[ 董偉 ]——(2010-1-8) / 已閱7700次
交通運(yùn)輸行政處罰也需要謙抑——孫武“慎戰(zhàn)”思想的啟示
董偉
前言：
本文試從分析行政處罰中的不良現(xiàn)象入手，進(jìn)而進(jìn)一步闡明行政處罰行為與行政處罰目的之間的關(guān)系，其目的是想從執(zhí)法層面喚起大家對法的精神和執(zhí)法理念的重視，使基層行政處罰工作上一個臺階。
孫武是我國古代著名的軍事家，后人尊稱其為東方兵學(xué)的鼻祖。其所著的《孫子兵法》被譽(yù)為“兵學(xué)圣典”，更為后世留下了寶貴的思想財(cái)富。他在《孫子兵法》第十二篇《火攻篇》中提到 “非利不動，非得不用，非危不戰(zhàn)。主不可以怒而興軍，將不可以慍而致戰(zhàn)。合于利而動，不合于利而止。怒可復(fù)喜，慍可復(fù)悅，亡國不可以復(fù)存，死者不可以復(fù)生。”這段話的意思是：不是有利不行動，不是能勝不用兵，不到危機(jī)緊迫之時不輕易開戰(zhàn)。國君不可因憤怒而發(fā)動戰(zhàn)爭，將帥不可因氣忿而出陣求戰(zhàn)。對國家有利才行動，對國家不利就停止。憤怒可以恢復(fù)到歡喜，氣忿可以恢復(fù)到高興；國亡了就不能復(fù)存，人死了就不能再生。
孫武的“慎戰(zhàn)”思想使筆者不由聯(lián)想到公法領(lǐng)域所倡導(dǎo)的謙抑理念，盡管它們所作用的領(lǐng)域不同，但它們的目的是何其相似。謙抑的本意是謙遜推讓，用于公法領(lǐng)域引申為“縮減或者壓縮”之意，作為一種方法其具有基本方法論價值。而行政處罰直接牽涉被處罰人的利益，本著既要達(dá)到維護(hù)公共利益和社會秩序，又要保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益的立法初衷，筆者認(rèn)為有必要在交通運(yùn)輸行政處罰、乃至整個行政處罰領(lǐng)域中倡導(dǎo)謙抑理念。筆者結(jié)合自己的工作實(shí)踐，認(rèn)為：在交通運(yùn)輸行政執(zhí)法中，應(yīng)慎重實(shí)施行政處罰，對行政處罰應(yīng)秉持“不得已而用之”，不能處罰的一律不處罰，可處罰也可不處罰的邊際，不處罰。筆者之所以要在交通行政處罰中倡導(dǎo)這樣的理念，主要是出于以下幾個方面的考慮：
一.在交通運(yùn)輸行政處罰中倡導(dǎo)謙抑理念,是落實(shí)社會主義法冶理念內(nèi)在要求的需要
社會主義法治理念是體現(xiàn)社會主義法治內(nèi)在要求的一系列觀念、信念、理想和價值的集合體，是指導(dǎo)和調(diào)整社會主義立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督的方針和原則。社會主義法治理念包括依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)五個方面的內(nèi)容。其中執(zhí)法為民是社會主義法治的本質(zhì)要求，公平正義是社會主義法治的價值追求，服務(wù)大局是社會主義法治的重要使命。筆者認(rèn)為，社會主義法冶理念相對于包含謙抑理念在內(nèi)的其它一切執(zhí)法理念而言，它是最根本性的、起決定作用的理念。而交通運(yùn)輸行政處罰是行政處罰門類中的一個組成部分，由《中華人民共和國道路運(yùn)輸條例》賦予道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)。而我們實(shí)施行政處罰總的原則就是從我們實(shí)施運(yùn)輸管理的目的，即維護(hù)道路運(yùn)輸市場秩序，保障道路運(yùn)輸安全，保護(hù)道路運(yùn)輸有關(guān)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)道路運(yùn)輸業(yè)的健康發(fā)展這一大局出發(fā)，在運(yùn)輸管理的政策、法規(guī)的范圍內(nèi)，盡可能的控制處罰的頻率，保證整個執(zhí)法活動的公平、公正，使運(yùn)輸管理的目的得以順利實(shí)現(xiàn)。
