。法院調(diào)解協(xié)議與及人民調(diào)解協(xié)議，我國(guó)法律法規(guī)和相應(yīng)的司法解釋賦予其明確的法律效力。前者一旦生效，若一方不履行法院調(diào)解協(xié)議，另一方可以持調(diào)解書向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行。后者，相關(guān)司法解釋規(guī)定經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的、有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并由雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章的調(diào)解協(xié)議，具有民事合同性質(zhì)。但對(duì)于行政調(diào)解的效力我國(guó)法律卻規(guī)定得并不明確。關(guān)于確定行政調(diào)解效力的問(wèn)題，實(shí)際上要解決的問(wèn)題是：當(dāng)事人雙方經(jīng)行政調(diào)解達(dá)成的協(xié)議具何種效力，行政調(diào)解需不需要制作行政調(diào)解書及行政調(diào)解書是否具有法律上的強(qiáng)制執(zhí)行效力。行政機(jī)關(guān)在參與主持行政調(diào)解過(guò)程中實(shí)際發(fā)揮了兩個(gè)方面的作用：一個(gè)是協(xié)助、指導(dǎo)等輔助功能，另一是裁決判斷功能。而我國(guó)現(xiàn)行的法律制度在這兩個(gè)方面均沒(méi)有作出明確的規(guī)定。如果這些問(wèn)題沒(méi)有獲得合理解決，在實(shí)踐工作中將不利于行政調(diào)解工作的開(kāi)展，將使行政機(jī)關(guān)過(guò)于謹(jǐn)慎行使行政權(quán)力，不能為當(dāng)事人提供更好的解決糾紛的方案，甚至認(rèn)為當(dāng)事人不愿執(zhí)行行政調(diào)解協(xié)議有損于行政機(jī)關(guān)的威望，從而怠于行使行政權(quán)力。雖然，2007年頒布施行的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》對(duì)于行政復(fù)議調(diào)解書的效力作出了規(guī)定，但對(duì)于該規(guī)定是否具有法律上的強(qiáng)制執(zhí)行效力尚未作出明確規(guī)定。
再次，行政調(diào)解程序缺乏制度上的保障。隨著《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》、《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》、《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》等法律法規(guī)的頒布及相關(guān)司法解釋的出臺(tái)，有關(guān)司法調(diào)解和人民調(diào)解的程序制度正逐步完善。而有關(guān)行政調(diào)解的程序規(guī)定則比較匱乏，大多體現(xiàn)為一些法律法規(guī)和部門規(guī)章中的抽象規(guī)定。行政調(diào)解的程序性規(guī)定還不夠健全。重實(shí)體、輕程序的問(wèn)題也存在于行政調(diào)解機(jī)制中。在此方面，既缺乏行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政調(diào)解的方法、時(shí)限等方面的具體規(guī)定，也缺乏如何在該機(jī)制中確保各方當(dāng)事人的參與以保障其合法權(quán)益、確保糾紛處理公正性的相關(guān)規(guī)定。許多調(diào)解機(jī)制仍保留著較強(qiáng)的行政化色彩，只注重行政機(jī)關(guān)的單方性，而不重視糾紛當(dāng)事人的參與，不顧及當(dāng)事人的主張和理由。對(duì)于當(dāng)事人而言，相關(guān)的糾紛處理程序缺乏必要的透明度和可預(yù)測(cè)性，容易導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)該糾紛處理機(jī)制公正性等缺乏信心，影響該機(jī)制的親和力。從我國(guó)現(xiàn)行法律制度來(lái)看，行政調(diào)解程序規(guī)定得比較好的是交通事故損害賠償?shù)男姓{(diào)解程序。從《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》到《中華人民共和國(guó)道路交通安全法實(shí)施條例》，再到《交通事故處理程序規(guī)定》對(duì)公安機(jī)關(guān)交通管理部門如何進(jìn)行交通事故賠償損害的行政調(diào)解作出了詳細(xì)的規(guī)定。