[ 賀海燕 ]——(2002-8-2) / 已閱29761次
試論行政自由裁量權的存在必要性及其監督
賀海燕
引言：現代社會的發展，使得行政的范圍不斷擴大，不論在哪個國家，行政自由裁量權都是存在的，知識范圍和監督制約的方式不同而已。隨著現代社會經濟和科技的發展，政府組織和調整社會生活的功能和權限范圍不斷擴大，行政機關享有的自由裁量權也隨之增加。社會生活的各個領域幾乎都有行政法的涉及。因此,現代行政的特點是行政權力的迅速擴張，行政權力擴張的表現是行政機關擁有巨大的自由裁量權,它的存在是提高行政效率之必需。但要實現行政法治，又必須對行政自由載量權加以一定的控制。濫用行政自由裁量權違背了法律授權的目的和意愿，干擾和破壞了法制秩序，其后果嚴重，危害性大。行
政自由裁量權的濫用，可能帶來的負面效應有：1.不利于社會秩序的穩定。因為行政主體濫用自由裁量權，處理問題隨意性很大，不同情況相同對待，相同情況不同對待，引起群眾懷疑、不信任，產生對立情緒，不配合行政主體的管理，行政違法行為增多，導致社會秩序的穩定性能差。2.造成社會秩序新的破壞。因為行政主體的運權后盾國家行政權是伴隨國家強制力實施的，行政主體的運權手段可采取強制性措施。因此，深入研究行政自由裁量權，對于豐富行政法的基本原則的內容，促進行政法的發展及維護行政機關的權威和保護行政管理相對人的合法權益都使具有一定的理論和實踐價值. 行政自由裁量權不僅是各國行政法學研究的艱深理論問題，而且也是行政主體在管理社會公共事務中必須解決的一個實際問題。探討如何適當地合理地運用行政自由裁量權具有現實意義。本文試從討論行政自由裁量權的存在必要性及如何有效的對其進行有效地監督從各個方面展開了論述.希望能使嚴格意義上的行政法治在實質上得以落實。
一 有關行政自由裁量的理論
{一}行政自由裁量的含義
要了解自由裁量權存在的必要性，首先應對行政自由裁量權的概念進行界定。它是一個法理上的概念，是指行政主體在法律規定的范圍和幅度內，基于法律規定的目的和宗旨，自主尋求判斷事實與法律的最佳結合點，并據此作出或不作出具體行政行為的權力，它具有法定性，自主選擇性，相對性等特點。
{二}行政自由裁量權的分類
從不同角度出發，可以對行政自由裁量權作出不同的分類。
一:以行政行為成立的要件來劃分，可以分為以下幾類:
1:在實施要件不確定的情況下，行政機關有是否作出一定行政行為的自由裁量權。2:在行政行為的法律結果不確定的情況下，行政機關有選擇行為方式，種類和幅度等的自由裁量權。3:在行政行為程序不確定的情況下，行政機關有選擇行政程序方面的自由裁量權。這種分類與我國現行訴訟法中審查理由的規定相銜接。便于對行政自由裁量權法進行在進行司法上的監督.
二:從歷史來看，古代的行政自由裁量權主要存在于司法制度中,司法制度中的自由裁量主要是法官自由裁量，它有無限自由裁量和有限自由裁量之分。無限自由裁量，一指專制君主基于最高司法權所產生的任意裁量；二指在國家建立之初，司法官在很多情況下進行的無法司法，這是由于法律尚不完備的緣故。“無法”但還要司法，因此就賦予了法官以極大的任意性，這是一種無限制的司法，是無限自由裁量。所謂有限自由裁量，是指在肯定法官具有自由裁量權的前提下，對法官的自由裁量范圍作出一定的限制，法官可以在規定的范圍內行使有限的自由裁量權。
{三}行政自由裁量權的行使原則：
1:合法原則
合法原則是指行政主體自由裁量的行政行為只能在有關法律、法規的范圍內進行。正2:正當合理原則
所謂正當合理，就是指在依法行使自由裁量權的前提下，公務員的自由裁量行為還要遵循一套行政規范。
3:服務原則
在自由裁量中貫徹服務原則，就是要密切聯系群眾，傾聽群眾的意見和呼聲，接受群眾監督，努力為人民群眾服務。
4:維護國家安全、榮譽、利益原則
國家公務員作為國家行政權力的行使者，在自由裁量中有義務維護國家尊嚴，不允許任何人損害、詆毀國家榮譽，不得散布有損政府聲譽的言論。
5:保守國家機密和工作秘密原則
保守國家機密是指在自由裁量中，公務員非經允許不得泄露有關黨和國家安全、利益尚未公開或不得公開
的政治、經濟、軍事、外交科技等重大事項的秘密。
6:公正廉潔、克己奉公原則
由于國家公務員的管理內容涉及到整個社會的方方面面，因而，國家公務員在自由裁量中，絕不能憑借手中的權力，受血緣親疏、情感、情緒等情感因素的影響，在同等條件下，做出懸殊很大的處理和有意的偏向。
二自由裁量權存在的必要性