二. 在交通運(yùn)輸行政處罰中倡導(dǎo)謙抑理念,是減少或消除處罰中濫罰現(xiàn)象的需要
交通部自更名為“交通運(yùn)輸部”后，運(yùn)輸?shù)墓δ艿玫竭M(jìn)一步強(qiáng)化。如何依法管理好運(yùn)輸市場，就成了擺在我們所有運(yùn)政執(zhí)法人員面前的一個現(xiàn)實(shí)性課題。《中華人民共和國道路運(yùn)輸條例》賦予了縣級以上運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體地位和處罰權(quán)力。在依法對運(yùn)輸市場實(shí)施監(jiān)管的同時，我們應(yīng)該清醒地看到在有些地方、有些部門存在著濫罰的現(xiàn)象。以查處擅自改裝車輛為例，盡管《條例》賦予了對擅自改裝車輛的處罰權(quán)，但在實(shí)際操作中，有些執(zhí)法部門不去調(diào)查車主擅自改裝車輛的目的，不管這樣的改裝行為是否給運(yùn)輸安全帶來隱患，只要發(fā)現(xiàn)運(yùn)輸車輛的實(shí)際尺寸與道路運(yùn)輸證或行駛證核定尺寸不符，就以“擅自改裝車輛”為由對運(yùn)輸業(yè)戶進(jìn)行處罰。這既嚴(yán)重違背了《中華人民共和國行政處罰法》和《中華人民共和國道路運(yùn)輸條例》的立法精神，也損害了運(yùn)政執(zhí)法人員在廣大運(yùn)輸經(jīng)營業(yè)戶中的形象。甚至在有些地方，以罰款論英雄，以罰款論成績，進(jìn)一步滋長了這股風(fēng)氣的蔓延，導(dǎo)致了管理者與被管理者的對立情緒。如《上海市閔行區(qū)交通行政執(zhí)法大隊(duì)2007~2008年度創(chuàng)建文明單位工作總結(jié)》中提到，在兩年時間里，該大隊(duì)“查處非法營運(yùn)車輛5000多輛”，“罰沒款達(dá)到5000多萬元”，“超額完成市總隊(duì)和區(qū)建管局下達(dá)的預(yù)定指標(biāo)任務(wù)”。 罰款作為一種行政處罰手段，本意是為了糾正錯誤，但現(xiàn)在卻變異為完成指標(biāo)而罰款，甚至是為了部門創(chuàng)收而罰款。長此以往，對運(yùn)輸業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展和我們自身順利開展運(yùn)政執(zhí)法工作是不利的。筆者暫把這種現(xiàn)象稱作為罰的“擴(kuò)張”，這是與“慎罰”的謙抑理念背道而馳的。綜上所述，筆者認(rèn)為更有必要在交通行政處罰領(lǐng)域倡導(dǎo)謙抑理念。
三. 在交通運(yùn)輸行政處罰中倡導(dǎo)謙抑理念,也是執(zhí)法隊(duì)伍自身健康發(fā)展的需要
思想決定行動。運(yùn)政執(zhí)法人員的執(zhí)法理念正確與否，直接影響執(zhí)法活動的效果和執(zhí)法人員在社會上樹立的執(zhí)法形象，我們運(yùn)政執(zhí)法人員要樹立正確的執(zhí)法理念就必須以科學(xué)發(fā)展觀和社會主義法冶理念為指導(dǎo)，本著執(zhí)法為民的思想，多一些服務(wù)理念，多一些謙抑理念，少一些執(zhí)罰理念，少一些急功近利思想，以運(yùn)輸市場秩序是否明顯改善、群眾是否滿意作為衡量我們執(zhí)法工作的標(biāo)準(zhǔn)，努力提升自身的法律素質(zhì)和思想境界，努力塑造健康的行政人格。特別是在當(dāng)前國內(nèi)經(jīng)濟(jì)開始復(fù)蘇，運(yùn)輸行業(yè)慢慢回暖的時候，讓我們這些管理人員、執(zhí)法人員多一點(diǎn)仁心，多一些善舉，多為我們的管理對象在組織客、貨源，辦理相關(guān)手續(xù)等方面提供一些力所能及的幫助，我想這既是為我們的管理對象考慮，也是為我們自身的長遠(yuǎn)發(fā)展考慮。因?yàn)樵谶\(yùn)輸市場這個統(tǒng)一體中，管理者與被管理者是一種共生共榮的關(guān)系。
