[ 應松年 ]——(2002-7-13) / 已閱40801次
第二，程序繁瑣，效率低下。不僅行政許可事項多，而且程序十分繁瑣，一項許可，往往要經過幾十、幾百道手續。如某省要開辦一批發市場，需蓋112個章，三天一章，至少得一年；某市出租車上路，要同時備26個證件。很多部門內部處室都設置審批程序，要申請人自己拿著申請表和材料一個一個跑。內部程序外部化，大大降低了行政效率。
第三，許可條件不公開、不公正、不確定。具備什么條件才可得到許可，在設定許可的文件里常常不作說明，或語焉不詳，實施時隨意增減，使申請人往返奔波；有些許可條件因主體而異，不平等對待。
第四，重審批，輕監督，輕視責任。許可以后，就不管被許可者如何履行義務，或對錯誤審批造成后果不負責任；有些則不講信譽，對已許可的事項，朝令夕改，而對因此受到損害的不承擔責任。
行政許可存在的上述問題，相當一部分是利益驅動的結果。多一項許可就多一次收費；有些規定已成為腐敗的溫床。
行政許可制度中長期積累的這些問題已經引起人民群眾的強烈不滿，中央對此十分關注。前一階段，對各地各部門的行政許可情況作了調查，并用行政手段初步進行了改革，如下令砍掉三分之一到一半的審批項目，集中辦公等等。其中也有一些部門的改革取得了顯著成效，如國土資源部關于土地問題的改革，從“一個窗口”進而發展到運用市場機制，等等。但總體上看，單靠行政手段是很難從根本上和全局上取得改革成效的。從某種意義上說，行政許可改革將是行政機關的一次革命性質的自我變革，因而必須通過國家立法，建立起一項既適應中國情況又與世界許可制度接軌的行政許可法律制度，然后全面加以貫徹落實。
2．我國行政許可立法應注意的幾個問題
(1)行政許可的設定權
我國行政許可過多過濫的重要原因之一，是對行政許可的設定權沒有明確作出規定。行政許可是對公民權利的一種限制，因此，行政許可的設定權理應是國家專屬立法權，這是世界通例。考慮到我國的具體情況，可以由行政許可法一次性授權：在法律沒有設置行政許可的情況下，由行政法規設定；地方因地方特殊情況需要設置行政許可的，可由地方性法規設置。規章一般無設定權，確有必要設定行政許可的，必須報國務院批準。有必要對現有行政許可作全面清理，規章及規章以下規范性文件設定的行政許可，一律廢止。需保留者上報國務院批準。
對凡是可以通過市場機制解決的，如有數量限制的自然資源、社會資源的開發利用，由單行法律作出明確規定。
對為公眾提供服務，需要特殊資格、資質的許可事項，都應授權中介組織、行業組織管理。但也需要由單行法規作出規定。從我國的實際情況看，要完全做到行業自律，尚需一定的培育時間。
(2)行政許可最重要的兩項原則
一是公開、透明。許可的設定、許可的具體條件、許可程序，都應該公開。公開是最好的防腐劑，也是公正的前提。
二是信賴保護原則。市場經濟是信用經濟，首先是政府守信，才能有市場信用。行政機關因改變政策而撤銷許可，由此造成損害的，應承擔賠償或補償責任。補償不能低于公民的原投入。這也是貫徹誰批準誰負責的最好措施。
(3)許可程序
程序是許可制度中最重要的組成部分之一。程序對提高行政效率、保護公民的權利以至促進經濟發展至關重要。由于許可種類的不同，需要設置不同的程序，法律可以作出不同的規定。同時，在行政許可法中也不可能詳細列出所有的程序，只能規定一些主要的必經程序。具體程序應由單行法規定。設置許可程序時必須注意以下問題。
第一，一項許可只能由一個機關審批。從機關內部而言，內部處室無權對外，一個部門只能一個窗口對外；從一級政府而言，各部門是該政府設置的職能部門，實際上都是代表該級政府行使權力，因此，即使一項許可涉及幾個部門，也應由一個主管部門審批。部門之間需要協調的，由主管部門自行協調。這也是國際通例。必須堅決克服內部程序外部化的弊病。
第二，聽取意見。法律、法規在設定涉及公共利益或公民重大權益的許可制度時，應該公開征求意見，舉行座談會、聽證會、論證會；對涉及公民重大權益的許可申請，行政機關在作出否定決定前的適當時間內，申請人有要求聽證的權利。除聽證會外，在許可過程中作出任何不利于當事人的決定，都應說明理由，聽取對方的陳述和申辯。在聽取意見程序中，除聽取當事人的意見外，還要特別注意聽取有利害關系的第三人的意見。
第三，條件公開。通過多種途徑，公布每項許可的具體條件。
第四，時限、受理、通知等基本程序。法律應當規定行政機關受理、審批許可的一般期限和特別期限；申請人遞交材料后，應登記在冊并出具收據；受理、審批決定、暫扣許可證或撤銷許可決定，都必須送達當事人，在確實無法送達時，公告送達。
(4)收費
行政許可法要對許可收費作出原則規定：一般許可只收證照成本費；有特別支出的，由單行法律在設定許可的同時作出具體規定，如技術鑒定的費用。收費統一上繳國庫，不得以任何借口返還。不能使許可制度成為國家機關經營獲利的手段。
(5)法律責任
法律責任有兩類，一類是屬于許可申請人和持有人的。這類法律責任要通過單行法加以規定。另一類是國家機關的責任，包括無權設定許可擅自設定的；在許可實施過程中，應受理申請而不予受理；應通過市場機制解決的卻擅自審批或干預的；違反法定程序的；只審批不監督，造成嚴重后果的；索賄、受賄的，等等。法律責任包括刑事責任與行政責任。凡是在法律正文中規定的義務，在法律責任中都應有對應的規定。
二、行政強制法律制度
(一)行政強制法律制度概述
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