行政自由裁量權是行政權力的重要組成部分，也是行政權力中最顯著的一部分，它是行政主體提高行政效率之必需的權限，它能使行政執法者審時度勢地處理問題。可見，在現代行政中行政自由裁量權是必不可少的。 行政自由裁量權的存在是法律調整各種社會關系之需要。面對復雜的社會關系，法律法規不能概括完美，羅列窮盡，作出非常細致的規定。因此，從立法技術上看，有限的法律只能作出一些較原則的規定，作出可供選擇的措施和上下活動的幅度，促使行政主體靈活機動地因人因事作出更有成效的管理。要論證之一點我們就要從以下幾個談：首先，從歷史上看，行政自由裁量是從十九世紀初到二十世紀末才得以確立。在此之前是奴隸制或封建制國家，統治者享有絕對統治權，所以也就不存在真正的現代意義上的自由裁量權。但在近代傳統行政中，行政自由裁量權曾受嚴格限制。近代資產階級在反對封建君主專制的斗爭中，提出個人主義和自由主義的口號，防止政府濫用統治權侵犯個人自由，在資本主義自由競爭時期，采用了"機械法治主義"思想：要求政府的任何行為都必須有法律的明確授權，凡是涉及個人權利義務的行政行為都必須嚴格限制。提出了"管得最少的政府是最好的政府"，政府行政也僅限于國防、外交、稅收等少數
一些領域. 其次，進入現代社會以后，隨著社會事務的迅速增加和社會關系的日益復雜化，政府功能也迅速強化，大大增強了干預社會生活的力度。政府盡最大可能服務于社會的現代"服務行政"，其范圍也不再局限于近代傳統行政的稅收與安全等領域，而是對人的生活的整個過程和各個方面，無所不管。而且，現代社會生活紛繁復雜，科學發展一日千里，這些都是自由裁量權存在的客觀性社會基礎。王名揚先生把這種客觀基礎納為六個方面，頗具說服力："第一，現代社會變遷迅速，立法機關很難預見未來的發展變化，只能授權行政機關根據各種可能出現的情況做出決定；第二，現代社會極為復雜，行政機關必須根據具體情況作出具體決定，法律不能嚴格規定強求一致；第三，現代行政技術性高，議會缺乏能力制定專業性的法律，只能規定需要完成的任務或目的，由行政機關采取適當的執行方式；第四，現代行政范圍大，國會無力制定行政活動所需要的全部法律，不得不擴大行政機關的決定權力；第五，現代行政開拓眾多的新活動領域，無經驗可以參考，行政機關必須作出試探性的決定，積累經驗，不能受法律嚴格限制；第六，制定一個法律往往涉及到不同的價值判斷。從理論上說，價值判斷應由立法機關決定，然而由于議員來自不同的黨派，
議員的觀點和所代表的利益互相沖突，國會有時不能協調各種利益和綜合各種觀點，得出一個能為多數人接受的共同認識，為了避免這種困難，國會可能授權行政機關，根據公共利益和需要，采取必要的或適當的措施。"雖然王先生講的是英美一些國家的情況，但我認為 它對我國的研究自由裁量權的的必要性有很大的啟發性。
三 保障行政自由裁量的公正行使的原因
在當代，由于行政自由裁量權的擴大 , 絕對的羈束權力行為幾乎是不可能的。法律沒有辦法完全涵蓋和拘束行政活動因此要根據變化的各種情況，法律在某種范圍內，承認行政機關有具體判斷和選擇的余地。行政自由裁量權通過行政活動的全過程觸及到一切行政領域。盡管人們希望法律在授權行政活動時以明確具體的、防止行政恣意的規則來限制行政裁量，但作為實際問題行政自由裁量權的存在既已成為必要且還在不斷擴張，而作為一種權力，如不加制約則勢必存在濫用的可能。在這種情況下，必須有一種新的控權理論或法律原則來防止行政自由裁量權的行使給行政相對人的合法權益造成不適當的損失。而事實上，對行政權的控制一直是行政法最重要的問題之一，對行政自由裁量權的控制更是當代行政法關注的理論焦點所在。合法性原則因為行政自由裁量并不超出法律規定的范圍和幅度已在狹義上不能使用，行政合理性原則就應運而生。合理性原則是指：行政決定內容要客觀，適度，符合理性。行政自由裁量權在傳統行政中同樣存在，只是運作的領域比較狹窄，不像現代社會這樣引人注目罷了。相應地，作為對行政自由裁量權的限制，行政合理性原則早在18世紀前在英國，日本等國家就已存在。在中國，行政法理論研究起步較晚。遲至20世紀
80年代中期以前，行政權力的行使幾乎不受任何真正有效的約束。直到1989年《行政訴訟法》頒布，這種狀況才始有改變。經歷了10多年的探索，90年代后，中國行政法學者幾乎共認“合理性”原則是行政法總原則下的一個基本性具體操作原則，并具有重要意義。然而有了原則并不能夠完全的有效防止自由裁量權不被濫用。從權力的本身性質來看，任何一項權利都是有腐蝕性和侵犯性，總是趨于濫用。由于自由裁量權的靈活性又決定了它的更易于被濫用。自由裁量權的濫用構成的違法往往是隱蔽的，不易為人們所識破。在現實生活中相應的法律法規對行政自由裁量權的約束較小，給自由裁量的被濫用留下了隱患。在實際操作中，由于政府的組成人員千差萬別，個人素質和價值取向不同，將會導致對法律規章的理解不同從而也會產生行政自由裁量權的被濫用。所以保障自由裁量的公正行使就必須建立和完善行政自由裁量的監督和救濟制度。如提高執法人員的素質，建立嚴格的違法責任追究制，加強司法控制，強化對自由裁量的監控手段，健全和完善賠償制度....
