[ 趙玉寶 ]——(2002-8-8) / 已閱95003次
我國稅收征管模式的完善及其探索
趙玉寶 張繼輝 袁曉東
(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院法學(xué)研究所)
[內(nèi)容摘要]：稅收征管是整個(gè)稅務(wù)工作的前沿陣地和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為了建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求，符合我國國情，科學(xué)嚴(yán)密的稅收征管體系，確保稅收各項(xiàng)職能作用充分發(fā)揮，從1994年起在一些地方試行“納稅申報(bào)、稅務(wù)代理、稅務(wù)稽查”三位一體的稅收征管模式，到1996年建立以納稅申報(bào)和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收、重點(diǎn)稽查的新的征管模式。到本世紀(jì)來，先在全國的城市和縣城實(shí)施，并逐步向農(nóng)村推進(jìn)，力爭在2010年基本完成這項(xiàng)改革。
[關(guān)鍵詞]：稅收 征收管理 分稅制 事權(quán)與財(cái)權(quán) 征管模式
Zhao yu bao zhang ji hui Yuan xiao dong
(AnHui Institute of Finance and Trade Bengbu 233041)
[ABSTRACTS] :Tax levy and management is the frontier and key part of the whore taxing work; In order to establish such a scientrfic tax levy system that can adopt to the requirement of socialist market economy. And that fit on country environment, that Can ensure our tax levy functions work fully; since 1994,there has been:“Taxes paying declaration、taxes deputy, taxes checking ” Until 1996, We lane established such a New levy and management mode that based on taxes paying declaration and service perfection. Relying on the computer and internet technology. Levy focusly, checking stressly In the now levy and management,We enforce first in an the cities in our country and put forward to the country side step by step. And try our best to complete this reform basally in 2010.
[Key words]: Taxes taxes levy and management affair rights and control over wealth levy and management mode
一、我國稅收征管體制（systems）的歷史沿革
1994年稅收征管改革以前，我國傳統(tǒng)的稅收征管模式主要經(jīng)歷了兩個(gè)階段：
先是50年代實(shí)行的征管專集于一身的稅式。也就是專戶管理稅式，是以專管員為核心的管理模式，它的特點(diǎn)是“一人進(jìn)廠、各稅統(tǒng)管、征管、查合一”。其征收管理的組織形式表現(xiàn)為征管查由專管員一人負(fù)責(zé)，按經(jīng)濟(jì)情況、行業(yè)或地稅等因素設(shè)置稅務(wù)工作崗位，根據(jù)納稅戶規(guī)模和稅收工作繁簡配置人員，對納稅戶進(jìn)行專責(zé)管理：稅款征收方式為稅務(wù)人員上門催繳。我國自50年代至80年代，一直實(shí)行這種專戶管理的稅收征管模式。