然而這樣的行政調(diào)解規(guī)定在其他行政機(jī)關(guān)職能部門中并不多見(jiàn)。由于行政機(jī)關(guān)相對(duì)于發(fā)生糾紛的當(dāng)事人在實(shí)際生活中處于較強(qiáng)勢(shì)的地位，如果不從行政調(diào)解程序上加強(qiáng)對(duì)于行政機(jī)關(guān)的規(guī)制，容易出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力，侵害當(dāng)事人權(quán)益的情形。同時(shí)，在我國(guó)現(xiàn)行的調(diào)解制度中，行政調(diào)解并不是法定的訴訟前置制度。大多數(shù)情況下，法律賦予了當(dāng)事人在行政調(diào)解和提起訴訟之間自由選擇的權(quán)利。由于缺乏行政調(diào)解程序上的規(guī)定，而作為行政機(jī)關(guān)管理職能之一的行政調(diào)解本身只具有單向服務(wù)功能，使得有些行政機(jī)或出于怕麻煩，或出于怕承擔(dān)責(zé)任，往往在工作中消極應(yīng)對(duì)行政調(diào)解，要求當(dāng)事人直接向人民法院起訴，這是違背我國(guó)全面建設(shè)服務(wù)型政府發(fā)展理念的。
最后，行政調(diào)解機(jī)制中有關(guān)行政調(diào)解組織的獨(dú)立性和專業(yè)性還有待提高。當(dāng)前可以進(jìn)行行政調(diào)解的各類行政機(jī)關(guān)中，絕大多數(shù)仍屬于普通的行政機(jī)關(guān)，這類行政機(jī)關(guān)既要履行相關(guān)的行政管理職責(zé)，又要調(diào)節(jié)處理相關(guān)民事糾紛。而實(shí)際負(fù)責(zé)調(diào)處糾紛的往往只是其中的有關(guān)職能部門，行政調(diào)解主持的人員也絕大多數(shù)是來(lái)自所屬的行政機(jī)關(guān)，法律法規(guī)通常僅要求聘請(qǐng)相關(guān)專業(yè)人員，但是聘請(qǐng)與否完全由有關(guān)機(jī)構(gòu)自行決定；而且對(duì)于外部人員以及各類專業(yè)人士的比例也沒(méi)有硬性規(guī)定。
三、如何完善我國(guó)當(dāng)前的行政調(diào)解
當(dāng)代行政法的精神是利益一致、服務(wù)與合作、信任和溝通。公共利益與個(gè)人利益間的一致關(guān)系，是利益關(guān)系運(yùn)動(dòng)的重要成果之一公共利益與個(gè)人利益間的一致關(guān)系，是一定社會(huì)的公正價(jià)值的實(shí)現(xiàn)狀態(tài)和社會(huì)持續(xù)發(fā)展，秩序穩(wěn)定的體現(xiàn)，是政府與公眾間相互信任與溝通、服務(wù)與合作的反映。政府與相對(duì)人之間的關(guān)系應(yīng)該是一種和諧的關(guān)系，這種關(guān)系在行政訴訟中無(wú)法體現(xiàn)，在行政仲裁、行政裁決中也不易體現(xiàn)，只有在行政調(diào)解中，當(dāng)政府為協(xié)調(diào)雙方當(dāng)事人關(guān)系，穩(wěn)定社會(huì)關(guān)系而調(diào)解時(shí)，就會(huì)即反映了政府的服務(wù)精神，另一又體現(xiàn)了相對(duì)人對(duì)政府的信任與合作，二者的溝通隨即實(shí)現(xiàn)并有可能進(jìn)一步發(fā)展。
應(yīng)當(dāng)正確看待民事糾紛處理的行政介入的行政調(diào)解機(jī)制。強(qiáng)調(diào)該機(jī)制是以確保司法最終解決糾紛和有效控制行政權(quán)濫用為前提。行政權(quán)保障和實(shí)現(xiàn)公共利益和公共秩序的目標(biāo)并不與保障公民的合法權(quán)益之間存在本質(zhì)的沖突。行政機(jī)關(guān)介入處理民事糾紛同樣也是現(xiàn)代行政的重要內(nèi)容。從這一點(diǎn)上講，民事糾紛處理的行政介入機(jī)制也是實(shí)現(xiàn)公共行政目的所不可或缺的。而且，通過(guò)該機(jī)制可以發(fā)揮有關(guān)行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性，提高糾紛處理效果，合理配置訴訟資源，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧。應(yīng)當(dāng)注意加強(qiáng)行政調(diào)解機(jī)制中相關(guān)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和專業(yè)性。