[ 郭紹忠 ]——(2002-8-10) / 已閱46812次
論黨校文憑的合法性
郭紹忠
文憑是一個(gè)人學(xué)識(shí)、學(xué)歷的標(biāo)志，是一個(gè)學(xué)者基本的通行證，但是當(dāng)一個(gè)人辛辛苦苦最終拿到的文憑，被認(rèn)為不合法或國家不承認(rèn)時(shí)，你心中的茲味一定是焦急而又滿腹苦水的。我國推行依法治國的方略，有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究是我國社會(huì)主義法制的基本原則。本文針對(duì)黨校文憑目前碰到的實(shí)際問題，進(jìn)行了一些法律意義上的探討。
一、黨校文憑碰到的主要問題
今年3月19日，人民法院報(bào)和網(wǎng)上刊載了一篇題為“法院：拒絕中央黨校畢業(yè)文憑報(bào)考司法考試合法”的文章，說甘肅玉門市司法局以“黨校文憑未被國家教育部認(rèn)可”為由不準(zhǔn)黨校畢業(yè)生參加司法考試而產(chǎn)生的行政訴訟。最后法院認(rèn)為，司法局嚴(yán)格按照國家司法部和國家教育部的文件要求作出的不給原告報(bào)名的行為屬于合法行政行為，當(dāng)庭駁回了原告的訴訟請(qǐng)求。這之前的2002年1月和2001年4月，廣州市民劉某與廣東省司法廳和貴州綿屏縣王某與貴州省司法廳也因“黨校文憑不具有法律效力”等提起了行政訴訟或行政復(fù)議。在此期間，全國司法考試、自學(xué)考試、現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育等都普遍拒絕了黨校文憑者報(bào)考。在此之前，工程技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、銀行、國安等行業(yè)不認(rèn)可或不完全兌現(xiàn)待遇的情況早已存在……
黨校被大家譽(yù)為是共產(chǎn)黨的“黃埔軍校”，歷來具有極高的威望。黨校開辦學(xué)歷教育近20年來，已畢業(yè)專科、本科和碩士、博士研究生眾多，長(zhǎng)期以來黨校文憑一直暢通無阻，畢業(yè)生遍及全國各行各業(yè)，在國家的建設(shè)事業(yè)中發(fā)揮著重要的作用。近來的文憑風(fēng)波打破了大家的沉靜，大家多年潛心奮斗的結(jié)果打了水漂，一時(shí)間大家議論紛紛，憤憤不平，由此產(chǎn)生了不少糾紛和混亂。黨校文憑合法性問題已成為當(dāng)前社會(huì)的一個(gè)熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問題。
二、有關(guān)法律和政策規(guī)定
我相信，出現(xiàn)上述問題絕不是一個(gè)簡(jiǎn)單的原因，可能應(yīng)該從我國的制度、體制、法律和政策等根本性方面去理解和尋找答案。為此，我查遍了我國的有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章和黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件等，有如下有關(guān)規(guī)定。
（一）、法律規(guī)定
1、憲法。中華人民共和國憲法在序言中明確指出，中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持社會(huì)主義道路，把我國建成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國家。第十九條規(guī)定，國家發(fā)展社會(huì)主義的教育事業(yè)，國家舉辦各種學(xué)校，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育。
2、立法法。中華人民共和國立法法第三條規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)遵循憲法的基本原則，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。第九十三條規(guī)定，中央軍事委員會(huì)根據(jù)憲法和法律，制定軍事法規(guī)。軍事法規(guī)、軍事規(guī)章在武裝力量?jī)?nèi)部實(shí)施。
3、教育法。中華人民共和國教育法第二條規(guī)定，在中華人民共和國境內(nèi)的各級(jí)各類教育，適用本法。第十四條規(guī)定，高等教育由國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府管轄。第十五條規(guī)定，國務(wù)院教育行政部門主管全國教育工作，統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)管理全國的教育事業(yè)。第二十條規(guī)定，國家實(shí)行學(xué)業(yè)證書制度。國家批準(zhǔn)設(shè)立或認(rèn)可的學(xué)校及其教育機(jī)構(gòu)按照國家有關(guān)規(guī)定，頒發(fā)學(xué)業(yè)證書或其它證書。