80年代中后期，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，原有的征管模式與經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，極不相適應(yīng)，為此，國家稅務(wù)總局在1988-1994年進(jìn)行了以建立征、管、查建立了分離模式為核心內(nèi)容的稅收征管改革，在稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部劃分征收、管理和檢查的職能部門，實(shí)行征管權(quán)力的分離和制約，同時(shí)實(shí)行專業(yè)化管理、以提高征管效率。但是，這種改革仍然沒有突破50年代專管員管戶和上門收稅的傳統(tǒng)征收管理模式。
傳統(tǒng)的稅收征管體制主要存在以下缺陷：
（一）稅式轉(zhuǎn)換缺乏進(jìn)度，使征納雙方難以適應(yīng)新的征管局面。（二）規(guī)范化、科學(xué)化程度及征管質(zhì)量均難以保證。（三）稅收征管體制未能從根本上跳出“征征收、輕管理、弱稽查”的舊有模式。（四）專戶管理員上門收稅的方式，不利于納稅人自覺納稅意識(shí)提高，使稅款征納中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系處于扭曲狀態(tài)，同時(shí)分散了稅收稅務(wù)人員力量，削弱了稅務(wù)稽查工作的力量。（五）稅務(wù)機(jī)關(guān)職能部門之間出現(xiàn)扯皮與內(nèi)耗現(xiàn)象。
在保持原有征管模式的同時(shí)，1994年又在一些方試行“納稅申報(bào)，稅務(wù)代理，稅務(wù)稽查”三位一體的稅收征管模式，意在取消專管員固定管戶制度，把納稅申報(bào)，中介機(jī)構(gòu)的稅務(wù)代理和稅務(wù)機(jī)關(guān)的征管有機(jī)結(jié)合起來，形成一個(gè)相互依存，相互制約的整體。
1996年的新的稅收征管改革任務(wù)：建立以申報(bào)納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點(diǎn)稽查的新的征管模式。到本世紀(jì)來，先在全國的城市和縣城實(shí)施，并逐步向農(nóng)村推進(jìn)，力爭在2010年基本完成這項(xiàng)改革。其特點(diǎn)在于過去的分散型，狙放型管理到向集約型，規(guī)范型的管理轉(zhuǎn)變；由傳統(tǒng)的手工操作方式向現(xiàn)代化的科學(xué)征管方式轉(zhuǎn)變；由上門收稅向納稅人自行申報(bào)納稅轉(zhuǎn)變；由專管員管戶的“保姆式”，包辦式管理向?qū)I(yè)化管理轉(zhuǎn)變。其中核心是管理機(jī)制轉(zhuǎn)變。
二、征管體制現(xiàn)狀
自1994年1月1日起，我國全面實(shí)施國務(wù)院《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)征管理體制的決定》，分稅制是財(cái)征管理體制的目標(biāo)稅式，同時(shí)也是稅收管理體制改革的重要內(nèi)容。盡管目前作為稅收管理體制基本框架的法規(guī)性文件仍是1977年制定的《關(guān)于稅收管理體制的規(guī)定》但是在稅收收入占財(cái)征收入9%以上的今天，財(cái)征體制的改革必然牽動(dòng)稅收體制的改革，分稅制下的稅收管理體制必然帶有其自身的特點(diǎn)。
分稅制是通過對稅種和稅收管理權(quán)限的劃分確立政府間財(cái)力分配關(guān)系的一種制度，以分稅制為基礎(chǔ)的分級財(cái)征，是國家財(cái)征管理體制的一種形式，它是分級財(cái)政管理體制最廣泛使用的收入劃分形式，世界上有許多國家都實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制，而我國于1994年出臺(tái)了分稅制改革方案。從我國目前分稅制實(shí)踐來看，有三個(gè)特點(diǎn)：一個(gè)是它在一定程度上具有現(xiàn)代分稅制內(nèi)容，如按分稅制的要求界定事權(quán)，財(cái)權(quán)，劃分稅種，分設(shè)中央稅與地方稅征管機(jī)構(gòu)等等；二是仍然保留了企業(yè)所得稅按行政來屬關(guān)系劃分這條舊體制尾巴，與企業(yè)深化改革和專業(yè)化聯(lián)合趨勢的矛盾日趨尖銳；三是共享稅在全部稅收收入中的比重相當(dāng)高，與比較徹底的分稅制表現(xiàn)出很大的距離。因此，我國目前的分稅制實(shí)際上是一種不徹底的分稅制，它只是建立了分稅制的一個(gè)基本框架，與規(guī)范、徹底的分稅制還有很大距離。隨著財(cái)征體制改革的不斷深化，必須逐步加以改進(jìn)和完善，以便更多地體現(xiàn)分稅制的原則。
現(xiàn)行分稅制存在的問題：
（一）遺留許多舊體制的痕跡