應(yīng)當(dāng)使行政調(diào)解機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立于相關(guān)的行政機(jī)關(guān)乃至糾紛當(dāng)事人，以確保糾紛處理結(jié)果的公正性，消除當(dāng)事人的戒備與抵觸心理。還應(yīng)當(dāng)適當(dāng)吸收外部專家參與，并對(duì)人員的選配和比例設(shè)定明確的條件，如要求擔(dān)任相關(guān)工作的人員必須具備相關(guān)的工作經(jīng)驗(yàn)或閱歷，并且應(yīng)當(dāng)明確其任命程序。 要逐步細(xì)化行政調(diào)解程序方面的規(guī)定。要對(duì)行政調(diào)解的具體過(guò)程、時(shí)限乃至糾紛當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)及調(diào)解機(jī)關(guān)的職權(quán)等做盡可能細(xì)致的規(guī)定。同時(shí)，在程序的具體設(shè)計(jì)方面，既要發(fā)揮相關(guān)行政機(jī)關(guān)依職權(quán)進(jìn)行調(diào)查的優(yōu)勢(shì)，又要發(fā)揮當(dāng)事人的主動(dòng)性和積極性，尊重當(dāng)事人的主張和證明的權(quán)利。應(yīng)當(dāng)嘗試改進(jìn)關(guān)于行政調(diào)解效力方面的規(guī)定。為了提高行政調(diào)解的適用效果，可以考慮參考韓國(guó)等的做法，對(duì)于特定領(lǐng)域的行政調(diào)解，在確保相關(guān)行政調(diào)解機(jī)構(gòu)獨(dú)立性、專業(yè)性和調(diào)解程序公正性的基礎(chǔ)上，直接賦予該調(diào)解協(xié)議等同于法院調(diào)解的效力，即允許其具有執(zhí)行力。當(dāng)事人一旦自愿在調(diào)解協(xié)議上簽字蓋章，承諾接受調(diào)解結(jié)果，則不得再反悔。否則，對(duì)方當(dāng)事人可以向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。當(dāng)然，也可以參考我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的做法，即當(dāng)事人簽訂調(diào)解協(xié)議后，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)將該協(xié)議送交有管轄權(quán)的法院，由法院依專門程序進(jìn)行審核。經(jīng)其審核無(wú)誤，便賦予其等同于法院調(diào)解的效力，允許其具有執(zhí)行力。當(dāng)然，設(shè)置上述制度的前提是進(jìn)行行政調(diào)解的行政機(jī)關(guān)具有相應(yīng)的獨(dú)立性和專業(yè)性，其調(diào)解程序一般而言能夠保障結(jié)果的公正性。
要充分認(rèn)識(shí)行政調(diào)解的功能，并在此基礎(chǔ)上合理界定行政調(diào)解的職能范圍，并就不同范圍做出相應(yīng)的具體法律規(guī)定。如前述，行政機(jī)關(guān)在參與主持行政調(diào)解過(guò)程中發(fā)揮了兩個(gè)方面的作用：一個(gè)是協(xié)助、指導(dǎo)等輔助功能，另一是裁決判斷功能。行政機(jī)關(guān)在發(fā)揮協(xié)調(diào)、指導(dǎo)等輔助功能時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與人民法院、人民調(diào)解委員會(huì)的協(xié)作職能。若人民法院進(jìn)行民事調(diào)解時(shí)，邀請(qǐng)了相關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)助，行政機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮自己的調(diào)解作用協(xié)助法院工作，但不能干涉法院辦案的獨(dú)立性。同時(shí)，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)的工作制度，依照法律對(duì)人民調(diào)解工作進(jìn)行更有效的指導(dǎo)和管理。另一方面，我國(guó)構(gòu)建“服務(wù)型政府”的理念就是希望在合法的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮行政權(quán)力的積極能動(dòng)性為公民、法人和其他組織提供高效便捷的服務(wù)。因此行政機(jī)關(guān)在發(fā)揮裁決判斷功能時(shí)，應(yīng)充分利用自己的專業(yè)知識(shí)和行政實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)，為當(dāng)事人提供高效、便捷的服務(wù)，有效地解決各種事故糾紛，保持社會(huì)穩(wěn)定，同時(shí)節(jié)省有限的司法資源。
