[ 蔡武 ]——(2010-5-17) / 已閱9983次
論政府信息公開制度之完善
蔡武
[摘要]以瑞典《新聞報道自由法》（1776年）為先河，以美國《情報自由法》（1966年）為榜樣，西方其它國家如丹麥、挪威、法國、澳大利亞、加拿大、英國、韓國以及日本等也紛紛效仿，都制定了政府信息公開方面的法律。建立以信息公開法為核心的政府信息公開法律制度已經(jīng)成為世界性的趨勢。目前，全世界共有四十多個國家制定了專門的政府信息公開方面的法律。 我國要實現(xiàn)行政管理體制公正透明這一目標(biāo)，也必須走政府信息公開法治化的路子，2008年5月1日我國施行了《中華人民共和國政府信息公開條例》。本文試就《中華人民共和國政府信息公開條例》，但由于其立法主體是政府，法律效力層級較低，而導(dǎo)致尚有許多不盡如人意的地方，本文擬就如何完善我國政府信息公開立法進行一定的分析。
[關(guān)鍵詞]政府信息公開；理論基礎(chǔ)；人民主權(quán)利；監(jiān)督
一、政府信息公開制度的基本理論
在政府信息公開法律制度下，政府是否應(yīng)當(dāng)向公眾提供政府信息，不是由政府的權(quán)力決定的，而是由民眾的權(quán)利決定的。政府信息公開法律制度就是通過法律確立的保障公眾獲得政府信息權(quán)利的制度。人民主權(quán)理論和知情權(quán)理論構(gòu)成了公眾獲得政府信息的權(quán)利的合理性，成為政府信息公開制度的理論基礎(chǔ)。政府信息公開，一般來說就是指政府主動或被動地將在公共事務(wù)管理中掌握的公共信息依法定的程序、范圍、方式、時間向社會公開,以便社會成員能夠方便地獲取和使用。
（一）人民主權(quán)。從行使權(quán)力的來源看，行政機關(guān)所享有的一切權(quán)力均來自于人民的權(quán)力和憲法的授權(quán)；從行政權(quán)力內(nèi)容看，行政權(quán)力涉及到國家的社會、經(jīng)濟、文化和組織管理，包括保障國家安全、維護社會秩序、發(fā)展社會經(jīng)濟和福利社會生活的方方面面。行政權(quán)力內(nèi)容的廣泛性決定了對它的監(jiān)督的重要性；從行政權(quán)的行使方式看，行使行政權(quán)應(yīng)當(dāng)是公開的。國家是根據(jù)人們訂立的契約建立的，大家必須服從公意。公意即為最高權(quán)力，即主權(quán)。主權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于人民。政府機關(guān)有義務(wù)向公眾公開政府信息，人民有權(quán)獲得政府信息。
（二）知情權(quán)（又稱了解權(quán)）。知情權(quán)是信息公開的直接理論基礎(chǔ)。“知情權(quán)”其基本含義是指公民有權(quán)知道他應(yīng)該知道的事情，國家應(yīng)最大限度地確認和保障公民知悉、獲取信息的權(quán)利，尤其是政務(wù)信息的權(quán)利。在現(xiàn)代法治國家，公民是國家社會政治生活的主體，無論是與公民眼前的切身利益息息相關(guān)的社會政治生活，還是事關(guān)國家命運和社會發(fā)展大局，公民對此都享有知情權(quán)。知情權(quán)是一項原生性的基本權(quán)利，只有在對與自己權(quán)益相關(guān)的各種事務(wù)充分知曉的情況下，公民才能真正把握自己的生活，并對社會承擔(dān)責(zé)任
二、政府信息公開的必然性
從政府建設(shè)的趨勢而言，建立完善的信息公開制度是順應(yīng)民主政治發(fā)展的必然之路。政府信息不僅是政府活動的重要資源，更是社會的寶貴財富。政府信息資源的管理有效利用的前提是政府信息開放和公開。
（一）政府信息公開能保障公眾參與管理國家事務(wù)。我國憲法第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”。這就在憲法上確立了人民主權(quán)的原則，肯定了人民是國家權(quán)力的所有者。而人民權(quán)力的正確行使是以政府信息公開和人民對國家事務(wù)、社會事務(wù)的知曉為前提的。因此，政府信息公開反映了保障公民權(quán)利的內(nèi)在要求。
