[ 牛建國 ]——(2010-2-23) / 已閱13182次
論中國引進公訴律師制度的可行性
牛建國 彭傳雨
內容摘要：建立公訴律師制度的構想是根據我國現階段人民檢察院辦案工作情況，結合現行司法體制改革的方向和公職律師試點工作情況，并依據我國現行法律法規提出的，具有可行性的制度建設建議。公訴律師制度的建立對于提升檢察院辦案質量，完善我國司法體制改革，促進社會和諧發展均有重要意義。本文重點從公訴律師的必要性和可行性方面進行論述，并提出現階段公訴律師運行的模式，為探索公訴律師制度的建立開拓道路。
關鍵詞：公訴律師；司法改革；必要性；可行性
引 言
公訴律師，是指依法取得律師執業證書，接受人民檢察院的聘請，代表人民檢察院對公訴案件的被告人提起公訴并追究其法律責任的執業人員。探尋公訴律師制度的建立是探尋我國司法制度改革的一個組成部分，我國現行的司法制度是在新中國成立后逐步建立和發展起來的，由于受各種因素的影響，我國現行司法制度因其自身的缺陷已難以適應我國法律的有效實施和建設社會主義法治國家的需要。因此，司法制度的改革勢在必行，而公訴律師制度的建立也確有其必要性和可行性。
一、公訴律師的必要性
開創檢察院聘請執業律師代表人民檢察院對公訴案件的被告人提起公訴的先河，并非嘩眾取寵，制造改革虛假繁榮，而是有其真實必要性。
（一）建立公訴律師制度對提升檢察院辦案能力，提高檢察院辦案質量具有重要作用。如今的檢察院公訴部門面對的犯罪，日益呈現出多樣化趨勢，犯罪手段逐步升級，危害程度日益加深。對越來越多的專業性強、社會影響大的復雜疑難案件，傳統的辦案模式已經不能滿足需要，這就要求辦案人員不僅要有合理的知識結構、知識儲備，而且要有較強的實際工作能力、高超的法庭辯論技巧，否則就難以履行控告犯罪的職責。而與這嚴峻的辦案現實相對應的恰好又是基層檢察院良莠不齊的人員構成。據了解，現有的檢察官80%以上是在2002年實行國家統一司法考試前任命的，他們沒有經過系統專業的培訓，大多數不具備法律專業知識和水平，盡管通過長期的司法實踐，他們積累了一定的辦案經驗，能基本勝任本職工作，但與現行檢察官法和檢察工作的發展要求相比，專業化水平還遠遠不夠，已成為制約檢察工作發展的一大重要因素。而且，根據對基層檢察院檢察官隊伍年齡的調查數據顯示：年齡在30歲以下的檢察官僅占5%左右；年齡在40歲以上的占65%以上，特別是從領導崗位上退下來和一些年齡偏高的檢察官，因身體等各方面的原因，只好長年休假或是安排到非業務部門工作，無法發揮檢察官的重要作用。2001年，第九屆全國人大常委會第二十二次會議對《中華人民共和國檢察官法》進行了修正，將初任檢察官的選任資格納入到國家統一司法考試中，而近幾年檢察機關參加初任司法考試的人員通過率僅為2%左右。如此的人員構成，實在是令人擔憂。因此，通過建立公訴律師制度，將部分案件授權給聘請的公訴律師處理對于緩解基層檢察院業務素質偏低與辦案高要求之間的矛盾具有重要作用。
（二）建立公訴律師制度對于打通選拔優秀律師進入檢察院的渠道，解決檢察院人才單向流動問題具有重要意義。現實生活中，檢察官轉行做律師的不少;律師轉行做檢察官的還不多見。對于這一人才的單向流動現象，究其原因而言，除了律師與檢察官之間的收入的存在差異外，準入制度上的限制也不容忽視。倡導司法機關從律師中選拔優秀人才理念，多年來一直存在，司法機關也作過有益嘗試，但一直沒有形成制度。最大的阻礙就在于，按照目前的公務人員招錄制度，即使通過司法考試，還要再通過公務員考試才能進入檢察院，而一些律師執業多年，還要求他們要通過選拔性的公務員考試才能進入檢察院，無論從年齡上還是從精力上都有點勉為其難。因此，建立公訴律師制度，讓有志于從事公訴律師的社會律師通過聘請就能進入檢察院，這對解決檢察院人才流失問題具有很好的調整作用。