四 如何確保行政自由裁量的公正行使
首先,對于行政機關來說, 行政自由裁量權的行使極易造成行政相對人的權益受損。為了保護行政相對人的合法權益，控制濫用自由裁量權，許多國家在行政程序規范中設置了告知制度、說明理由制度、職能分離制度、情報公開制度等等。我國的法律法規中也規定了行政相對人的一些權益。如陳述權、申辯權、行政救濟權、司法救濟權,要求行政公開權、請求舉行聽證權等。這些程序權益一旦轉化為行政相對人的行為，將合成比較大的社會力量，以抗衡行政自由裁量權的濫用，從而增強行政主體的自律意識，抑制由濫用權力而造成的腐敗狀況的發生.
其次, 國家的行政自由裁量權是賦予行政主體的,而具體的操作人員一般都是具有具有雙重人格的國家公務員.但是, 公務員實施自由裁量權的行政行為在很大程度上依賴于公務員自己本身對國家法律和政策法規,規章制度的理解，依賴于公務員主觀能動性的發揮，具有較大的靈活性、伸縮性.而我國現階段偏重對國家行政機關自由裁量權的授予，忽視對行使自由裁量權的控制；現行法律、法規,規章,條例中有關自由裁量的范圍,幅度彈性過大,使公務員在行使自由裁量權的行政行為中個人有價值判斷標準、感情取向的造成行政執法中的巨大差異，使得在實踐中自由裁量的行政行為出現了許多顯失公正濫用職權的現象.要解決這一問題,就必須加強對行政自由裁量權的司法監督,以及對行政行為的實施需要設立一定的行政程序來確保公務員不能濫用職權. “程序的實質是管理和決定的非人情化，其一切布置是為了限制恣意、專斷和（任意）裁量。”行政程序的設定也可以預防公務員拖延行政的行為發生，避免其選擇不適當的手段、范圍、幅度來加重行政權力客體的義務，以防止公務員憑借手中職權濫用行政自由裁量權，扼制其行使自由裁量權時的主觀隨意性。并且建立完善的行政程序是保障相對人權利的必要手段。行政程序不僅對控制公務員濫用行
政自由裁量權起作用，而且也為行政相對人判斷權利是否被侵犯、義務是否被加重提供依據。
相信，通過我們的不斷努力，可以提高監督被濫用的自由裁量權的可操作性。使行政自由裁量權更好的為國家和人民服務。我國行政法制建設真正起步還不過十多年，提出建立社會主義市場經濟體制目標也不過四、五年，行政立法工作才剛剛開始。目前，我們雖已有了重要的《行政處罰法》（該法還需要進一步完善），但對其它許多重要的具體行政行為，當前是中國行政法發展的最好時期，通過借鑒國外有益經驗，并尊重實踐，與實際部門攜手合作，爭取在二十一世紀初使中國行政法典成功出臺。這將成為中國實現社會主義法治國家的一個重要標志。更是我國行政法日趨完善的顯著標志. 中國行政的法典化是中國行政法穩步走向成熟的標志，但目前存在著諸多困難，尤其是理論研究方面明顯落后于實際需要。關于行政自由裁量權方面的具體規范的法規更是比較缺乏. 為此，要從實現社會主義法治的高度去認識行政自由裁量權存在的必要性，借鑒國外立法經驗，加強對行政自由裁量權理論（包括自由裁量的基本原則）的研究，在取得階段性成果基礎上再創制一套統一有效的行政自由裁量的工作依據. 不過,在這一過程中，必須體現實事求是、循序漸進的原則。所以，我們對行政自由裁量權存在必要性和對其的監督的研究是很有必要的。
