[ 張閃閃 ]——(2010-3-11) / 已閱10731次
對(duì)村干部“涉土”犯罪的定性分析與思考
張閃閃
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村大量土地被征用，許多行政村獲得了數(shù)額巨大的土地征收補(bǔ)償款，此筆款項(xiàng)系失地農(nóng)民未來(lái)的生存和發(fā)展的依托和希望。如何管理和使用好這筆群眾的“生存錢(qián)”和“發(fā)展錢(qián)”，事關(guān)廣大失地農(nóng)民的切身利益和社會(huì)的穩(wěn)定。但是，由于缺乏有效的投資途徑，加上制度和監(jiān)管上的漏洞，土地征收款成了一些“村官”爭(zhēng)搶的“唐僧肉”。并由此引發(fā)了司法適用上的困惑，雖然，2000年4月29日，全國(guó)人大常委會(huì)第九屆十五次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于刑法第九十三條第二款的解釋》，以立法解釋的形式把村委會(huì)等農(nóng)村基層組織人員協(xié)助人民政府從事“七種行政管理工作”，包含“土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的管理”納入“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。這一解釋的出臺(tái)，使得村委會(huì)等農(nóng)村基層組織人員的身份有了一定的明晰。但在司法實(shí)踐中，由于征地補(bǔ)償費(fèi)的構(gòu)成不同、流轉(zhuǎn)過(guò)程階段的不同，其資金屬性亦不相同。再加上村干部在征地補(bǔ)償費(fèi)流轉(zhuǎn)的各個(gè)階段其工作性質(zhì)、主體身份可能發(fā)生變化，這些使得村干部在涉嫌土地征收補(bǔ)償費(fèi)犯罪的認(rèn)定上存在分歧，是構(gòu)成貪污罪和挪用公款罪，還是職務(wù)侵占罪和挪用資金罪？這些又再次引發(fā)了法學(xué)界和司法實(shí)務(wù)界的論爭(zhēng)。 對(duì)這一問(wèn)題的解決，也關(guān)系到檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件的管轄。
觀點(diǎn)整理
第一種意見(jiàn)認(rèn)為，只要是涉及到對(duì)農(nóng)村“土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的管理”的案件，就符合全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于刑法第九十三條第二款的解釋》的規(guī)定，村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事下列行政管理工作，屬于刑法第九十三條規(guī)定的“其他從事公務(wù)的人員”：（一）……（四）土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的管理：……因此，對(duì)于村民委員會(huì)等農(nóng)村基層組織人員非法占有、侵吞、挪用而構(gòu)成犯罪的，一律按“其他依照法律從事公務(wù)的人員”論，故而構(gòu)成貪污罪或是挪用公款罪。
第二種意見(jiàn)認(rèn)為，對(duì)農(nóng)村“土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的管理”不能簡(jiǎn)單的從全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于刑法第九十三條第二款的解釋》的字面去理解，而應(yīng)按照土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的支付與分配情況來(lái)劃分案件的性質(zhì)。
第三種意見(jiàn)認(rèn)為，確認(rèn)案件性質(zhì)的關(guān)鍵是確定“土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的管理”的階段及款項(xiàng)的性質(zhì)，前面兩種意見(jiàn)只是對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)立法解釋的片面理解。
第四種意見(jiàn)認(rèn)為，案件性質(zhì)的確認(rèn)確實(shí)與“土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的管理”的階段及款項(xiàng)性質(zhì)有關(guān)，但問(wèn)題的關(guān)鍵還在于確認(rèn)對(duì)款項(xiàng)的管理是屬于協(xié)助人民政府從事行政管理工作，還是屬于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)。
認(rèn)真分析以上幾種意見(jiàn)，可以看出，他們是從不同角度來(lái)分析案件的性質(zhì)的。第一種意見(jiàn)是把問(wèn)題簡(jiǎn)單化，單純從全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于刑法第九十三條第二款的解釋》出發(fā)，機(jī)械的理解立法規(guī)定，而未領(lǐng)會(huì)立法解釋的精神。實(shí)踐操作中，土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的管理問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的構(gòu)成不同、流轉(zhuǎn)過(guò)程階段不同，其資金屬性亦不同。還有村干部在征地補(bǔ)償費(fèi)支付過(guò)程的不同階段，其工作性質(zhì)、主體身份可能變化。