[ 劉建昆 ]——(2009-11-4) / 已閱14486次
從日本國(guó)土交通省的職權(quán)看公物的范疇
劉建昆
國(guó)土交通省（MinistryofLand,Infrastructure,TransportandTourism）是日本的中央省廳之一，在2001年的中央省廳再編中由運(yùn)輸省、建設(shè)省、北海道開(kāi)發(fā)廳和國(guó)土廳等機(jī)關(guān)合并而成，國(guó)土交通省的工作人員數(shù)僅次於防衛(wèi)省（因防衛(wèi)省包含自衛(wèi)隊(duì)），在日本的中央政府各機(jī)關(guān)人員編制中排名第二。
目前學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為，現(xiàn)代國(guó)家已經(jīng)進(jìn)入給付行政時(shí)代，除了財(cái)政上的支付或者給付外，給付行政的一個(gè)重要方面是，國(guó)家提供和掌管了大量行政法上的自然公物和人工公物，這些公物大部分是公共用公物，也有一部分是機(jī)關(guān)用或公務(wù)用公物。日本國(guó)土交通省的業(yè)務(wù)范圍包括國(guó)土計(jì)劃、河川、都市、住宅、道路、港灣、政府廳舍營(yíng)繕的建設(shè)與維持管理等，大致相當(dāng)于中國(guó)國(guó)土資源部、交通部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部甚至環(huán)境保護(hù)部等的全部或部分職能。從日本的機(jī)構(gòu)改革中看出，日本的國(guó)土交通省實(shí)際上是公物法上行政公物的最主要管理機(jī)關(guān)，其管理的內(nèi)容包括公物的建設(shè)、供給公用、養(yǎng)護(hù)負(fù)擔(dān)、利用秩序、公物警察權(quán)等各方面。由于日本的一些公物在經(jīng)營(yíng)上采取了公營(yíng)造物（事業(yè)單位）或民營(yíng)化措施，使得公物制度變的比較復(fù)雜。大致來(lái)說(shuō)公物范疇包括：
一、國(guó)土。日本的國(guó)土公物行政管理并非是從所有權(quán)的角度，而是從開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)的角度。這與公物理論定義中“公共使用”“公物警察”是基本一致的。日本國(guó)土開(kāi)發(fā)利用基本法有《土地利用計(jì)劃法》（1949年）、《國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)法》（1950年）、《國(guó)土利用計(jì)劃法》（1974年）和《土地基本法》（1989年）；土地利用方面的法律有《土地改良法》（1949年）、《國(guó)土調(diào)查法》（1951年）、《國(guó)土調(diào)查促進(jìn)特別措施法》（1962年）、《土地征用法》（1952年）、《關(guān)于取得公共土地的特別措施法》（1962年）、《地價(jià)公示法》（1969年）和《關(guān)于推進(jìn)公有地?cái)U(kuò)大的法律》（1972年）等。國(guó)土保全方面的法律還有《森林法》（1951年）、《防沙法》（1955年制定）、《治山治水緊急措施法》（1958年）、《河川法》（1964年）等；《水源地域?qū)Σ咛貏e措施法》（1973年）和《水資源開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》（1961年）等。
二、海洋。2007年4月，日本《海洋基本法》和《海洋建筑物安全水域設(shè)定法》以絕對(duì)多數(shù)獲得通過(guò)。按照新的《海洋基本法》，要新增設(shè)“海洋大臣”一職。此前，對(duì)于涉及海洋領(lǐng)域的事務(wù)，日本政府內(nèi)部一直是多頭管理，涉及8個(gè)省廳。比如，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省負(fù)責(zé)海洋資源開(kāi)發(fā)，農(nóng)林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)漁業(yè)，國(guó)土交通省負(fù)責(zé)海上保安和港口建設(shè)維護(hù)等。
三、河川和水資源。日本水資源管理的法律框架可以分為五個(gè)領(lǐng)域：（1）水資源開(kāi)發(fā)的總體規(guī)劃；（2）與水資源相關(guān)設(shè)施的開(kāi)發(fā)建設(shè)，包括政府補(bǔ)貼的建設(shè)項(xiàng)目；（3）水權(quán)和水交易；（4）水務(wù)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)和管理，包括私營(yíng)部門(mén)通過(guò)簽訂合同參與運(yùn)營(yíng)和管理的企業(yè)；（5）水環(huán)境保護(hù)。相關(guān)法律為《河川法》《供水法》《污水法》《水污染防治法》等。