4、高等教育法。中華人民共和國高等教育法第二條規(guī)定，中華人民共和國范圍內(nèi)從事高等教育活動(dòng)適用本法。第十三條規(guī)定，國務(wù)院統(tǒng)一管理全國的高等教育事業(yè)。第十四條規(guī)定，國務(wù)院教育行政主管部門主管全國高等教育工作，管理由國務(wù)院確定的主要為全國培養(yǎng)人才的高等學(xué)校。
（二）、黨內(nèi)法規(guī)及政策規(guī)定
1、中國共產(chǎn)黨章程。黨章在總綱中指出，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民在建設(shè)物質(zhì)文明的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展教育、科學(xué)、文化事業(yè)。黨必須保證國家的立法、司法、行政機(jī)關(guān)，經(jīng)濟(jì)、文化組織和人民團(tuán)體積極主動(dòng)地獨(dú)立負(fù)責(zé)地協(xié)調(diào)一致地工作。第十條規(guī)定，黨是根據(jù)自己的綱領(lǐng)和章程，按照民主集中制組織起來的統(tǒng)一整體。第十五條規(guī)定，有關(guān)全國性的重大政策問題，只有黨中央有權(quán)作出決定，各部門、各地方的黨組織可以向中央提出建議，但不得擅自作出決定和對(duì)外發(fā)表主張。黨的下級(jí)組織必須堅(jiān)決執(zhí)行上級(jí)組織的決定。第二十一條規(guī)定，在黨的全國代表大會(huì)閉會(huì)期間，中央委員會(huì)執(zhí)行全國代表大會(huì)的決議，領(lǐng)導(dǎo)黨的全部工作，對(duì)外代表中國共產(chǎn)黨。
2、中共中央（1983）14號(hào)文件。制定的“關(guān)于實(shí)現(xiàn)黨校教育正規(guī)化的決定”指出，各級(jí)黨校的培訓(xùn)班、理論班，都要實(shí)行考試、考核制度和學(xué)歷制度，根據(jù)入學(xué)前的文化水平和入學(xué)后的學(xué)制、所學(xué)課程，經(jīng)考試合格者，取得同國民教育相當(dāng)?shù)膶W(xué)歷和待遇。
3、中共中央（1990）15號(hào)文件。印發(fā)的“關(guān)于加強(qiáng)黨校工作的通知”中提出，黨校辦學(xué)方式，主要是脫產(chǎn)學(xué)習(xí)，也可函授、面授相結(jié)合。中央黨校和省級(jí)黨校學(xué)制二年以上班次的學(xué)員，學(xué)完必修課程，經(jīng)考核合格的，可同時(shí)享受相當(dāng)于國民教育相應(yīng)學(xué)歷的有關(guān)待遇。
4、中共中央（1994）5號(hào)文件。印發(fā)的“關(guān)于新形勢(shì)下加強(qiáng)黨校工作的意見”中指出，中央和各省、自治區(qū)、直轄市委黨校舉辦的學(xué)制二年以上的長(zhǎng)期班次，學(xué)員學(xué)完必修課，經(jīng)考試合格的，授予黨校學(xué)歷，可享受國民教育相應(yīng)的有關(guān)待遇。
5、中國共產(chǎn)黨黨校工作暫行條例。中共中央1995年9月在制定此條例中規(guī)定，中央黨校和省、自治區(qū)、直轄市委黨校舉辦的學(xué)制二年以上的長(zhǎng)期班次，學(xué)員學(xué)完必修課程，經(jīng)考核合格者，授予黨校學(xué)歷，可享受國民教育相應(yīng)學(xué)歷的有關(guān)待遇。
三、合法性分析
縱觀上述法律和規(guī)定，依照我國法制理論，就黨校文憑的合法性而言，不應(yīng)該存在問題，有關(guān)部門不應(yīng)拒絕黨校文憑的通行。理由如下：
（一）、我國的教育體制
上述法律和政策表明，我國的立法主體是國家機(jī)關(guān)，而黨的各級(jí)機(jī)關(guān)沒有立法權(quán)，也沒有單獨(dú)的法律來調(diào)整。憲法規(guī)定全國人大是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，是在國家政權(quán)體系中針對(duì)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)而言的，政黨不納入政權(quán)體系。從政治權(quán)力運(yùn)行順序看，政治領(lǐng)導(dǎo)、立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)構(gòu)成國家的權(quán)力運(yùn)行統(tǒng)一體[1]。