正因?yàn)槿绱耍珖?guó)人大常委會(huì)《關(guān)于刑法第九十三條第二款的解釋》出臺(tái)后，并未平息村干部在涉嫌土地征收補(bǔ)償費(fèi)犯罪的認(rèn)定上的爭(zhēng)論。第二種意見(jiàn)看到了土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的支付和分配階段對(duì)案件定性的影響，確實(shí)，土地征收補(bǔ)償費(fèi)用由于構(gòu)成不同，在支付和分配前后其資金屬性亦會(huì)不同。這是從犯罪對(duì)象角度進(jìn)行的論證。第三種意見(jiàn)提出土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的管理這個(gè)階段對(duì)款項(xiàng)的性質(zhì)的影響，亦即村干部在涉及土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的過(guò)程中，并非全是進(jìn)行管理。第四種意見(jiàn)對(duì)村干部對(duì)款項(xiàng)的管理是否屬于協(xié)助人民政府從事行政管理工作提出了質(zhì)疑。第三種意見(jiàn)和第四種意見(jiàn)則是從犯罪主體角度進(jìn)行的論證。以上意見(jiàn)雖然立論角度不同，但其實(shí)都看到了對(duì)村干部在土地征收補(bǔ)償費(fèi)用涉嫌犯罪問(wèn)題上影響定性的兩個(gè)很重要的因素，即犯罪主體和犯罪對(duì)象問(wèn)題。所以，歸根結(jié)底，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)集中于兩點(diǎn)：一是犯罪主體問(wèn)題。村基層組織人員是否屬于“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。二是犯罪對(duì)象問(wèn)題。“土地征收補(bǔ)償費(fèi)”是貪污罪和挪用公款罪的犯罪對(duì)象，還是侵占罪和挪用資金罪的犯罪對(duì)象。對(duì)此，筆者將在下面進(jìn)行探討。
法理評(píng)析
要正確認(rèn)定村民委員會(huì)等村基層組織人員涉嫌征地補(bǔ)償費(fèi)犯罪的性質(zhì)，需要區(qū)別不同情況，具體問(wèn)題具體分析。明晰各個(gè)階段、各個(gè)部分土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的性質(zhì)，以及村民委員會(huì)等村基層組織在各個(gè)階段的主體身份。
一、 犯罪對(duì)象問(wèn)題分析
在貪污罪、挪用公款罪與職務(wù)侵占罪、挪用資金罪的認(rèn)定上，一個(gè)重要的區(qū)別點(diǎn)在于：犯罪對(duì)象是否為公共財(cái)產(chǎn)。《刑法》第九十一條明確規(guī)定了公共財(cái)產(chǎn)的范圍：（一）國(guó)有財(cái)產(chǎn)；（二）勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)；（三）用于扶貧和其他公益事業(yè)的社會(huì)捐助或者專(zhuān)項(xiàng)基金的財(cái)產(chǎn)。在國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、集體企業(yè)和人民團(tuán)體管理、使用或者運(yùn)輸中的私人財(cái)產(chǎn)，以公共財(cái)產(chǎn)論。
《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十七條規(guī)定了征地補(bǔ)償費(fèi)用的構(gòu)成：1、土地補(bǔ)償費(fèi)；2、安置補(bǔ)助費(fèi)；3、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征地補(bǔ)償費(fèi)用在流轉(zhuǎn)過(guò)程的不同階段，即在支付前后（進(jìn)入村財(cái)務(wù)賬目）和分配前后的屬性是不同的。從土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的來(lái)源看，凡經(jīng)政府批準(zhǔn)征地以及轉(zhuǎn)讓給國(guó)有單位用地所得到的補(bǔ)償費(fèi)用，其款項(xiàng)主要來(lái)源于政府或國(guó)有單位，因此，在進(jìn)入村財(cái)務(wù)賬目之前，征地補(bǔ)償費(fèi)用屬于國(guó)有財(cái)產(chǎn)，對(duì)此沒(méi)有異議。但是，在進(jìn)入村財(cái)務(wù)賬目之后，則需要具體分析。
首先，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十六條的規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織所有”。因此，土地補(bǔ)償費(fèi)支付后，即進(jìn)入村財(cái)務(wù)賬目后，就屬于村民委員會(huì)集體所有，系集體所有的公共財(cái)產(chǎn)。
其次，地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)按照《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十六條的規(guī)定：“地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物和青苗的所有者所有”，因此在分配后顯然歸附著物和青苗所有人所有，屬于私人財(cái)產(chǎn)，對(duì)此不可能成立村民委員會(huì)等村基層組織人員的職務(wù)犯罪。至于在進(jìn)入村賬務(wù)賬目之后分配給所有人之前，村基層組織對(duì)此只是協(xié)助人民政府進(jìn)行暫時(shí)管理，沒(méi)有所有權(quán)，根據(jù)刑法第九十一條的規(guī)定：在國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、集體企業(yè)和人民團(tuán)體管理、使用或者運(yùn)輸中的私人財(cái)產(chǎn)，以公共財(cái)產(chǎn)論，因此屬于公共財(cái)產(chǎn)。
