[ 劉建昆 ]——(2009-12-21) / 已閱7343次
城市管理“亂相”的憲政維度
劉建昆
城市管理當今中國最具爭議的一個法律部門。城市管理中公權力運用與公民權利保障發生沖突的問題，經常為世人詬病。然而從另外的層面上來看，城市管理（包括城管執法）中所展現出來的紛紜“亂相”，其實是與憲政層面上的其他兩個方面密不可分：
一、公有財產及其分級管理的維度
《中華人民共和國憲法》第六條：“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”第十二條規定：“社會主義的公共財產神圣不可侵犯。國家保護社會主義的公共財產。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產。”爭議語境中城市管理，其最本質的特征即城市人民政府對于公共設施、公物的管理和保護。這兩個條款，是憲法中關于城市管理和城管執法方面的公物管理權及公物警察權的基本條款。
在發達國家，無不實行公物的分級管理體制。以最為典型的公物——道路為例，法國道路分為“國有道路、省有道路、市鎮道路”，“1930年的一個法律把大約40，000公里的省道和市鎮道路的所有權移轉于國家。1972年的一個法律規定大約55，000公里的國有道路可以移作為省道”。我國公路法也采用了公路分級管理體制。這些立法例表明，作為公有財產的公物，應當實行分級管理制度，也就是說，按照一定的標準，將公物劃分給中央和各地分別行使其管理權，是公物法上的一個重要內容。反觀我國《物權法》，第四十五條規定：“國有財產由國務院代表國家行使所有權；法律另有規定的，依照其規定。”作為基本原則，這一規定實際上也給公物的分級管理留下了拓展的空間，在域外，凡舉重要公物的管理及其警察權保護，多以法律定之，如法國的《海岸法》，日本的《下水道法》，臺灣地區《共同管道法》，諸如此類。但是遺憾的是，除了《公路法》，我國大量的公物例如城市公園，廣場，市區道路、市政設施等，根據現有法律（包括國務院和建設部的法規），難以確定區分其級別，這些公物的管理體制依據多是基于地方自定的規則、慣例而不是法律。由此帶來的一個后果就是，各級政府在公物管理權的行使上，十分混亂。同樣，作為與公物管理制度密切相關的公物警察權制度，也因此異彩紛呈。各級各地紛紛制定相應的城市“相對最集中行政處罰權”的各種規定，然而受地方立法權限的限制，這些規定從保護范圍到保護手段，距離科學化相去甚遠。
實施公物分級管理體制，必須要在憲政層面上確認公有財產產權的分級所權，以此建立公物的分級管理制度，并且規定公物分級管理制度的基本法律框架，即地方各級在哪一個層面上，在哪一個范圍內可以自行制定公物管理權和公務物警察權的規則，在具體實施中應該遵循哪些原則。
二、單一體制下地方自治的維度。
實行地方自治，可以開發人民智識，促進地方文明開化，提高民眾自主能力。然而在我國現行“單一制”體制下，地方自治缺乏法定權力的空間，由此在公物法帶來的一個實際問題就是，盡管地方各級實際掌握、管理和保護著大量的公物，但是這種掌握、管理和保護很難得到法律層面的確認，公物分級管理的制度十分混亂。可以說，我國城管制度的亂相，在一定程度上是與地方與中央的權責不清有很大的聯系。
在日本的地方自治制度中，公的設施是管理一項重要自治權力。根據日本的自治法，公的設施是指普通地方公共團體為增進居民福利而建造的供居民利用的設施。“關于公的設施的管理，除法律和政令有特別規定的，必須由地方公共團體議會條例對其作出規定。原因在于:居民利用、使用公的設施時，有關使用申請程序、使用條件等事項必須事前讓居民知曉，給予居民使用上的便利。同時，還有必要排除違反便利居民目的的運營管理方式。地方公共團體制定有關公的設施管理條例時，應規定的事項包括:利用公的設施的許可、利用費的金領和收取方法及利用費的減免、利用的限制、公的設施管理的委托、罰則等。”在臺灣地區，城市管理中如攤販管理、市區道路挖掘的公物警察等，也均屬自治事項，各地方可以制定各種自治條例。
可以說，即便是中央在產權層面上對城市公共設施等公物的管理和保護有了立法，中央也不可能對地方的管理事物大包大攬，其具體的執行和管理、保護，有必須下放到地方各級政府。從實務的上看，在一定程度上，城市公用設施的規劃、建設、管理和保護，確是是一種地方事權。然而，與財政稅收上“一管就死，一放就亂”的中國式自治悖論一樣，目前城市公物管理和保護的放，同樣出現的“亂”的跡象。這不能不讓我們深思，究竟什么樣的地方自治制度才是適合中國的？
筆者曾經偶爾看到臺灣地區某地方議員討論當地攤販問題和違章建筑問題的速記錄，一個深切的感覺是，沒有真正意義上地方民主的滋養，是形成不了真正的地方自治的；尤其在城管執法方面，當完善的中央立法與獨立的地方治權這兩種重要支撐均不存在的情況下，恐怕還要亂上一段時間。
二○○九年十二月二十日
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劉建昆