在管理體制上，依照憲法和法律組建的國家機(jī)關(guān)，依照黨的綱領(lǐng)和章程組建的黨組織和依照軍事法規(guī)管理的武裝力量是三塊相對(duì)獨(dú)立的整體。他們都有自己獨(dú)立適用和互不交叉的法律體系，都自上而下地建立了各自完善的組織機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，所屬的教育管理部門都是同級(jí)機(jī)構(gòu)的重要部門[2]。由此在全國范圍內(nèi)產(chǎn)生了國民教育、黨校教育和軍事院校教育三塊相對(duì)獨(dú)立和并存的教育體制，這是客觀事實(shí)，也是我們中國特色的社會(huì)主義教育體制的現(xiàn)實(shí)結(jié)構(gòu)。
我國實(shí)行依法治國的方略，江總書記在十五大報(bào)告中明確指出：依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)。國家的管理體制和大政方針是十分清楚的。搞清這個(gè)問題，對(duì)理解和解決上述問題是十分重要的。
（二）、黨的政策與法律之間的關(guān)系
法制理論表明，中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，黨的方針政策往往具有國家意志的屬性；憲法是國家的根本大法，是治國安邦的總章程。黨的政策指導(dǎo)法制建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，法律是定型化、規(guī)范化、條理化的黨的政策，兩者是相互作用、相輔相成、互為根據(jù)的。在執(zhí)法和司法中，要把嚴(yán)格依法辦事與堅(jiān)持黨的政策指導(dǎo)有機(jī)的結(jié)合，而不能相互對(duì)立。由于黨的政策的國家意志屬性，黨的政策長(zhǎng)期以來都常常具有法律的作用[3]。
（三）、法律賦予的學(xué)歷教育管理權(quán)
首先，教育管理權(quán)受教育體制的制約。國家教育行政部門的學(xué)歷教育管理權(quán)是國務(wù)院授權(quán)和教育法、高等教育法賦予的；而黨校不隸屬于國務(wù)院，教育法、高等教育法也只字未提黨校管理，黨校是中共中央的一個(gè)重要部門，其學(xué)歷教育管理權(quán)是中共中央授權(quán)和中國共產(chǎn)黨黨校工作暫行條例等黨內(nèi)法規(guī)賦予的。就象中央軍委總政治部的學(xué)歷教育管理權(quán)是中央軍委授權(quán)的，是軍事法規(guī)賦予的一樣，近來教育部、司法部就有通知，在司法考試和自考報(bào)名中，對(duì)蓋有中央軍委總政治部鋼印的文憑都認(rèn)可，然而這同樣是教育法和高等教育法中沒有規(guī)定的。另外，大家可以去看，教育部印發(fā)的“中國大學(xué)排行榜”中根本就沒有軍事院校、黨校等，認(rèn)可黨校文憑就象認(rèn)可軍事院校文憑一樣是應(yīng)該的。
其二，我國法律只明文政體關(guān)系。黨的各級(jí)機(jī)關(guān)不屬于國家機(jī)關(guān)的范疇，法律中都不明文黨的各級(jí)機(jī)關(guān)，但是在行政法和刑法的司法實(shí)踐中都把其歸入國家機(jī)關(guān)對(duì)待，這是鐵的事實(shí)。相應(yīng)的，黨校文憑與國民教育文憑一視同仁怎么就費(fèi)解呢？
其三，法律規(guī)定也是清楚的。按照憲法嚴(yán)格地講，我國現(xiàn)行的教育法也只調(diào)整國家行政機(jī)關(guān)管轄內(nèi)的各級(jí)各類教育，而無權(quán)涉及黨的機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)及司法機(jī)關(guān)的教育管理。故此，1995年3月教育法頒布后同年9月中共中央制定了對(duì)黨校的《條例》，最后1998年8月頒布的高等教育法在國務(wù)院授予教育主管部門管理權(quán)時(shí)，就明確規(guī)定：管理由國務(wù)院確定的主要為全國培養(yǎng)人才的高等學(xué)校。而國務(wù)院管轄權(quán)之外的，由中共中央確定的黨校高等教育本來就不在此列，這是十分清楚的。
（四）、幾個(gè)關(guān)鍵問題的理解
首先，關(guān)于黨校文憑“國家不承認(rèn)”、“不具有法律效力”的說法。一所學(xué)校要達(dá)到國家承認(rèn)和所發(fā)文憑具有法律效力，不外乎這所學(xué)校的設(shè)立要經(jīng)國家授權(quán)的部門批準(zhǔn)，所發(fā)文憑不得違反國家有關(guān)制度。中央黨校和各省級(jí)黨校，都是中共中央按照黨章授權(quán)設(shè)立的黨內(nèi)教育管理部門，所制定的條例中明確規(guī)定了黨校學(xué)歷制度，所招學(xué)生學(xué)完規(guī)定課程，考試合格發(fā)給畢業(yè)文憑，是完全符合國家教育規(guī)程的。說國家不承認(rèn)和不具有法律效力是沒有根據(jù)和不負(fù)責(zé)任的。