最后，征地安置補(bǔ)助費(fèi)的情況比較復(fù)雜。《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定：征地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須專(zhuān)款專(zhuān)用，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置的補(bǔ)助費(fèi)支付給集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。可見(jiàn)，征地安置補(bǔ)助費(fèi)支付后可以分為三種情況：一是需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用，屬于集體所有的公共財(cái)產(chǎn)，成為貪污罪和挪用公款罪的犯罪對(duì)象。二是由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；三是不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。后兩種情形在支付后，屬于個(gè)人財(cái)產(chǎn)，村民委員會(huì)等村基層組織人員的職務(wù)犯罪構(gòu)成客體已經(jīng)不復(fù)存在了。因此，后兩種在費(fèi)用分配或者處置后不涉及農(nóng)村基層組織人員的職務(wù)犯罪問(wèn)題。而第一種由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用的征地安置補(bǔ)助費(fèi)則成為關(guān)于適用立法解釋爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。
安置補(bǔ)助費(fèi)的性質(zhì)到底如何？安置補(bǔ)助費(fèi)是由省級(jí)以上人民政府確定的。按照土地管理法實(shí)施條例規(guī)定，征地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須專(zhuān)款專(zhuān)用，不得挪作他用。市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)使用情況的監(jiān)督。可見(jiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)安置補(bǔ)償費(fèi)只是享有管理和使用權(quán)，而非所有權(quán)。安置補(bǔ)償費(fèi)只能用于失地農(nóng)民的安置，而不能用作其他。同時(shí)，對(duì)安置補(bǔ)償費(fèi)的使用情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府享有監(jiān)督權(quán)。這里的安置補(bǔ)償費(fèi)，其實(shí)質(zhì)應(yīng)理解為安置基金，屬于公款性質(zhì)。①因此，在征地安置補(bǔ)助費(fèi)支付進(jìn)入村賬務(wù)賬目后未作處置前，可以成為貪污罪和挪用公款罪的犯罪對(duì)象。
二、犯罪主體問(wèn)題分析
貪污罪和挪用公款罪的犯罪主體都是國(guó)家工作人員。關(guān)于國(guó)家工作人員的范圍，包括四類(lèi)：1、在國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員；2、在國(guó)家機(jī)關(guān)之外的其他國(guó)有單位從事公務(wù)的人員；3、國(guó)家機(jī)關(guān)以及其他國(guó)有單位委派到非國(guó)有單位從事公務(wù)的人員；4、其他依照法律從事公務(wù)的人員。農(nóng)村基層組織人員不是國(guó)家工作人員，全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于刑法第九十三條第二款的解釋》的規(guī)定，村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事下列行政管理工作，屬于刑法第九十三條規(guī)定的“其他從事公務(wù)的人員”：（一）……（四）土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的管理：……因此，對(duì)于村民委員會(huì)等農(nóng)村基層組織人員只有在從事全國(guó)人大常委會(huì)解釋規(guī)定的事務(wù)，才存在依法從事公務(wù)的可能，才能成立以國(guó)家工作人員論的職務(wù)犯罪。從中可以發(fā)現(xiàn)，“從事公務(wù)”是判斷是否屬于國(guó)家工作人員或是以國(guó)家工作人員論的核心要素。所謂“公務(wù)”，主要表現(xiàn)在與職權(quán)相聯(lián)系的公共事務(wù)以及監(jiān)督、管理國(guó)有財(cái)產(chǎn)的職務(wù)活動(dòng)。可見(jiàn)，要正確認(rèn)定犯罪主體，關(guān)鍵是看村民委員會(huì)等村基層組織人員在土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的管理的整個(gè)過(guò)程中（進(jìn)入村財(cái)務(wù)賬目之前和之后）是否都是協(xié)助人民政府從事行政管理活動(dòng)，亦即是否屬于從事“公務(wù)”范疇。