我國(guó)目前設(shè)定行政調(diào)解的法律規(guī)范主要集中在公安行政、醫(yī)療衛(wèi)生行政、勞動(dòng)行政、自然資源行政、環(huán)境保護(hù)行政、公共交通行政、商業(yè)行政、計(jì)量行政、郵政行政以及民政行政等領(lǐng)域。各種法律規(guī)范對(duì)行政調(diào)解的規(guī)定都很分散，不統(tǒng)一、不具體，操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致在實(shí)踐中行政調(diào)解應(yīng)有的功能沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。為適應(yīng)構(gòu)建和諧社會(huì)的需要，必須積極完善行政調(diào)解制度。為此，筆者提出以下幾點(diǎn)設(shè)想：
1、在規(guī)范層面為行政調(diào)解制度設(shè)定統(tǒng)一的法律依據(jù)，制定一部行政調(diào)解法。要從法律和制度上逐步完善行政調(diào)解程序制度。行政調(diào)解的完善離不開(kāi)對(duì)于其程序的法律規(guī)制，而我國(guó)現(xiàn)行的法律制度對(duì)于行政調(diào)解程序的規(guī)定不足。我國(guó)現(xiàn)行法律制度對(duì)交通事故損害賠償?shù)男姓{(diào)解程序的規(guī)定方式較為合理，在實(shí)際應(yīng)用中取得了很好的效果，因此可以其作參照，從法律到行政法規(guī)再到部門規(guī)章的漸進(jìn)式規(guī)定對(duì)行政調(diào)解程序做出逐步細(xì)化的規(guī)定。同時(shí)承擔(dān)相關(guān)具體行政職能的行政機(jī)關(guān)在此基礎(chǔ)上可再制定出相應(yīng)的工作制度以指導(dǎo)行政調(diào)解具體工作。這樣既能確保行政機(jī)關(guān)發(fā)揮行政權(quán)力的積極能動(dòng)性為行政相對(duì)人服務(wù)，體現(xiàn)其專業(yè)性強(qiáng)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)勢(shì)，又能在嚴(yán)格的程序規(guī)定之下防止行政權(quán)力被濫用，發(fā)生侵害行政相對(duì)人權(quán)益的情形。而在完善行政復(fù)議調(diào)解制度方面，盡管新施行的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》對(duì)行政復(fù)議調(diào)解作出了一些規(guī)定，但要對(duì)行政復(fù)議實(shí)踐工作起到良好的指導(dǎo)作用仍需要在實(shí)踐中摸索出更加具體的工作模式。
可以看出，在我國(guó)訴訟并不是公民尋求救濟(jì)的最佳方式，它僅僅是一種迫于無(wú)奈的選擇，通過(guò)訴訟方式解決糾紛還不能被我國(guó)當(dāng)前的倫理、現(xiàn)實(shí)狀況所完全接受，因而行政調(diào)解的存在便成為一種必要。《行政調(diào)解法》的出臺(tái)只是順應(yīng)這種現(xiàn)狀的要求。目前我國(guó)行政調(diào)解制度并沒(méi)有統(tǒng)一的法律規(guī)定，對(duì)于行政調(diào)解的相關(guān)內(nèi)容只是零散地規(guī)定在一些法律文件之中。這便導(dǎo)致我國(guó)的行政調(diào)解制度在法律規(guī)范上缺乏統(tǒng)一性。在遵循制定法傳統(tǒng)的我國(guó)，要有效發(fā)揮行政調(diào)解的作用，必須完善立法，增強(qiáng)行政調(diào)解在法律規(guī)范上的統(tǒng)一性。
制定“行政調(diào)解法”，對(duì)行政調(diào)解的原則、范圍、方式、程序、效力與法律責(zé)任等規(guī)定下來(lái)，這有利于緩解法院和各級(jí)政府信訪部門的工作壓力，可以彌補(bǔ)國(guó)家行政法制建設(shè)中的立法空缺，保障行政調(diào)解工作有效運(yùn)行。