（三）建立公訴律師制度有利于檢察院集中精力履行法律監督職責。根據我國憲法規定，人民檢察院是國家的法律監督機關。而根據我國檢察官法的規定，檢察官的職責包括：（1）依法進行法律監督工作；（2）代表國家進行公訴；（3）對法律規定由人民檢察院直接受理的犯罪案件進行偵查；（4）法律規定的其他職責。由此可見，法律監督是憲法規定的人民檢察院的主要職責，雖然代表國家進行公訴也是對法律進行監督的一種表現，但是更多的體現了一種司法權利的行使。在我國，檢察院一直被定位在司法機關內，與公安機關的刑偵部門、人民法院、司法行政機關通稱為政法機關，都遵循和執行最具強制性的刑事法律。檢察院更是如此，獨立行使檢察權，在訴訟活動中享有一定的裁量權，如起訴和不起訴權，批準逮捕和不批準逮捕權，具有明顯的司法性。為了進一步落實和突出人民檢察院的憲法定位，充分履行法律監督職責，可以嘗試將檢察院工作中最符合律師執業工作特點的代表國家進行公訴一項委托或者聘請公訴律師進行處理。這對檢察院集中精力對公安機關的偵查活動是否合法，對人民法院的審判活動是否合法，對刑事案件判決、裁定的執行和監獄、看守所、勞動改造機關的活動是否合法等進行監督具有重要作用。
（四）建立公訴律師制度使得被告人更易于接受法院的判決結果。建立公訴律師制度，將檢察官的代表國家進行公訴的職權授權給公訴律師，揭去控方代表的“官方”色彩，讓公訴律師與被告人的辯護律師在法庭上直接交鋒，這樣的律師與律師之間對抗的庭審產生的判決結果，更能使被告人相信判決結果的公正性，從而更加信服判決結果。從心理上打消了罪犯的反抗社會的情緒，這對其日后的服刑改造是有好處的。
二、公訴律師的可行性
鑒于上述四點，現階段我國建立公訴律師制度是確有其必要性的，而從國外經驗以及我國近幾年的政府律師、公職律師的試點工作經驗來看，建立公訴律師制度也是可行的。
（一）我國檢察官的任職條件與律師的任職條件的統一為公訴律師制度的建立創造了前提。隨著國家統一司法考試制度的形成，我國檢察官和律師的任職條件趨于統一。根據檢察官法和律師法以及國家司法考試實施辦法的規定，初任檢察官和律師都要求達到本科以上學歷，并通過國家統一司法考試。即從學理上說，檢察官和律師同屬于法律職業共同體，他們都系統的學習了法學學科體系的基本知識，具備法律職業基本的職業素養，如法律意識與現代司法理念、法律精神與法治信仰、法律語言與法律思維、法律職業倫理與執業規則，以及法律推理、法律解釋、價值衡量、漏洞補充以及法律論證的技巧等。他們也都掌握基本的職業技能，如溝通協商的技能、談判妥協的技能、辯論的技能、寫作法律文書的技能、獲取和運用信息的技能、制定規則的技能、證據審核和有效運用的技能等等。因此，從任職條件這一層面分析，公訴律師制度的建立是可行的。
（二）國外成熟的政府律師制度為我國公訴律師制度的建立提供了可靠的參考依據。當前，世界上許多國家和地區都建立了政府律師制度，在政府機構內部設立政府律師制度是世界上通行的做法。如新加坡就有政府律師260多人。美國的政府律師人數更多，聯邦政府內部有專門的首席律師職位，政府律師在政府決策中發揮著十分重要的作用。據不完全統計，美國政府律師占全國執業律師總數的約10%。并且在美國各州負責刑事檢控的檢察官和助理檢察官都必須是其所在州的律師協會的會員。換言之，在當地取得律師資格是從事檢察工作的前提條件，有的州甚至直接稱呼負責刑事檢控的檢察官為公訴律師。我國香港地區的政府機構中大多設有政府律師，為政府提供各種法律服務。其中，主要承擔刑事檢控職責的律政司刑事檢控科大約有110多名律師，在原訟法庭及區域法院審理的案件，大部分均由該科的政府律師負責檢控。另外，由裁判官審理的案件，倘屬重要的案件或者涉及艱深的法律論點，該科的政府律師也會出庭。這些國家和地區的政府律師制度的良好運行對于我國建立公訴律師制度具有很好的借鑒意義。
（三）我國律師多年的政府法律顧問工作以及公職律師試點工作經驗也為公訴律師制度的建立開辟了道路。據不完全統計，在我國各級政府部門任職的具有律師資格的人員有上萬人，而且這個數據還在日益增加。同時，近年來政府法律顧問工作也有了很大的發展，在一些地方如上海浦東已經積累了較豐富的政府律師經驗，取得了很好的效果。據統計，目前全國有4195個地、縣、市人民政府組建了法律顧問團，有8365個國家機關和政府負責人聘請律師擔任法律顧問。省一級的如吉林省、北京市、海南省，市（縣鄉）一級的如上海浦東新區、北京市東城區、貴州省黔南州各縣等。