在司法實(shí)踐中，農(nóng)村關(guān)系相對(duì)比較復(fù)雜，村干部處理事務(wù)既有日常的村集體事務(wù)，又有協(xié)助政府從事行政管理職能事務(wù)，而且人民政府與基層村組織之間往往又沒(méi)有明確的特別是書(shū)面的委托關(guān)系，所以，難以區(qū)分村干部所從事的具體事務(wù)是否屬于協(xié)助人民政府從事行政管理。②村民自治事務(wù)與“公務(wù)”并不是截然分開(kāi)的，兩者往往交織在一起，使得管轄權(quán)相對(duì)模糊。
征地補(bǔ)償費(fèi)用在支付前和支付中，即未進(jìn)入村財(cái)務(wù)賬目之前，如果被村民委員會(huì)等農(nóng)村基層組織人員非法占有、侵吞、挪用而構(gòu)成犯罪的，按“其他依照法律從事公務(wù)的人員”論，符合構(gòu)成貪污罪和挪用公款罪的犯罪主體資格，對(duì)此幾乎沒(méi)有什么爭(zhēng)議。但是征地補(bǔ)償費(fèi)用支付到位后，即進(jìn)入村財(cái)務(wù)賬目之后，村民委員會(huì)對(duì)該筆款項(xiàng)的管理、分配，是屬于協(xié)助人民政府從事行政管理工作，還是履行村自治管理的職責(zé)，對(duì)此則存在意見(jiàn)分歧。
從上面第一部分對(duì)犯罪對(duì)象的分析，已經(jīng)得出土地補(bǔ)償費(fèi)在支付進(jìn)村財(cái)務(wù)賬目后，即名正言順地成為集體財(cái)產(chǎn)。《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》也未明確規(guī)定市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)對(duì)此款項(xiàng)的使用情況的監(jiān)督，其與村基層組織在土地補(bǔ)償費(fèi)的關(guān)系上告一段落。而根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第五條的規(guī)定：……村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)……。因此，農(nóng)村基層組織人員對(duì)此項(xiàng)費(fèi)用的管理應(yīng)當(dāng)屬于自治或者經(jīng)營(yíng)事務(wù)，而非協(xié)助人民政府從事行政管理工作的公務(wù)。此種情況下，農(nóng)村基層組織人員也就不屬于“其他依照法律從事公務(wù)的人員”的范圍。涉嫌犯罪的，不具有貪污罪和挪用公款罪的主體資格。
安置補(bǔ)助費(fèi)是由省級(jí)以上人民政府確定的，其實(shí)質(zhì)應(yīng)理解為安置基金，屬于公款性質(zhì)，這在之前犯罪對(duì)象部分已有論述。再加上土地管理法實(shí)施條例規(guī)定，征地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須專(zhuān)款專(zhuān)用，不得挪作他用。市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)使用情況的監(jiān)督。可見(jiàn)，對(duì)安置補(bǔ)償費(fèi)的使用情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府享有監(jiān)督權(quán)，其與村基層組織在此筆款項(xiàng)的關(guān)系上并未終結(jié)，村基層組織對(duì)安置補(bǔ)償費(fèi)的管理和使用，是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的監(jiān)督之下。因而，可以確定，村民委員會(huì)等基層組織人員對(duì)安置補(bǔ)償費(fèi)用的管理和使用實(shí)際上是協(xié)助人民政府從事安置補(bǔ)償費(fèi)管理工作，屬于公務(wù)行為。此種情況下，農(nóng)村基層組織人員也就屬于“其他依照法律從……事公務(wù)的人員”的范圍。涉嫌犯罪的，具有貪污罪和挪用公款罪的主體資格。
通過(guò)上述對(duì)犯罪對(duì)象和犯罪主體的具體分析，村民委員會(huì)等村基層組織在“土地征收補(bǔ)償費(fèi)用”的問(wèn)題上涉嫌犯罪的性質(zhì)有了一定的界定，對(duì)此類(lèi)案件的管轄權(quán)有了進(jìn)一步的明晰。但是，由于征地補(bǔ)償費(fèi)用的構(gòu)成比較復(fù)雜，各類(lèi)款項(xiàng)混淆的情況又比較常見(jiàn)，在辦案實(shí)踐中，被侵占挪用的款項(xiàng)具體屬于哪一部分往往爭(zhēng)議較大，有時(shí)又很難界定。筆者認(rèn)為，這一問(wèn)題應(yīng)該具體分析具體對(duì)待，對(duì)被侵占挪用的款項(xiàng)性質(zhì)確實(shí)難以界定的，只要其中有“土地補(bǔ)償費(fèi)”的成份，則不能排除國(guó)有或集體財(cái)產(chǎn)被侵害的可能，檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)該加以查處。當(dāng)然，在辦案過(guò)程中，如果發(fā)現(xiàn)不屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的，再及時(shí)移送其他部門(mén)依法處理。這有利于最大限度地打擊遏制村民委員會(huì)等農(nóng)村基層組織人員在征地補(bǔ)償款問(wèn)題上的犯罪，從而維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：
① 參見(jiàn)劉巖《“土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的管理”案件管轄權(quán)確認(rèn)問(wèn)題淺探》，載法學(xué)研究，2004.
② 參見(jiàn)倪集華、王家亮《對(duì)我省檢察機(jī)關(guān)查處村干部涉土犯罪案件情況的調(diào)查》
（作者單位：浙江省嵊州市人民檢察院 電話(huà)：（0575）83111379 郵 箱： zhsshz19@yahoo.com.cn）