2、確立行政調(diào)解的原則。行政調(diào)解應(yīng)該遵循以下原則：（1）合法原則。行政調(diào)解必須遵循法律、法規(guī)的規(guī)定，要受到法的理念與精神的支配，公平、公正地化解糾紛，有效地保護(hù)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益。（2） 自愿原則。其內(nèi)容包括：一是當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)解自愿；二是當(dāng)事人是否達(dá)成協(xié)議以及達(dá)成何種協(xié)議自愿；三是行政機(jī)關(guān)在行政調(diào)解程序中不能介入任何強(qiáng)權(quán)的因素，必須完全尊重當(dāng)事人的意識(shí)自治，為當(dāng)事人自愿達(dá)成調(diào)解提供最大限度的便利。（3）效益原則。設(shè)立行政調(diào)解的一個(gè)重要目的就是其解決糾紛具有高效益的優(yōu)點(diǎn)。因此，在行政調(diào)解中，必須避免調(diào)而不解等“和稀泥”現(xiàn)象的產(chǎn)生。
3、明確行政調(diào)解的范圍。
從社會(huì)發(fā)展的角度上看，行政調(diào)解的受案范圍應(yīng)不僅包括公民與公民之間、公民與法人或其他組織之間發(fā)生的民事?tīng)?zhēng)議，也應(yīng)涵蓋了公民、法人或其他有關(guān)組織與行政機(jī)關(guān)之間發(fā)生的行政爭(zhēng)議。行政調(diào)解應(yīng)針對(duì)民事案件、行政爭(zhēng)議案件和勞動(dòng)爭(zhēng)議案件，對(duì)于民事案件、行政爭(zhēng)議目前本來(lái)就屬于調(diào)解的范圍，我們所要做的是對(duì)民事案件的范圍的擴(kuò)大，只要認(rèn)為行政機(jī)關(guān)有能力處理的案件，當(dāng)事人向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)必須予以調(diào)解；而對(duì)于勞動(dòng)爭(zhēng)議案件，目前多采用行政仲裁來(lái)解決，但是現(xiàn)實(shí)中通過(guò)仲裁來(lái)解決勞動(dòng)爭(zhēng)議并沒(méi)有起到很好的效果，如果采用行政機(jī)關(guān)對(duì)其采用行政調(diào)解的單一方式，就容易體現(xiàn)行政法的人文精神，行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人之間是服務(wù)與合作、信任與溝通的關(guān)系，如果采用行政仲裁就無(wú)法體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)作為溫和的政府的一面，因此建議廢除行政仲裁，采用行政調(diào)解作為單一的處理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件。這也是以人為本對(duì)行政調(diào)解應(yīng)有制度的要求。因此，行政調(diào)解的范圍應(yīng)該具有廣泛性，包括與人身、財(cái)產(chǎn)有關(guān)的民事糾紛、部分行政糾紛（如內(nèi)部行政糾紛、行政賠償與補(bǔ)償糾紛、非強(qiáng)制性行政行為引起的糾紛、行政自由裁量行為引起的糾紛），以及一些小型的刑事糾紛等，以盡可能地使多種糾紛能通過(guò)調(diào)解的方式有效地得到解決。從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，其調(diào)解發(fā)展非常迅速，適用范圍也在逐步擴(kuò)大。近年來(lái)，行政調(diào)解解決爭(zhēng)議范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，對(duì)于有關(guān)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，租佃關(guān)系的民事?tīng)?zhēng)議和小型的刑事案件等諸多糾紛均納入到調(diào)解的范圍之中。當(dāng)然，行政調(diào)解也不是萬(wàn)能的，行政調(diào)解的范圍也不是無(wú)限的，對(duì)于法律有專門規(guī)定的某些刑事?tīng)?zhēng)議和行政爭(zhēng)議等，則不應(yīng)納入行政調(diào)解的范圍，而應(yīng)當(dāng)按照專門的法律程序解決。
4、設(shè)置專門的行政調(diào)解機(jī)構(gòu)。雖然人們?cè)谟龅郊m紛時(shí)，眾多情形下會(huì)優(yōu)先考慮請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)的解決。但由于糾紛類別的不同，人們所訴求的行政機(jī)關(guān)也千差萬(wàn)別，有的糾紛主體可能訴求于工商行政部門，有的糾紛主體可能訴求于土地行政部門等等。構(gòu)建一種制度必須要具有社會(huì)基礎(chǔ)，而不能脫離現(xiàn)有的制度現(xiàn)實(shí)。因此，筆者主張?jiān)谛姓到y(tǒng)設(shè)置專門的行政調(diào)解機(jī)構(gòu)，配備專門的行政調(diào)解人員。行政調(diào)解機(jī)構(gòu)的工作人員必須具有專門的法律知識(shí)或較為豐富的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，這樣有利于提高行政調(diào)解運(yùn)作的效率，推進(jìn)行政調(diào)解向?qū)ｉT化、職業(yè)化的方向發(fā)展。此外，在行政調(diào)解的機(jī)構(gòu)設(shè)置和案件管轄上，應(yīng)堅(jiān)持以基層為主的原則，以體現(xiàn)出便民的要求。
