[ 鐘偉苗 ]——(2009-12-14) / 已閱8684次
關于監督與問責的思考
鐘偉苗
從近幾年不斷發生的群體性事件后掀起了對官員問責之風，引起了一片叫好聲。但后來人們發現官員問責也存在“躲貓貓”現象，如：臨汾市洪洞縣原副縣長王振俊，因“黑磚窯事件”被撤職，可過了不久就復出并長期擔任該縣縣長助理一職；貴州甕安原縣委書記王勤，因“6•28甕安事件” 被撤職，也是過了不久，就被悄悄調任黔南州財政局副局長一職；因派警察進京拘傳記者而被撤職的遼寧省鐵嶺市西豐原縣委書記張志國，也在處理后不久，出任沈(陽)鐵(嶺)城際軌道(輕軌)交通工程辦公室副總指揮；安徽阜陽因劣質奶粉引發的“大頭娃娃事件”中，被問責的眾官員早就紛紛復出；因黑磚窯事件被撤職的原臨汾市堯都區副區長段春霞，又重新當上了堯都區區長助理……類似這樣的問責“躲貓貓”事件肯定遠不止上述幾例。法制日報曾發表一片文章《官員問責制不應成為一場秀》。
與此不同的是，有的地方對開會打瞌睡的干部竟也當場宣布免職。
以上說明我們不是沒有問責，而是問責行為本身的不規范，情緒化問責的問題較突出。全國政協委員李漢宇指出：問責要法制化、制度化，不能情緒化。但現實是媒體一曝光、民意一沸騰，問責就來勁，否則就不管不問；上級一重視領導一批示，問責就嚴肅。這種看來頭，看領導眼色行事的就是情緒化表現。而且被問責后的官員復出也很隨意。同時我們對問責落實情況的監督還嚴重缺位。
2009年6月30日中共中央辦公廳國務院辦公廳印發了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，希望力克情緒化問責和帶病復出，預示著問責制駛入法制化軌道：由權力問責到制度問責；由事故問責到行為問責；由運動式問責到經常性問責。
但我們也要清醒地看到，如果監督體系不完備，不管是什么樣的好制度，也可能難以取得好的效果。
朱元璋是明朝的開國皇帝，討過飯，當過和尚，在社會底層飽受凌辱和苦難，深知官員腐敗對民眾造成的傷害。為此，他坐上皇位后就竭力遏制腐敗，制訂了非常嚴厲的懲治腐敗法律，但發現腐敗者仍是前“腐”后繼。經過多年的摸索，朱元璋總結出了“新官墮落定律”：沒想到剛剛提拔任用的時候，這些人既忠誠又堅持原則，可是讓他當官當久了，全都又奸又貪。我們有理由相信，無論是前段時間廣東省省部級高官腐敗竄案，還是最近披露的杭州市原副市長許邁永特大受賄案均表明，這些腐敗高官當初的豪言壯語不一定是作秀；上任之初可能亦是雄心萬丈，想要干一翻事業，留下青白在人間的。可為什么還是跌倒在嚴重腐敗的前車之鑒上？這正是“新官墮落定律”在作祟。朱元璋也講立法和執法，但還是在腐敗面前吃了敗仗，原因是沒有形成一個從源頭上遏制腐敗的科學的監督體系，于是造成了發生腐敗的可能性極大而有了腐敗受到懲處的可能性極小的局面，以至于讓官員們敢于鋌而走險，冒死步入腐敗行列。
我們目前的監督體系也不能說已經完備，以上案例就是證明。監督工作確實還存在上級監督太遠、下級監督太難、同級監督太軟、違紀監督太遲的狀況。主要表現為：
一是權力與責任不匹配的現象還大量存在。不少官員享有很大的個人權力，卻很少承擔相應的責任。如北京海淀區原區長周良洛曾說：“像我這樣的行政官員，權力這么大，自由度這么大，沒有高度的覺悟，不是不折不扣地按黨說的做，給自己留塊自留地也很容易，這樣就種下了禍根。”正是由于他努力地耕耘自己的 “自留地”，在8年的時間里，就受收賄賂1670萬余元，而且這些賄款近90%與土地審批和房產項目有關。又如，黑龍江省綏化市原市委書記馬德賣官案，據說是新中國迄今為止最大的賣官案。馬德利用擔任黑龍江省牡丹江市副市長、綏化地區行署專員、綏化地區地委書記、綏化市市委書記的職務便利，在負責包扶企業、提拔使用干部等工作中，為他人謀取利益，非法收受、索取17人賄賂，合計人民幣603萬余元。按理說，無論是土地審批、出讓還是干部提拔使用都是有法律法規規章明文規定的，但為什么在貪權貪財的一把手面前會形同虛設呢？答案只有一個，那就是監督體系不健全、監督不到位，官員權力與責任嚴重不匹配。