（二）政府信息公開能有效地與WTO規(guī)則接軌。WTO的一項重要法律原則是透明度，它要求成員方政府應(yīng)把與貿(mào)易有關(guān)的法律、規(guī)章、普遍適用的司法判例與行政裁決，均應(yīng)迅速予以公布，以使各國政府和貿(mào)易工作者熟悉它們。透明度原則轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，反映到國內(nèi)法律當(dāng)中就是政府信息公開、政策透明的有關(guān)規(guī)定。 我國制定信息公開法，把政府信息公開活動規(guī)制起來，有利于我國履行透明度的法律義務(wù)。
（三）政府信息公開能有效監(jiān)督政府機關(guān)依法行使職權(quán)。政務(wù)信息公開，要求將政務(wù)內(nèi)容、權(quán)力運作過程等向公眾公開，這就給予了人民群眾以知情權(quán)，加大了權(quán)力行使的透明度，把權(quán)力行使過程置于人民群眾的監(jiān)督之下，使人民群眾能夠充分了解政府的計劃、工作程序、辦事結(jié)果、政府內(nèi)部的工作紀(jì)律，為人民群眾進行有效監(jiān)督提供制度保證。
（四）政府信息公開能最大限度地實現(xiàn)社會信息資源共享。制定政府信息公開法，有助于社會公眾通過公開的、公平的、合法的渠道及時獲取政府信息并加以利用，最大限度地減少信息阻塞、信息浪費的現(xiàn)象，使政府信息能夠適時地轉(zhuǎn)化為社會物質(zhì)財富。同時，制定信息公開法還可以促使政府依照法定義務(wù)提供其擁有的信息資源，社會公眾可以依據(jù)法定權(quán)利要求政府提供信息。這將有助于減少和避免信息資源的閑置與浪費，促使實現(xiàn)資源共享，滿足社會各界對資源的需求。
三、如何完善我國政府信息公開制度
雖然2008年5月1日我國施行了《中華人民共和國政府信息公開條例》，但信息公開上還存在著尚待完善的地方。
（一）應(yīng)盡早由全國人大制定《政府信息公開法》
相對于世界上大多數(shù)法治國家以法律的形式規(guī)范政府信息公開而言，我國的《政府信息公開條例》在效力層級上居于明顯的弱勢。從各國的立法經(jīng)驗來看，政府信息公開作為國家的一項基本行政制度，應(yīng)當(dāng)以法律的形式來規(guī)定，行政法規(guī)層次上的規(guī)范只能是一種過渡。 從我國的法律體系來看，政府信息公開屬于對人民政府的權(quán)力義務(wù)的設(shè)定，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《立法法》的規(guī)定制定法律而不是行政法規(guī)。
世界各國政府信息公開立法通例是以信息公開為原則，以免除公開為例外，即未被法律明確規(guī)定可以免除公開的信息，政府都應(yīng)當(dāng)公開。我國也應(yīng)該明確信息公開的這個基本原則。明確要求，信息公開是政府的法定義務(wù)，沒有特定限制，所有政府信息均應(yīng)公開。隨著中國社會的發(fā)展，許多非政府組織，包括企業(yè)、事業(yè)組織和多元化的社會團體，都掌握著一定的社會資源和信息，從而享有可以支配他人的社會權(quán)力，這些社會主體的社務(wù)信息也應(yīng)相應(yīng)公開才符合法治社會的要求。所以，廣義的信息公開的義務(wù)主體，應(yīng)不限于國家機關(guān)，還有社會權(quán)力組織和社會公共團體。也就是說在我國應(yīng)當(dāng)將立法機關(guān)、司法機關(guān)以及其他公共機構(gòu)納入到信息公開的義務(wù)主體范圍。凡涉及公共利益的政策、規(guī)定、文件及其決策起草過程；法規(guī)及規(guī)章的起草情況；政府收費的項目、依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)；政府財政收支情況；對投資和經(jīng)營決策有重大影響的分層初步；規(guī)劃、政策和規(guī)定；本政府機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置、組織、職能；本政府機關(guān)的辦事指南、政府信息目錄等等都要公開。