四、自然公園、名勝風(fēng)景區(qū)。日本頒布了以《自然保護(hù)法》、《自然公園法》、《文化財(cái)產(chǎn)保護(hù)法》為代表的16項(xiàng)國(guó)家法律，形成了日本自然保護(hù)和管理的法律制度體系。日本1957年《自然公園法》，將國(guó)立公園、國(guó)定公園、都道府縣立自然公園，統(tǒng)稱(chēng)為“自然公園系統(tǒng)”，成立之目的在于“為保護(hù)優(yōu)美的自然風(fēng)景地區(qū)，增進(jìn)其利用，并提供為國(guó)民的保健、休養(yǎng)及教育感化”，分為以下三種公園：第一級(jí)：“國(guó)立公園”，由環(huán)境省大臣指定，并由中央管理。第二級(jí)：“國(guó)定公園”，是略次于國(guó)立公園之自然風(fēng)景地區(qū)，相當(dāng)于臺(tái)灣的交通部觀光局國(guó)家風(fēng)景特定區(qū)，系由環(huán)境省大臣依據(jù)都道府縣之申請(qǐng)而加以指定，但由都道府縣管理之。第三級(jí)：“都道府縣立自然公園”，是次于國(guó)定公園，代表都道府縣特性之自然風(fēng)景區(qū)，由都道府縣指定，并自行管理。
五、道路。道路是日本行政學(xué)上的重要公物。日本公路建設(shè)與管理相關(guān)的法律法規(guī)體系大體分為兩個(gè)層次：一是由國(guó)會(huì)通過(guò)的法律條文。主要有：《道路法》（1952年法律第180號(hào)）《道路整備緊急措施法》（1958年法律第34號(hào)）、《公路建設(shè)特別措施法》（1956年法律第7號(hào)）、《日本道路公團(tuán)法》（1956年第6號(hào)）等。二是由政府或中央各省部頒布的政府令或省令。這類(lèi)政府令或省令，都是以國(guó)家頒布的法律為依據(jù)，將國(guó)會(huì)通過(guò)的相關(guān)法律條文細(xì)化，制定一系列責(zé)權(quán)利明確、具有較強(qiáng)操作性的法律法規(guī)實(shí)施細(xì)則或施行令等。目前主要有：《公路構(gòu)造令》、《公路構(gòu)造令實(shí)施規(guī)則》、《公路建設(shè)特別措施法施行令》、《公路建設(shè)特別措施法實(shí)施規(guī)則》、《公路法施行法》、《公路法實(shí)施規(guī)定》、《關(guān)于公路維修法實(shí)施政令》等。在上述諸多的法律法規(guī)與政省令中，《公路法》是基本法，《公路構(gòu)造令》是最為重要的政省令。
六、鐵路。日本由于民營(yíng)化也就是企業(yè)化正在進(jìn)行，鐵路的公物屬性正在減弱甚至將來(lái)可能完全退出公物領(lǐng)域。為實(shí)行國(guó)鐵民營(yíng)化，日本在1986年12月同時(shí)頒布了8部統(tǒng)稱(chēng)"國(guó)鐵改革關(guān)連法"的法律并廢除了4部舊法規(guī)。國(guó)鐵改革關(guān)連法包括《日本國(guó)有鐵道改革法》、《旅客鐵道株式會(huì)社及日本貨物鐵道株式會(huì)社法》(簡(jiǎn)稱(chēng)JR會(huì)社法或JR公司法)、《新干線鐵道保有機(jī)構(gòu)法》、《日本國(guó)有鐵道清算事業(yè)團(tuán)法》、《促進(jìn)日本國(guó)有鐵道希望退職職員及日本國(guó)有鐵道清算事業(yè)團(tuán)職員再就業(yè)法》、《日本國(guó)有鐵道改革法等施行法》、《地方稅法及國(guó)有資產(chǎn)等所在市町村交付金和納付金法的修正法律》和《鐵道事業(yè)法》。廢除的法規(guī)有《地方鐵道法》、《日本國(guó)有鐵道法》、《鐵道公安職員職務(wù)法》和《關(guān)于鐵道公安職員從事犯罪調(diào)查時(shí)適用于刑事訴訟規(guī)程的規(guī)定》。此前，日本國(guó)鐵的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)依據(jù)《日本國(guó)有鐵道法》，而私鐵則依據(jù)《地方鐵道法》。1986年頒布的日本《鐵道事業(yè)法》根據(jù)"上下分離"的原則把"鐵道事業(yè)"分為3種：①既擁有鐵道設(shè)施又從事運(yùn)輸?shù)淖钔ǔ５蔫F道企業(yè)；②借用他人的鐵道設(shè)施從事運(yùn)輸?shù)蔫F道企業(yè)；③自身不從事運(yùn)輸，將自己建設(shè)的鐵道設(shè)施以一定價(jià)格轉(zhuǎn)讓給他人，或自己擁有鐵道設(shè)施讓他人的列車(chē)在自己的線路內(nèi)運(yùn)行以收取通行費(fèi)。得到國(guó)土交通省許可從事上述3種鐵道事業(yè)的團(tuán)體稱(chēng)作“鐵道事業(yè)者”，相當(dāng)于鐵路企業(yè)。