另外，隨著我國經濟的快速發展，我國政府對公職律師制度的建設進行了探索。廣東省作為我國改革開放的前沿陣地，于2002年8月率先出臺《關于設立市、縣（市、區）公職律師事務所有關問題的通知》，要求按市、縣（市、區）行政區域設置公職律師事務所，由在政府部門或相關機構擔任公職、為政府或為所在單位提供法律咨詢、辦理法律事務、具備執業律師資格的人員擔任公職律師，公職律師事務所作為事業單位統一管理公職律師。隨后在2002年１２月，司法部下發了《關于開展公職律師試點工作的意見》，推動在縣（區）級以上地方政府開展公職律師試點，由具備律師資格或法律職業資格且供職于政府職能部門或行使政府職能的部門，或經招聘到上述部門專職從事法律事務的人員擔任公職律師。隨著這兩個文件的出臺，我國部分地方和部分機關的公職律師已經開始走馬上任。這些地方或機關的試點經驗對我國建立公訴律師制度的指導作用更是不容忽視。
（四）公訴律師在我國現階段已經有法律依據，只是對于公訴律師制度的建立還需要立法的進一步明確。我國現階段公訴律師的產生不外乎就是由檢察院聘請執業律師，再授權其代表檢察院出庭支持公訴。對于這種操作方法，我國現階段是有法可依的。首次，我國公務員法第四十五條規定，確定初任法官、初任檢察官的任職人選，可以面向社會，從通過國家統一司法考試取得資格的人員中公開選拔。按照上述規定，國家可以直接從司法考試合格人員中選拔初任法官、初任檢察官，而不要求初任法官、初任檢察官必須通過公務員考試。其次，司法部于2002年12月出臺的《關于開展公職律師試點工作的意見》就明確了屬于公職律師范疇的公訴律師存在的合法性。我國現行法律雖然承認了公訴律師的存在空間，但從以上兩個法律文件來看，一則我國律師法還沒有對公訴律師進行明確的規定，二則后一法律文件的立法效力層級還不夠高。要完全建立起公訴律師制度還需要從立法上解決以上兩個問題。
三、我國現階段公訴律師的具體運行模式
盡管公訴律師制度在現實中有其存在的必要性，法律上也有其可行性，但是理論上耳熟能詳的公訴律師在我國的實踐還未曾出現過。因此，筆者建議，依據現行法律，實踐中可以采用這種運行模式：（一）檢察院聘請。由人民檢察院從執業律師中聘請有志于從事公訴工作的人員組成公訴律師團，該公訴律師團接受所在人民檢察院的業務指導和監督，僅負責辦理本檢察院的公訴案件，不得從事有償法律服務、不得在律師事務所和法律服務所兼職，不得以律師身份辦理本檢察院或部門以外的訴訟與非訴訟案件。（二）檢察院授權。受聘請的公訴律師可以經檢察長批準出庭支持公訴，由于受聘請的公訴律師不具有檢察官資格，不能直接代表檢察院出庭支持公訴，因此對其出庭參加公訴的授權，可以參照人民檢察院組織法中對助理檢察員出庭支持公訴的授權規定。根據人民檢察院組織法第二十七條的規定，各級人民檢察院設助理檢察員和書記員各若干人。經檢察長批準，助理檢察員可以代行檢察員職務。因此，在具體案件中，受聘請的公訴律師可以憑檢察長出具的批準意見，代表檢察院出庭支持公訴。
結 語
從公訴律師存在的必要性和可行性來看，隨著社會的發展，公訴律師出現是歷史的必然，其在社會主義法治國家建設中的作用也將逐步凸顯出來。現階段，我們可以在現行法律的規定下，采取上述操作模式進行試點，在試點中逐漸積累經驗和探索公訴律師運行的更好的模式，為我國建立起完善的公訴律師制度蓄積能量。通過試點和探索，我相信在不久的將來，公訴律師將成為我國民主法治天空中一顆耀眼的新星，為我國司法制度的改革大廈的建設貢獻巨大力量。
參考文獻：
（1）樊崇義主編《刑事訴訟法學》2002修訂版
（2）胡夏冰、馮仁強編著《司法公正與司法改革研究綜述》 清華大學出版社2001年
（3）崔穎《基層檢察院人員現狀分析》西充縣人民檢察院
（4）李本森《建立政府律師、公司律師制度的初探》中國律師2002.8
（5）黃容全《中國兩岸四地檢察制度的異同》中國司法2008.12
牛建國(作者QQ：261088874)
彭傳雨(作者QQ：63499282)
四川琴臺律師事務所首席合伙人 牛建國
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