其二，關(guān)于“教育部不承認(rèn)”的說法。上述我們已知道，除國民教育一塊外，黨校和軍事院校文憑都已經(jīng)超出教育部的權(quán)限，這種說法可能是一些單位的誤解，加之，我們至今也未發(fā)現(xiàn)教育部有此明文通知。至于非國民教育文憑就遭到禁止，那更是不對(duì)的，文憑作為人們受教育和學(xué)識(shí)的一種憑證，作用是全方位的，限制文憑通行渠道沒有法律根據(jù)。至于黨校文憑在理、工、農(nóng)、醫(yī)、經(jīng)濟(jì)等行業(yè)的專業(yè)上由于不屬于國家規(guī)定的“相同或相近專業(yè)”而禁止通行，這是我們能理解的，這不是國家不承認(rèn)，也不是不合法。
其三，關(guān)于黨校文憑“待遇”的認(rèn)識(shí)。中共中央多次對(duì)黨校文憑都明確規(guī)定：可享受國民教育相應(yīng)學(xué)歷的有關(guān)待遇。這里“待遇”一詞是關(guān)鍵，有的單位和領(lǐng)導(dǎo)將待遇僅理解成是工資待遇或是提拔干部的條件，這可能是片面的。待遇一詞既包括物質(zhì)報(bào)酬待遇，也包括權(quán)利、社會(huì)地位的待遇，它是政治、工作、生活在內(nèi)的廣泛領(lǐng)域人們的一種基本的通行證。所以，有的單位借此限制黨校文憑應(yīng)有的作用和權(quán)利也是不妥的。
其四，訴訟判決也未認(rèn)定黨校文憑不合法。依據(jù)法官法、檢察官法和律師法的規(guī)定，我國報(bào)考司法考試的學(xué)歷條件是：高等院校法學(xué)本科以上畢業(yè)。除非是非法的高等院校和非法的文憑而外是不能拒絕的。請(qǐng)注意，前面甘肅玉門的訴訟被法院當(dāng)庭駁回，并非是黨校文憑真的不合法，而是“玉門司法局嚴(yán)格按照國家司法部、教育部的文件要求作出的不給原告報(bào)名的行為屬于合法行政行為”。也就是說司法局的程序合法，法院并未就黨校文憑的實(shí)體合法性作出判決！此外，據(jù)了解，廣東的訴訟最終也是程序上的糾紛；貴州的行政復(fù)議更是，報(bào)名和考試都通過了，又不發(fā)律師資格證，公平竟?fàn)幍慕Y(jié)果都不算，又怎么體現(xiàn)國家鼓勵(lì)自學(xué)成材的方針呢！總之，也都沒有說黨校文憑不合法不準(zhǔn)參加司法考試。
（五）、關(guān)于依法行政問題
黨內(nèi)是按黨章和黨內(nèi)法規(guī)組織管理的一個(gè)獨(dú)立的整體，就象組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部等沒有單獨(dú)的法律一樣，黨校也不可能由國家單獨(dú)立法或用行政法規(guī)來調(diào)整。按照行政執(zhí)法依據(jù)的適用原則，在法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中，雖然法律規(guī)范的表現(xiàn)形式不同，效力等級(jí)不同，但只要其中某一形式有所規(guī)定，且與高層次間的法律規(guī)定不相抵觸，就應(yīng)當(dāng)在其效力范圍內(nèi)予以執(zhí)行，不得以其效力等級(jí)的高低為由置之不理或拒絕執(zhí)行[4]。執(zhí)行中共中央就黨校文憑的規(guī)定當(dāng)然符合這一原則。
反之，國家在教育法第七十五條規(guī)定，違反國家有關(guān)規(guī)定，舉辦學(xué)校或其它教育機(jī)構(gòu)的，由教育行政部門予以撤消，對(duì)直接負(fù)責(zé)主管人員和其它責(zé)任人員，依法給予行政處分。第八十條規(guī)定，違反本法規(guī)定，頒發(fā)學(xué)位證書或者其它學(xué)業(yè)證書的，由教育行政部門宣布證書無效，責(zé)令收回或者予以沒收。黨校既未被撤消，文憑也未被明文宣布無效，更沒有被收回，這不正說明一直在辦的黨校學(xué)歷教育是合法的嗎？否則，依照教育法，教育行政部門執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究，既不是也違法了嗎？所以這種認(rèn)識(shí)和說法是不對(duì)的。
我國的私法自治原則是“法不明禁止，公民就可為”，而公法原則是“法不明授權(quán)，政府不得為”。對(duì)于黨校文憑，我國的所有法律法規(guī)都沒有明文規(guī)定，更沒有否定黨校文憑的合法性，作為依法行政的政府有關(guān)部門都不應(yīng)該無根據(jù)的限制其通行。
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2002.年7月 于麗江
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