西方對中國的一個經典攻擊是：權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗；其實這個判斷只涉及到權力與利益這一個方面的關系，沒有涉及到權力與責任這另一個方面的關系。若對應地套過來說，就是：權力規定責任，絕對權力規定絕對責任。關鍵是責、權、利三者的匹配。
二是權力與利益難脫鉤。在土地征用和房屋拆遷中與民爭利現象還比較突出。在行使行政決策、行政處罰、行政強制、行政許可等行政權力過程中謀取私利的現象仍時有發生。
三是科學的監督體系遠未建立。我們有名目繁多的監督形式：有黨內監督、人民代表大會監督、政府專門機關監督、司法監督、人民政協監督和社會監督等，但效果并不理想。正象有人在評論人大開展個案監督工作時有這樣的擔心：“目前人大在并沒有把現有監督方式激活、用足的情況下，又去創造新的監督方式，這就好比一個管道被堵塞，我們不去疏通它，而是又去鋪設一個，再堵塞，就再鋪設。如果我們采用這樣一種思路處理問題，就等于永無解藥。”其實這種擔心并非多余。實踐證明，我們明目繁多的監督形式在效果上還不如近年興起的網絡監督好。如南京抽天價煙的周久耕、廣東猥褻門中的林嘉祥、云南的“躲貓貓”事件、溫州官員超低價購買多余安置房事件及最近杭州的胡斌交通肇事案都體現了網絡監督公開化程度高、監督力度大、效果好的特點。網絡監督之所以有效是因為我們傳統的媒體經常對關乎老百姓切身利益的又敏感的問題失語。鄭州市規劃局原副局長逯軍質問中央人民廣播電臺記者的一句“你是準備替黨說話，還是準備替老百姓說話？”雖然大錯特錯，但很值得我們反思。 黨報黨刊（包括電視、電臺）是黨的喉舌，但如果宣傳報道的基本格調老是只圍著領導轉，報喜不報憂，那么替老百姓說話與替代表黨的領導的意思說話當然是會不一樣的了。說明我們的傳統媒體確實存在監督職責履行不到位的問題。
由于傳統媒體的監督職責履行缺位，其他監督渠道又不很順暢的情況下，對官員的腐敗懲治也好，對官員的問責也罷，很多老百姓對于效果還是持懷疑態度的。可能由于我們長期以來在思維定位方面過于迷信殺一儆百的作用，是到了值得反思的時候了。其實在100個貪官中如果只有一人被捉，就算殺了頭，對于其他官員的威懾力還是很小的。如果在100個貪官中有99人被捉，即使每人只判幾年，那刑罰的威懾力還是很巨大的。因此，對官員的腐敗懲處還是問責，其威懾力主要不是在于懲處或問責本身的嚴厲性，而是在于其普適性。
網絡監督是民間自發形成的監督形式，在當前具有很大的優勢，對官員的行為舉止、責任追求等具有很大的監督作用。但其實它也是一把雙刃劍，關鍵問題是其真實性很難核實。因此，網絡媒體的監督可能具有先天的缺陷。目前的傳統媒體絕大部門是官方媒體，宣傳報道實行嚴格的官方審查制度，雖是十分必要的，但如果審查的結果是報喜不報憂或監督往往是上對下的監督，那么傳統媒體在監督上還是難有大的作為的。如果網絡媒體與傳統媒體緊密合作，那其監督作用可能是不允低估的。
不管采用什么樣的監督方式，只要形成全面的、互相的監督工作格局，遵循公開、透明、公正、客觀的監督工作指導原則，那么就一定會有好的監督效果。
值得一提的是，作為監督者本身也需要接受監督。問責制的理論基礎正在于對權力的不信任。若領導干部人人都是道德完人，那么權力亂作為或權力不作為也就不會發生了。既然權力被濫用是現實的存在，因此，要真正實現“有責必究”，需引入司法權和公民權來監督制度的執行，“以公民權利制約公共權力”。
因此，科學監督體系的建設至關重要。只有上下左右互為依存、互相制約的環形監督體系才算得上是科學的監督體系。只有在科學監督體系背景下的官員問責制才會讓黨滿意、讓人民滿意。
一個好的制度可能讓壞人變好，反之，一個不好的制度可能讓好人變壞。如果我們不從源頭上健全預防腐敗制度體系，不建立健全科學的監督體系，那么“前腐后繼”式的腐敗窩竄案還會不斷地發生。因此，我們在認真學習貫徹上述《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》的同時，要更加重視科學監督體系的建設。