5、規(guī)范行政調(diào)解的運(yùn)作程序。調(diào)解具有靈活性的特點(diǎn)，但靈活性并不代表就不需要程序。如果沒(méi)有程序的適當(dāng)規(guī)制，缺乏最低限度要求的正當(dāng)程序的保障，當(dāng)事人也難于達(dá)到完全自由的合意的理想狀態(tài)，就不可能有公正與合法的調(diào)解結(jié)果，并可能出現(xiàn)有學(xué)者所說(shuō)的“合意的貧困化”現(xiàn)象。對(duì)于行政調(diào)解程序的規(guī)定，一般認(rèn)為主要包括以下幾方面：一是當(dāng)事人的申請(qǐng)；二是受理；三是當(dāng)面協(xié)商；四是達(dá)成協(xié)議；五是制作調(diào)解協(xié)議書。筆者認(rèn)為，除了上述程序外，還應(yīng)引入行政告知程序和聽(tīng)證程序。所謂行政告知，是指當(dāng)糾紛當(dāng)事人向行政機(jī)關(guān)訴請(qǐng)行政調(diào)解時(shí)，該行政機(jī)關(guān)必須向糾紛主體說(shuō)明行政調(diào)解必須注意的事項(xiàng)和正確途徑，不得置之不理和隨意拒絕。通過(guò)行政告知，使相對(duì)人明確行政調(diào)解的有關(guān)要求，幫助當(dāng)事人正確地行使自己的權(quán)利，從而有效地保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益。聽(tīng)證程序是指行政機(jī)關(guān)在制作調(diào)解協(xié)議之前，聽(tīng)取雙方當(dāng)事人的陳述、申辯和質(zhì)證，據(jù)此對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行說(shuō)服、勸告以引導(dǎo)其達(dá)成調(diào)解協(xié)議的一種程序。聽(tīng)證程序的目的在于弄清事實(shí)、發(fā)現(xiàn)真相，給予當(dāng)事人就爭(zhēng)議的事實(shí)表明意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。另外，當(dāng)事人還有權(quán)利聘請(qǐng)代理人參與調(diào)解。
6、規(guī)定調(diào)解時(shí)限，明確行政調(diào)解機(jī)構(gòu)及其工作人員的法律責(zé)任。規(guī)定調(diào)解的時(shí)限，有助于保障調(diào)解的效率，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，可以將調(diào)解的期限規(guī)定為兩個(gè)月為宜。逾期不能達(dá)成調(diào)解的，行政調(diào)解機(jī)構(gòu)可以終結(jié)調(diào)解，這樣有利于督促當(dāng)事人合理地利用行政調(diào)解這種救濟(jì)方式，有利于消除久調(diào)不解而浪費(fèi)資源的現(xiàn)象發(fā)生。責(zé)任是規(guī)范實(shí)施的保障，缺少了責(zé)任，程序、制度都不再牢靠。因此，應(yīng)規(guī)定行政調(diào)解機(jī)構(gòu)及其工作人員在行政調(diào)解中應(yīng)該履行的義務(wù)及違背義務(wù)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，并建立相應(yīng)的追究責(zé)任的機(jī)制，以保障責(zé)任追究到位，促使行政調(diào)解機(jī)構(gòu)及其工作人員真正服務(wù)于民，促進(jìn)行政調(diào)解活動(dòng)在人們所期盼的和諧社會(huì)的軌道上健康、有序地運(yùn)行。
7、要明確行政調(diào)解的效力。在現(xiàn)實(shí)中因?yàn)樾姓{(diào)解存在非正式形式以及正式形式調(diào)解的效力存在瑕疵，調(diào)解達(dá)成后雙方或單方撕毀協(xié)議、不履行協(xié)議的事跡大量存在。這樣一方面浪費(fèi)了執(zhí)法資源，另一方面相對(duì)人的權(quán)益的保護(hù)就又遭受了一次挫折。因此，我們必須明確行政調(diào)解協(xié)議的效力。
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