那么究竟如何增強(qiáng)“謙抑”理念在運(yùn)政執(zhí)法領(lǐng)域的可操作性？筆者認(rèn)為：
一.要充分認(rèn)識到依法依規(guī)開展行政執(zhí)法工作是謙抑原則適用的重要基礎(chǔ)和前提條件。換句話說，要依法依規(guī)“謙抑”。例如《中華人民共和國行政處罰法》第二十七條第二款規(guī)定了“違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”，凡符合條件的，執(zhí)法機(jī)關(guān)就不能給予處罰。該法第三十二條第二款規(guī)定：行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰，意味著執(zhí)法人員不能罰態(tài)度款。再如我們的江蘇省交通廳在繼出臺了《輕微交通違法行為免于處罰實(shí)施意見》后，又下發(fā)了《關(guān)于新增輕微交通違法行為免于處罰事項(xiàng)和明確部分重大交通行政處罰減輕處罰標(biāo)準(zhǔn)的通知》，在鈍化社會矛盾，體現(xiàn)執(zhí)法為民方面作出了表率。
二.提升行政執(zhí)法人員的法律素質(zhì)是處罰謙抑的決定性條件和必要保證。對交通運(yùn)輸行政執(zhí)法人員而言，對有關(guān)運(yùn)輸管理的法規(guī)、條文不能望文生義，而是要從立法目的和立法意圖上去理解和把握，否則極容易造成執(zhí)法的機(jī)械性。以查處擅自改裝車輛為例，不能把“尺寸不符”作為擅自改裝的唯一標(biāo)準(zhǔn)，而是要從這樣的行為是否具有實(shí)際危害性，是否帶來了運(yùn)輸安全隱患的角度來考量；再以查處黑車為例，對當(dāng)事人的一次性收費(fèi)行為，筆者認(rèn)為，不宜按照非法經(jīng)營處罰，因?yàn)檎J(rèn)定非法經(jīng)營，要以當(dāng)事人經(jīng)營行為的連續(xù)性、多次性、固定性、職業(yè)性為參照標(biāo)準(zhǔn)，對一次性收費(fèi)行為可以記錄在案，只有當(dāng)事人的行為構(gòu)成非法經(jīng)營的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，同時對經(jīng)營秩序造成了破壞，才可以實(shí)施處罰。否則，將更加導(dǎo)致管理對象的不滿情緒，增加不和諧因素。這與構(gòu)建和諧的執(zhí)法環(huán)境是相背離的。
三.適用謙抑原則不能走入誤區(qū)，即作無原則的謙抑。如果我們該管的不管，該問的不問，該處罰的不處罰，該重罰的輕罰，只會使我們的運(yùn)政執(zhí)法工作失之于寬，這同樣背離了執(zhí)法的方向和根本目的，也是法律所禁止的。因此，我們必須牢牢把握“謙抑”原則的深刻內(nèi)涵，并將它正確運(yùn)用到我們的運(yùn)政執(zhí)法領(lǐng)域，我想它對提升我們運(yùn)政執(zhí)法的質(zhì)量、樹立運(yùn)政執(zhí)法人員的良好形象和構(gòu)建和諧的執(zhí)法環(huán)境都是有好處的。
最后，筆者總結(jié)一下自己的觀點(diǎn)：社會主義法冶理念是深深根植于我國這樣一個社會主義國家的土壤中的，社會主義決定了社會主義法冶理念的性質(zhì)，而社會主義法冶理念又決定了謙抑理念的本質(zhì)。兩者統(tǒng)一于以人為本、執(zhí)法為民。因此筆者所倡導(dǎo)的謙抑理念應(yīng)當(dāng)是全體運(yùn)政執(zhí)法人員乃至所有行政執(zhí)法人員都要樹立的理念。（作者單位：鹽城市亭湖區(qū)運(yùn)輸管理處）