無論是日本、美國還是其他國家，確立信息豁免公開例外，都是為了保護特殊種類的信息。這些信息的公開可能造成危害國家利益和安全、影響公共秩序和社會穩(wěn)定等使社會公共利益遭受重大損失；或者信息向未經(jīng)授權(quán)的人披露，就出現(xiàn)違反法律的行為。堅持公開是原則，不公開屬于例外，可采用“排除法”對信息公開的范圍以明確規(guī)定，即首先列舉哪些事項不能公開，然后說明排除不能公開的事項都屬于公開的范圍。如《美國信息自由法》第2條規(guī)定了九項免除公開的政府文件。
通過在因特網(wǎng)上建立政府網(wǎng)站進行政務(wù)公開，具有集中統(tǒng)一管理、隨時更新維護、可長期保存、方便查詢利用、擴大公開范圍等多方面的優(yōu)勢、是推進政務(wù)公開的最有效的形式之一。 應(yīng)當(dāng)明確通過網(wǎng)絡(luò)公開信息，成為我國政府信息公開的法定方式。信息公開的程序，應(yīng)以行政機關(guān)主動公開為主，特殊情況的申請公開為輔。《政府信息公開法》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定行政機關(guān)無正當(dāng)理由拒不信息公開所承擔(dān)的法律責(zé)任、責(zé)任追究制度以及公眾可以采取的救濟手段，如申請行政復(fù)議和提起行政訴訟、行政賠償。美國、英國、日本等國政府信息公開法都規(guī)定，針對這類案件，原告可以向法院提請司法審查。如果沒有相關(guān)的、比較完善的救濟制度，盡管制定了《政府信息公開法》，政府信息公開制度也很難真正施行。
（二）制定和完善其他相關(guān)法律制度，以保障信息公開法律實現(xiàn)
首先，修訂《保密法》及其相關(guān)配套法規(guī)。我國1988年制定的《保密法》，其中諸如對定密、解密程序、泄密處罰以及救濟機制等重要制度設(shè)置上已遠遠落后于實際發(fā)展的需要。《保密法》的修改首先應(yīng)當(dāng)解決兩個問題。一是合理界定國家秘密的范圍，大幅度縮減保密范圍。在我國，對于保密文件以外的政府信息是否應(yīng)該公開一直沒有一個科學(xué)的認識或統(tǒng)一的規(guī)定，結(jié)果，造成了定保密范圍過大，從而使一部分非保密文件也完全對公眾封鎖和保密。二是應(yīng)當(dāng)建立規(guī)范定密，科學(xué)解密的相關(guān)制度。由于定密制度不完善等原因，導(dǎo)致國家秘密偏多、密級偏高的問題長期存在。因此，要完善定密監(jiān)督程序，做到依法行使定密權(quán)，應(yīng)明確規(guī)定解密的權(quán)限和程序，強化解密活動的監(jiān)督制約。切實改變目前實踐中只定密，不解密，甚至國家秘密“終身制”的現(xiàn)象。
其次，修改《檔案法》。政府信息實際上分為檔案和非檔案文件，檔案由《檔案法》調(diào)整，要受到30年期限的限制；非檔案文件尚無任何法律調(diào)整，因而無法對其進行規(guī)范管理。這樣一來，檔案法實際上限制了檔案類政府信息向公眾開放。同一個政府信息，一旦歸入檔案類，則要受三十年期限的限制；如果不歸檔，則因尚無法律調(diào)整雖有公開的可能，但公開的內(nèi)容可能會無跡可查。可見，檔案法的規(guī)定不但不利于政務(wù)公開，反而限制了政務(wù)公開。
最后，加快制定我國的《隱私權(quán)法》立法。信息公開法的個人信息例外只是對個人信息披露的保護。在我國信息公開法律制度發(fā)展的過程中，必須認識到個人數(shù)據(jù)保護對政府信息公開的意義，并加快數(shù)據(jù)保護法的立法工作，保護個人隱私，促進個人信息的流動。其內(nèi)容應(yīng)包括個人信息保護，電子監(jiān)控，新聞出版，行政機關(guān)公務(wù)行為等方面的隱私權(quán)保護。隱私權(quán)法作為政府信息公開法律制度建設(shè)的一部分，對世界各國的信息公開法律制度的順利實施發(fā)揮了不可替代的作用。
南昌大學(xué)在職法碩2007級 蔡 武