七、港灣。日本《港則法》（The Law of Port Rules），指日本為謀求港內(nèi)船舶交通安全與港內(nèi)秩序而制定的法律。1948年7月15日公布；自公布之日起，不超過(guò)60日內(nèi)，由政令規(guī)定的日期起施行。1983年5月26日進(jìn)行修訂。共8章45條。其中水路的保全主要是公物警察權(quán)條款。（1）任何人均不得在港內(nèi)或港界外1萬(wàn)米以內(nèi)的水域拋棄沙石、廢油、煤渣、磚瓦、垃圾及其他類(lèi)似廢物。在港內(nèi)或港界附近裝卸煤、石、磚及其他有散落危險(xiǎn)物品時(shí)，應(yīng)采取必要的措施。（2）在港內(nèi)或港界附近因發(fā)生海難而阻礙其他船舶交通時(shí)，遇難船之船長(zhǎng)應(yīng)采取設(shè)立標(biāo)識(shí)及其他預(yù)防危險(xiǎn)的必要措施。（3）對(duì)港內(nèi)或港界附近的漂流物、沉浮物及其他物件，有礙船舶交通時(shí)，港長(zhǎng)得命令該物所有者將其排除。日本的港灣法上也包含了一些利用上的交通安全規(guī)則等。
八、航空。在德國(guó)法上，大氣因《航空法》被認(rèn)為是法定公物種類(lèi)。處于行政機(jī)關(guān)掌控和保護(hù)的下航空設(shè)施也應(yīng)該屬于行政公物。依據(jù)日本航空法施行細(xì)則第75條：“機(jī)場(chǎng)包括陸上機(jī)場(chǎng)、陸上直升機(jī)飛行場(chǎng)、水上機(jī)場(chǎng)以及水上直升機(jī)飛行場(chǎng)等四種”。但目前尚未設(shè)置有水上直升機(jī)飛行場(chǎng)。依據(jù)飛行場(chǎng)設(shè)置的目的，可區(qū)分為公用直升機(jī)飛行場(chǎng)和非公用直升機(jī)飛行場(chǎng)等兩大類(lèi)。此外依設(shè)置點(diǎn)之不同，還可區(qū)分為地表直升機(jī)飛行場(chǎng)以及屋頂直升機(jī)飛行場(chǎng)（在航空法稱(chēng)為“結(jié)構(gòu)物上直升機(jī)飛行場(chǎng)”）等兩類(lèi)。其中公用直升機(jī)飛行場(chǎng)：非為特定對(duì)象設(shè)置的直升機(jī)飛行場(chǎng)，任何人皆可利用。均由地方公共團(tuán)體來(lái)設(shè)置與管理，并訂定各自的管理規(guī)則。
九、城市建設(shè)領(lǐng)域的公物
城市建設(shè)方面的法律有《都市計(jì)劃法》（1968年）《都市公園法》（1956年）、《下水道整備緊急措施法》（1961年）、《都市公園整備緊急措施法》（1962年）《都市綠地保全法》《廢棄物處理設(shè)施整備緊急措施法》和《住宅建設(shè)計(jì)劃法》（1966年）等。大城市改造方面的法律有《首都圈整備法》（1956年）、《近畿圈整備法》（1963年）、《中部圈開(kāi)發(fā)整備法》（1966年）等。另外還有其他地方開(kāi)發(fā)方面的法律：《北海道開(kāi)發(fā)法》（1950年）、《東北開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》（1957年）、《九州地方開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》（1959年）、《北陸地方開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》（1960年）、《中國(guó)地方開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》（1960年）、《四國(guó)地方開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》（1960年）、《城市振興開(kāi)發(fā)特別措施法》（1971年）和《多極分散型國(guó)土形成促進(jìn)法》（1988年）等。振興特定地區(qū)的法律有《特殊土壤地區(qū)防災(zāi)及振興臨時(shí)措施法》（1952年）、《海島振興法》（1953年）、《大雪地區(qū)對(duì)策特別措施法》（1962年）和《山村振興法》（1965年）等。
十、保障性住房。我國(guó)的廉租房其實(shí)也具有行政公物的屬性，在其利用和保護(hù)等基本問(wèn)題上適用行政法上公物法的基本原理。日本也存在“公營(yíng)住房”的政策。1951年日本出臺(tái)公共“廉租房”政策，中央政府對(duì)低收入者提供租房補(bǔ)貼，而主要建造和維修監(jiān)管責(zé)任則由城市或地方負(fù)責(zé)。
二○○九年十一月三日