1994年實(shí)行的分稅制，對進(jìn)一步理順中央和地方的財(cái)征分配關(guān)系，克服財(cái)征困難，強(qiáng)化財(cái)征客觀調(diào)控功能，公平納稅負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的財(cái)稅運(yùn)行機(jī)制和財(cái)稅管理體制，都發(fā)揮了重要的積極作用，但是，為了減輕改革的阻力保證改革順利進(jìn)行，新體制中保留了舊體制的一些不合理成份，或采取了一些變通辦法。 例如分稅制對企業(yè)所得稅的劃分，仍然沿用財(cái)征包干體制下的劃分方法，中央企業(yè)所得稅收入劃歸中央財(cái)征，地方企業(yè)所得稅收入劃歸地方財(cái)征。與此相應(yīng)的是，舊體制下某些弊端也隨之被移植延續(xù)到新體制中來，甚至還誘發(fā)一些新矛盾，主要表現(xiàn)如下：
（1）采用基數(shù)法確定地方財(cái)征收支基數(shù)，既會(huì)把財(cái)政包干體制的一些弊端移植延續(xù)到分稅制中來，又有礙于中央財(cái)征收入比重的提高。
（2）企業(yè)所得稅(Corporate income tax)自然按企業(yè)隸屬關(guān)系分別劃歸中央和地方的做法，雖然可以明確地劃分中央收入和地方收入，但是由于地方政府對地方企業(yè)和中央企業(yè)往往產(chǎn)生親疏厚薄的心理，難免使地方政府為了保護(hù)地方稅源而侵濁中央稅基，不利于企業(yè)所得稅的硬化，也不利于企業(yè)公平競爭，并且會(huì)助長盲目投資，在經(jīng)濟(jì)割據(jù)等地方保護(hù)主義，與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制相違背。
（二）事權(quán)(affair right)與財(cái)權(quán)(control over wealty)的交叉貫通，劃分不清
事權(quán)和財(cái)權(quán)相結(jié)合，事權(quán)劃分是財(cái)權(quán)劃分的前提，以事權(quán)為基礎(chǔ)劃分各級財(cái)征的收支范以及管理權(quán)限，這是建立完善的，規(guī)范的，責(zé)權(quán)明晰的分級財(cái)征八進(jìn)制的核心與基礎(chǔ)，而事權(quán)與財(cái)權(quán)交叉貫通，劃分不清，這是我國財(cái)征體制多年來一直存在的主要缺陷，也是這次分稅制改革所要解決的首要問題，但是1994年分稅制改革中由于種種因素制約，我們并沒有解決這個(gè)一直困擾我國財(cái)征體制改革的主要問題，而是把改革的重點(diǎn)放在劃分收入上，由于各級政府的事權(quán)不清，各級政府的職能范圍邊界不明，這使劃分各級政府的財(cái)力，財(cái)權(quán)，財(cái)責(zé)缺乏科學(xué)依據(jù)，而不得不沿用以歷史狀況和既成事實(shí)為基礎(chǔ)的基數(shù)法。
從現(xiàn)實(shí)情況來看，我國目前各級政府之間中權(quán)的劃分自然處于清楚與不清楚并存的混沌狀態(tài)，中央政府到底擔(dān)負(fù)哪些職能，各級地方政府究竟又有哪些作用，其事權(quán)邊界是不明晰的。事權(quán)劃分是財(cái)權(quán)劃分的基礎(chǔ)，既然沒有這個(gè)基礎(chǔ)，而只是劃分財(cái)力，那么，這種分稅制也就只能是不完善的，不科學(xué)的，不規(guī)范的分稅制。
分稅制要求各級政府應(yīng)在事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上來確定各自的支出范圍，使事權(quán)劃分與支出范圍相一致并和財(cái)力相適應(yīng)，但這次分稅制改革，在地方政府財(cái)征收入大量上交中央之后，中央與地方之間的事權(quán)劃分與舊體制基本相同，從原則上講，中央與地方政府的事權(quán)應(yīng)該很清楚。如國防、外交、國家行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)支出以及調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)和平衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等由中央政府負(fù)責(zé)，而地區(qū)公共服務(wù)和一般社會(huì)管理事務(wù)由地方政府負(fù)擔(dān)，但現(xiàn)行分稅制運(yùn)行中，自然沿用過去行政管理體制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的習(xí)慣做法，中央政府一方面包攬過多，經(jīng)常是“上面清客，下面出線”，越俎代皰的事情相當(dāng)普遍，這種各級政府職責(zé)范圍界定不清，分財(cái)力而不分事權(quán)的分稅制，必然導(dǎo)致中央與地方財(cái)力不清，事權(quán)與財(cái)權(quán)不相適應(yīng)，從根本上講，不可能較為徹底地理順中央與地方之間分配關(guān)系，當(dāng)然，我們不可否以中央與地方在某些投資項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)方面不可避免地存在交叉和重疊。