[ 王敬文 ]——(2009-11-2) / 已閱8469次
人民政府在行政裁決中是否有權對基礎民事法律關系的成立及效力予以確認問題初探
王敬文
一、行政裁決的概念
行政裁決，是指行政機關根據法律、法規的授權，處理公民、法人或者其他組織相互之間發生的與其行政職權密切相關的民事糾紛的活動①。隨著社會經濟的發展及行政管理的迫切需要，政府職能在擴大，于是法律法規授權政府對與行政管理關系密切的民事糾紛，如山林土地權屬糾紛、部份知識產權糾紛等由政府來裁決。這是為政府實施行政管理、維護人權、關注民生的需要。行政裁決具有下列特征：1、行政裁決的主體是法律法規授權的行政機關。法律法規沒有授權裁決的事項，行政機關不能裁決。2、所裁決的民事糾紛與行政管理有關。并非所有民事糾紛行政機關均可裁決，而是經法律法規授權、與行政管理密切相關的民事糾紛，行政機關才可裁決。3、行政裁決是依申請的行政行為。行政裁決是被動行政行為，只有依當事人的申請才可起動裁決程序。4、行政裁決具有準司法性。行政裁決是行政機關行使裁決權的行為，具有法律效力。同時，行政機關又是以第三者的身份居間載決民事糾紛，具有司法性質。5行政裁決是一種具體行政行為。行政裁決是對特定的民事糾紛進行裁決，所以又是具體的行政行為②。
二、人民政府在行政裁決中否是有權對基礎民事法律關系的成立及效力予以確認的問題，目前，法律無明確規定，導致在行政裁決實務中無所造從
試舉兩例：例一，甲村民小組村民乙某向本組承包了100畝林地，簽定了承包合同，伺后，又將所承包的100畝林地轉讓給了本組村民丙某并簽訂了轉讓合同、辦理了林權轉讓登記。后來，乙某認為其轉讓合同是乙某的兒子未授權而代其父簽訂的，其轉讓無效。而丙某認為乙與丙簽訂了轉讓合同且進行了林權登記，轉讓行為有效，丙從簽訂轉讓合同之日起已取得了該100畝林地的經營管理權。于是雙方發生爭執，丙向人民政府申請山林權屬行政裁決，要求將這100畝林地的使用權裁決給丙。
例二，村民甲系孤寡老人，甲于1982年從本組取得了一塊自留山，縣政府頒發了自留山管理證，1984年村民甲去逝后，村小組將其自留山收回并填發給本組另一村民乙，2005年，本組村民丙以與村民甲形成收養關系，有權繼承村民甲自留山權益為由，向政府申請將原村民甲的自留山權益裁決給丙，政府受理后，查明丙對甲履行了生養死葬的義務，收養關系成立，但其收養關系形成于收養法頒布實施之前，甲與丙只有口頭協議，未到民政局登記，也未進行公證。
上述二案爭議標的均是山林權屬，屬于政府行政裁決的受案范圍，而承包經營權轉讓合同是否成立生效、收養關系是否成立生效，在該二案中處于基礎和核心地位，但政府是否有權對該二案的承包經營權轉讓合同的成立及效力、收養關系的成立及效力這種基礎民事法律關系進行認定，成了案件爭議的焦點。如政府對上述承包經營權轉讓合同的成立及效力、收養關系成立及效力予以認定，那么該二案在行政訴訟階段，人民法院往往以類似上述民事法律關系的認定權在人民法院，政府對此類民事法律關系的認定超越職權范圍為由撤銷人民政府的處理決定；如人民政府在行政裁決時不對上述案件的基礎民事法律關系的成立及效力進行認定，當事人則需先向人民法院提起民事訴訟，待合同的成立及效力、收養關系的成立及效力作出裁判后，政府才能處理上述案件。然而，上述基礎民事法律關系在行政裁決案中起基礎和核心作用，決定著案件實體處理的方向，如待法院對其基礎民事法律關第作出認定之后才作出行政裁決，則行政裁決只是流于形式，沒有實際意義。如當事人不提起民事訴訟，則政府無從裁決。政府的行政裁決無所造從，處于兩難的境地。
三、政府在行政裁決中對基礎民事法律關系的成立及效力作出認定的理由
1、由人民政府在行政裁決中對基礎民事法律關系的成立及效力作出認定符合立法精神和立法目的。法律既然授權行政機關處理與行政管理有關的民事糾紛，那么就要尊循高效便民的原則，這是行政管理的基本原則。就如上述二例，如人民政府在行政裁決中可以對山林承包合同的成立及效力、對收養關系的成立及效力等基礎民事法律關系的成立及效力予以認定，那么當事人在政府的行政裁決階段就能一步解決民事爭議。否則，當事人需先向人民法院提起民事訴訟，就林地承包經營合同的成立及效力、收養關系的成立及效力作出裁判之后，才能到人民政府進行行政裁決，無形當中，增加了當事人行使權利的成本，行政效率也降低了。如當事人不向人民法院提起民事訴訟，則行政機關的行政裁決無從作出。
2、行政裁決中所涉基礎的民事法律關系與行政裁決中其他民事法律關系、行政法律關系是一個整體，不能人為割裂。這種基礎民事法律關系往往決定著行政裁決案件在實體上的處理，如將這種民事法律關系的認定從行政裁決中剝離出來，那么行政裁決毫無意義，或無從作出。
3、對“法律授權”作擴充解釋，那么行政機關有權對在行政裁決中所涉的基礎的民事法律關系的成立及效力予以認定。行政裁決是法律授權行政機關對與行政管理有關的民事爭議作出處理的具體行政行為，既然法律授予了行政機關對與行政管理有關的民事爭議作出處理的權力，那么，當然地法律也授予了行政機關對在行政裁決中所涉的基礎的民事法律關系的成立及效力的認定權。否則，法律的授權也毫無意義。
①《湖南省行政程序規定》第109條。
②《湖南省行政程序規定釋義》第150-151頁。
本文作者系資興市政府山林權屬糾紛調處辦公室工作人員。
聯系地址：湖南省資興市林業局院內。郵編：423400
創作日期：2009年11月2日
