[ 李娜 ]——(2010-2-20) / 已閱11559次
淺論基層人民法院司法制度改革
李娜
基層人民法院由縣人民法院和市人民法院，自治縣人民法院，市轄區人民法院組成。負責審判刑事、民事和行政的第一審案件。
基層法院建設與改善，對人民法院的整體工作起著舉足輕重的作用。基層法院的工作人員占全國法院系統人員的絕大多數，全國法院的法官、書記員、法警及司法行政人員有 80% 以上在基層法院。基層法院審判案件的數量占全國審判案件數量的大多數，大約也在 80% 以上；法院的審判方式改革、審判流程管理、案件質量管理、司法統計、宣傳、調研、案件執行、基本建設等方方面面的工作，每一項都很重要，都不能偏廢；此外，基層法院還擔負著人民調解組織的指導工作，還要參加來自各部門和領導安排布置的諸如扶貧解困、創建衛生城市、招商引資之類的活動。基層法院的工作水平、整體形象、司法公信力如何，直接關系到人民法院的前途和命運，也關系到黨和國家在人民群眾中的威信。
一、基層法院的機構體制
憲法體制下的司法機關，必須是獨立于政府體系之外的國家機構，與政府平等的為實現國家政權的管理履行審判權。為此，法院需要獨立的法律根據來保證其獨立、公正的履行國家義務，以維護國家政權的穩定。但由于歷史原因，現行體制下的社會意識形態對司法在國家權力體系中的法律地位缺乏足夠的認識，導致我國目前司法中立尚未全面展現出來，也使我國現行憲法體制下的一府兩院制度因人事、財產的隸屬而不能中立司法體制。
一些地方黨政機關將人民法院作為政府的一個下屬單位或職能部門對待，要求法院參加政府的各種管理性工作，為法院分配不屬于司法職能的工作，甚至給法院下達創收任務，或將法院的訴訟費用納為地方財政預算資金隨意調配，致使法院辦案經費、基礎設施建設經費、裝備經費等無法保障。這些觀念和做法雖然都是不能正確認識法院地位的結果，但主要是憲法體制不能在地方上落實和執行所致。憲法賦予法院的法律地位尚不能得到保障，法院審判工作就更不能在現行司法體制下為法制社會中的經濟建設和社會秩序提供有效服務。
二、基層法院的物質供給
從現代司法理念的觀點看，現在的法院應當體現的特征是人民法院依法獨立審判；司法公正且有效率；由職業化法官履行司法職責；具有科學的訴訟程序制度；具有滿足審判工作需要的司法裝備；司法具有極大權威。在財政供給上，除國家預算撥款外，有中央財政統一管理國家法院訴訟費用，真正使訴訟費取之當事人，用之當事人。但從現行體制看，是不可能實現的。
法院是隸屬于國家權力機關，不受任何機關和部門的干預，在共產黨的領導下，獨立于政府之外，代表國家行使審判權。但在現行體制下，基層法院的人工工資、辦公、辦案、車輛、醫療等全部經費都是地方財政。訴訟費也被地方財政列入財政計劃中，不僅不能按時撥款，而且將部分仍至一半的經費被同級政府挪做他用。法院審判工作的根系依賴于地方財政供給，獨立司法的權利受到了地方政府的轄制。
三、基層法院的隊伍素質
一名基層法院的審判員雖然由本級的國家權力機關任命，但其職級僅相當于政府科員，而與審判員同臺受任的均為政府部門的正科級職官員。有學者指出，“在我國法官隊伍建設中，同質化還很不充分，法官個體間的素質參差不齊，表現為兩極分化的態勢：一方面，中級以上的法院因其待遇優厚、行政級別高和生活條件好而吸引了許多優秀的法律人才，另一方面是基層法官因待遇低薄、行政級別低，生活環境艱苦（基層派出法庭往往在邊遠地帶），而無法吸引和挽留優秀法律人才，但后者卻承擔了大部分案件的一審工作。”
在基層法院，大多數法官都能夠完成一般案件的審理，但對較為復雜、疑難案件以及隨著經濟發展而出現的新類型案件的審理，許多法官便顯得力不從心。
四、基層法院改革的模式構想
1．提升基層法院在社會上的地位，提高基層法官的薪金待遇。
為了保證基層法院能夠獨立行使審判權而不受干涉，必須提高基層法院的級別，至少應高出縣區級（而不是同級）政府首腦的級別，等到適當的時候，徹底與行政級別脫離，代之以法官等級制。
1．建立人民法院經費保障制度
為從經費保障制度上削弱地方和部門保護主義的干擾，杜絕辦案“三同”等影響法院形象的頑癥，建議對人民法院經費實行中央財政和省級財政三級保護制度，即地方各級法院的人員工資，由省級財政統一負責，由高級人民法院統一管理；全國法院辦案經費由中央財政統一負責，由最高法院統一管理。
2．設立跨行政區域的專門法院
海事法院體制改革的經驗表明，人事、經費上管一級和行使跨行政區域管轄權是鏟除地方保護主義、確保司法公正與效率的有效措施。因此，我們借鑒海事法院、銀行管理體制改革的經驗，探索設立跨行政區域的法院或專門法院。理想的制度設計是打破現行的法院按行政區劃設置的狀況，重新設置地方三級法院，現行基層法院派出法庭的設置就是一個好的舉措。
3．基層法官的薪金待遇的提高
提升基層法院地位，提高基層法官待遇，對于基層法院專業性隊伍的建設具有特別重要的意義。在當前的國情下，應當主要依照法官等級確定薪金，可高出國家公務員薪金的 2-3 倍，并逐步過渡到純粹依照法官等級來確定薪金。有人直接聲稱，“人的問題和錢的問題是司法改革的根本問題”，也有人斷言，“司法改革能不能成功關鍵在于錢、人”。 如果在經費和人事問題上仍然依賴同級政府和黨委，一切改革都會在這個問題上夭折。
4．科學規范基層法院的審判管理制度
審判管理是以法律規定為基礎的一項管理制度，其不同于行政管理。行政管理是一種等級化的集中管理，只適用于行政性事務，不適用于以案件裁判權為核心的審判事務。因此，如果將審判權與行政權相混淆，就會使裁判權變成領導權，就是違背審判規律的。但是，我們已經沿襲了多年的具有濃厚行政色彩的匯報案件習慣、領導審批案件習慣，恰恰是違背司法的獨立審判原則的。這一點，在基層法院尤為突出。因而，基層法院改革的重點一定不能避開這方面內容。基層法院應當科學地制定審判流程管理制度，讓法官嚴格地在審判管理制度框架下從事審判工作。要把法官從各種非審判性工作或事務中解脫出來，集中精力辦案，提高辦案效率和辦案質量。
現代司法理念的形成，是需要條件的。在一個法治國家里，如果不能解決起碼的憲法機制；不能明晰法院的隸屬，特別是地方法院與地方政府之間復雜的交錯關系；不能使人事系統獨立于政府體制之外，國家法院的性質將一直不清不楚。那時，我們以什么標準去衡量現代司法理念的形成。所以，筆者認為，在提出用現代司法理念指導和引領我們共和國廣大法官，用公正與效率主題保衛共和國政權時，我們至少不會為自己的名分汗顏。
【參考文獻】：
1．孟 天：《以基層法院為重點》，載《人民司法》 1999 年第 9 期。
2．楊偉：《試論基層人民法院職權配置改革》
3．滕威：《基層人民法院現狀及其改革的構想》，2008年7月16日。
黑龍江省北安市人民法院 李娜