因此，事權(quán)的劃分只能是相對，我們認(rèn)為解決這一問題的思路應(yīng)該是按照漸進(jìn)式改革的方式，本著事權(quán)與政府職能轉(zhuǎn)變，企業(yè)機(jī)制改造市場機(jī)制建立以及政治體制改革相配套的原則先易后難，逐步劃清。
首先，在劃分三個(gè)層次：第一，劃分內(nèi)外即劃分政府與企業(yè)和私人間的事權(quán)范圍，明確哪些歸政府，哪些歸企業(yè)和私人。第二，理順地方各級政府間關(guān)系，明確事權(quán)在省、市、縣鄉(xiāng)政府間劃分，第三，明確上下，即明確中央政府與地方政府之間的事權(quán)，確定哪些歸中央政府，哪些歸地方政府。
其次，進(jìn)一步明確界定和劃分政府系統(tǒng)內(nèi)的事權(quán)和相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)，具體說來，先劃清各級政府所擔(dān)負(fù)的政治、社會(huì)、以及公共品供給的事權(quán)邊界，然后再劃清各級政府抽負(fù)責(zé)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)邊界，最后過度到形成較完善，規(guī)范的事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的分稅制。
再次，完善事權(quán)與財(cái)權(quán)還必須考慮市場化進(jìn)程，隨著市場化的推進(jìn)，確認(rèn)哪些事情市場已經(jīng)做了，政府應(yīng)當(dāng)相應(yīng)調(diào)整職能范圍。只有這樣，財(cái)政才可能隨體制條件，市場條件和技術(shù)條件的變化，適應(yīng)準(zhǔn)公共品的范圍的移動(dòng)，推動(dòng)增收節(jié)支，把資金投向政府應(yīng)涉足的領(lǐng)域，提高財(cái)征資金的使用效益。
（三）轉(zhuǎn)移支付(transfer)模式不當(dāng)，轉(zhuǎn)移支付(transfer)力度不是
我國現(xiàn)行財(cái)征轉(zhuǎn)移支付形式有稅收返還，體制補(bǔ)助，結(jié)算補(bǔ)助和專項(xiàng)補(bǔ)助（subsidy）等，其中，前三種形式屬于無條件財(cái)征轉(zhuǎn)移支付，專項(xiàng)補(bǔ)助屬于有條件財(cái)征轉(zhuǎn)移支付。但是我國目前采取的主要形式是稅收返還，既無條件財(cái)征轉(zhuǎn)移支付形式。從實(shí)行運(yùn)行來看，這種形式對彌補(bǔ)地方一般性財(cái)力不足，實(shí)現(xiàn)縱向平衡發(fā)揮了重要作用。但也存在一些問題，第一，政策引導(dǎo)能力不強(qiáng)，不利于國家實(shí)施宏觀調(diào)控，第二，不利于節(jié)約支出和提高財(cái)征資金使用效率，第三，不利于發(fā)揮地方政府的積極性，總之，目前采取這種以無條件為主的收入分配型財(cái)征轉(zhuǎn)移支付形式具有非常規(guī)范性和過渡性質(zhì)，它無法解決復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問題，因此迫切需要加以改革。
轉(zhuǎn)移支付模式的再選擇：
國際轉(zhuǎn)移支付的稅式有兩種，一是單一縱向轉(zhuǎn)移支付制度，另一種是以縱向?yàn)橹鳎v橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付制度。其中橫向轉(zhuǎn)移支付是解決橫向非均衡問題，縱向轉(zhuǎn)移支付側(cè)重于解決縱向非均衡問題，單一縱向橫式操作簡便，其有穩(wěn)定性和透明度，但對下級政府強(qiáng)制色彩較濃，縱橫交錯(cuò)模式，由于地方政府參與了轉(zhuǎn)移支付過程，體現(xiàn)了地區(qū)間相互支援關(guān)系，有利于鼓勵(lì)先進(jìn)，鞭策后進(jìn)，操作復(fù)雜。從今后發(fā)展角度看，我國的長遠(yuǎn)目標(biāo)應(yīng)是采取縱向?yàn)橹骺v橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付制度，但在現(xiàn)階段，根據(jù)我國的具體國情和多種因素制約，需要先致力于完善縱向轉(zhuǎn)移支付形式，有利于中央政府調(diào)控和調(diào)動(dòng)地方政府積極性，偏重效率的宏觀調(diào)控型財(cái)征轉(zhuǎn)移支付模式，要健全科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度需要考慮以下兩點(diǎn)：第一，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模要適度，并保持一定彈性，具體說來，一要考慮中央財(cái)征的承受能力，二要考慮地方行政事業(yè)的需求。第二，轉(zhuǎn)移支付要趨于規(guī)范。
三、稅收管理權(quán)和權(quán)限（limits of authority）的確立
稅收管理體制是在各級政府之間，主要是在劃分中央與地方之間劃分稅收收入，稅收管理權(quán)限和稅收立法權(quán)的制度，它是國家稅收制度的組成部分，也是國家財(cái)征管理體制的重要組成部分。其實(shí)質(zhì)是體現(xiàn)中央與地方各級政府之間，在行使課稅及其管理權(quán)，立法權(quán)過程中的權(quán)力分配關(guān)系。稅收管理權(quán)是指貫徹執(zhí)行稅法擁有的權(quán)限。它實(shí)質(zhì)上是一種行政權(quán)力，屬于政府及其職能部門的權(quán)限范圍，他可以分為兩大類：一是稅收立法權(quán)；二是稅種開征停征權(quán)，是指稅目增減，稅率（Tax Rate）調(diào)整和減免權(quán)。由于世界各國政治制度和經(jīng)濟(jì)制度發(fā)展情況的不同，分稅制的具體內(nèi)容也不盡相同，主要體現(xiàn)在稅收管理體制，地方稅種的劃分，稅收征管三大方面上。
（一）稅收管理體制的國際比較
按照中央與地方稅收管理權(quán)限和范圍劃分，稅收管理體制基本上有四種模式；
一是以美國為代表的分散立法，稅源共享模式；二是以日本為代表的集中稅權(quán)，分散事權(quán)模式；三是德國為代表的稅權(quán)集中，稅種共享模式；四是以英國為代表的大權(quán)集中，小權(quán)分散的模式。盡管各國稅收管理體制都有不同的具體形式，但是他們共同規(guī)律也是很明顯：A，分稅制是建立在稅收管理體制核心，是當(dāng)今世界上多數(shù)國家普遍采用一種方法，B，實(shí)行適度分稅制的國家，既設(shè)中央稅，地方稅，又設(shè)共稅，稅收管理權(quán)限集中在中央，地方管理權(quán)限較少；C，實(shí)行徹底分稅制的國家只設(shè)中央稅地方稅，不設(shè)共享稅。而且中央與地方的稅收立法，管理，征收也完全分開，地方的稅收管理權(quán)限相對較大；D，不論是徹底分稅制國家，還是中央適度分稅制國家，不論是聯(lián)邦制國家還是中央集權(quán)國家，中央和地方稅收的管理權(quán)限劃分都是根據(jù)自己的歷史、政治、經(jīng)濟(jì)的具體情況而定，不能一概而論；E，分稅制國家制國家財(cái)權(quán)與事權(quán)相對應(yīng)，稅權(quán)與事權(quán)則不對應(yīng)，征稅權(quán)定國家介入國民收入的一項(xiàng)手段，由此取得的財(cái)政收入可以通過稅收上繳，稅收返還，轉(zhuǎn)移支付等方式在各級政府間進(jìn)行分配；F，國際上實(shí)行分稅制國家，都在法律上明確中央稅收的優(yōu)先課征權(quán)，以及執(zhí)法的優(yōu)先地位，如美國聯(lián)邦政府，州政府，地方政府都征收個(gè)人所得稅，法人所得稅，州政府和地方政府征收所得稅只能按照聯(lián)邦國稅局確定的所得稅額征收，不得另行核定。
（二）建國以來，我國稅收管理體制的歷史發(fā)展
建國以來，根據(jù)各個(gè)不同時(shí)期的政治經(jīng)濟(jì)情況，與財(cái)征管理體制相適應(yīng)，稅收管理體制有五次較大的變動(dòng)：
1．第一次是1950年全國稅政集中統(tǒng)一，各項(xiàng)稅法由中央制定，稅種的開征與停征，稅目，稅率的增減調(diào)整，都只由中央集中掌握。
2．第二次是1958年稅收管理權(quán)限的較大下放，凡屬可由省、市、自治區(qū)管理的稅收，都交給省、市、自治區(qū)管理。
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