[ 謝維雁 ]——(2002-8-23) / 已閱36119次
論憲政的平衡性
四川省司法廳 謝維雁
[英 文 名] On Balancing Doctrine of Constitutionalism
[摘 要] 憲政事實上是一種由憲法架構的平衡機制及其所達成的平衡狀態，其核心理念是實現權利與權力的平衡。憲政平衡論對事實和價值作了區分并立足于對客觀事實的描述，它具有實踐精神、契約精神，對實踐具有重要的指導意義。
[關 鍵 詞] 憲政 平衡機制 實踐精神 契約精神
人們越來越相信，憲政是迄今為止人類所取得的最高政治成就，實行憲政是現代國家的根本標志。我國學者傾向于認為，憲政包含民主、法治、人權三個要素〔1〕（2頁），因此，在實施依法治國方略，建設社會主義法治國家，全面推進基層民主政治，政府對人權保障作出堅定承諾（我國政府分別于1997年和1998年簽署了《經濟、社會和文化權利國際公約》和《公民權利和政治權利國際公約》，《經濟、社會和文化權利國際公約》已于2001年2月28日經全國人民代表大會常務委員會批準）的背景下，中國的憲政問題又一次成為國內外關注的焦點。對憲政的價值梳理和制度重構，已成為我們再也無法回避的時代課題，這也是我國憲政建設的迫切需要。作為第一步，筆者認為有必要對目前我國憲政的一些基礎性觀念進行反思，以完善憲政的基礎理論，增進其時代感和對實踐指導的針對性。本文是這一想法的初步嘗試。
壹 憲政在事實上是一種平衡機制
關于憲政的本質，有如下幾種典型認識。
第一種可稱之為“民主政治說”。它認為，憲政的本質是民主政治。“民主政治說”在我國20世紀40年代初就已廣為傳播。如張友漁在1940年1月1日發表的《中國憲政運動之史的發展》認為，“所謂立憲政治，實質上就是民主政治”〔2〕（123頁）。毛澤東在1940年2月2日發表的《新民主主義憲政》中也說：“憲政是什么呢？就是民主的政治”〔3〕（732頁）。到今天，“民主政治說”仍然是我國憲法學界關于憲政本質理解的主流觀點。人們認為，“把‘憲政’理解或界定為‘憲政就是民主的政治’的提法較為適宜。這不僅在于它揭示出了‘憲政’的本質（即‘民主的政治’），而且較具靈活性和主動性”〔4〕（緒論）。
第二種可稱之為“人權保障說”。它認為，憲政的本質是保障人權，即“憲政的本質就是用憲法和法律來限制政府專橫的權力，保障公民的基本權利”〔5〕（267頁），或者，“憲政的本質在于用憲法和法律規定并保障人民的自由和權利，劃定并限制政府權力和行政的范圍，并提供相關的制度措施”〔6〕（162頁）。因此，“憲政的精義就是對自由、民權的充分保障”，“沒有自由、民權就沒有憲政”〔7〕（38頁）。“人權保障說”關于憲政本質的認識實際上包含兩個方面，一方面揭示憲政的根本價值是保障人權，另一方面指明保障人權的根本途徑是限制政府權力。有時，人們強調限制政府權力的一面，認為“憲政的突出本質就在于‘限政’”〔8〕（161頁），或者“憲政的本質的確是而且必須是限政”〔5〕（123頁），其根據是，“憲政的根本原則是限政與法治”，“憲政的核心特征就是對國家權力的法律限制”，而且“近兩個世紀以來，憲政主義的最大目標一直是限制政府的權力”〔9〕（22頁）。還有人強調限制政府權力的否定性方式即分權〔10〕（17頁），并將其看作是憲政的本質，認為“分權乃是文明政府之基礎，憲政主義之內涵”〔11〕（3頁）。但是，主張憲政即限政和分權的學者都將限制政府權力視作保障人權之手段，因此，筆者把它們都歸入“人權保障說”。
第三種可稱之為“法治說”。它認為，憲政的本質是法治。它有三種表現形式：其一是，認為憲政等同于法治，“憲政國家與法治國家是名異而實同的東西”〔12〕（46頁）， “說‘憲政’就等于說‘法治’”〔13〕（303頁），“憲政民主也可以被定義為法治”〔14〕（5頁）。總之，現代法治應與憲政的涵義同一〔15〕。其二是，認為“法治的最高形式是憲政”〔11〕（1頁），或者認為法治是憲政的形式〔16〕。其三是，認為憲政的本質是憲法至上，“憲政作為靜態憲法規范與動態政治實踐的統一，在法治狀態中的最高表現就是憲法至上”〔15〕。這實質上是將憲政本質歸結為法治，因為“法治的實質也就是‘憲政’”〔15〕。
在哲學上，所謂本質是事物的內部規定性，它反映事物內部諸要素之間的必然性，它是事物最重要的、穩定的、具有決定意義的特性。因此，本質意味著，第一，本質是決定事物為該事物而非其他事物的根本標志。第二，本質是事物本身所具有的特性，具有客觀性。基于這一認識，以上關于憲政本質“三說”的共同點或缺陷在于：一方面，無論是“民主政治說”、“人權保障說”，還是“法治說”，都是以人們觀念中憲政的應然狀態為摹本來描述憲政本質的，或者說，它們都是人們對憲政的價值理解和政治功用的主觀預期，僅僅是對憲政進行的一種價值判斷，是人們“對憲政投注一種價值關懷”〔8〕（167頁），而非對憲政實然狀態的客觀界定。正如戴有色眼鏡觀察事物一樣，“三說”都人為地賦予憲政以絢麗的價值色彩，并未反映憲政的本來面目。至多可以認為，“三說”在一定程度上揭示了憲政存在的理由。另一方面，民主政治、人權保障和法治都是政治學或法學中具有獨立和普遍意義且內涵漸趨穩定的概念，以它們來定義憲政，可以被認為是取消了憲政概念本身的獨立性。這是論者所不愿接受的，也與實際情況不符。從實踐看，現代各國都逐漸建立起一套顯然有別于民主政治、人權保障和法治的、以普適性價值（立憲主義）為基礎的、具有獨立意義的憲政話語、憲政制度措施和憲政功能體系；從純學術看，憲法學和政治學都將憲政作為獨立的論域，并已日漸形成獨立于民主政治、人權保障和法治的敘述范式和范疇體系。在我國，雖然憲政被認為與民主政治、人權保障及法治有非常密切的關系，甚至認為它們構成了憲政的要素；對憲政的理解也存在很大的分歧，“出現了關于憲政的各種概念”〔17〕（86頁），但是，憲政已被認為是一個獨立的憲法學范疇〔18〕，是人類社會中獨特的政治和法律現象。因此，不可將憲政或憲政的本質等同于民主政治、人權保障或法治。探究憲政的本質，一是要堅持憲政本質的客觀性，即這種本質是憲政實然狀態的客觀反映，而非對憲政應然狀態的價值判斷；二是要堅持憲政概念的獨立性，即這一本質決定憲政是憲政而不是其他任何事物，如民主政治、人權或法治等。筆者認為，撇開價值觀念和意識形態不談，從憲政存在的實然狀態上講，憲政是一種由憲法架構的平衡機制以及由此達成的平衡狀態，它是使各種憲政主體或憲政力量有序化、平衡存在的制度措施及其狀態。
說憲政是一種平衡機制及其狀態的根據在于，憲政的產生是社會分化的結果。“憲政主義產生于國家與社會的界分的歷史過程中”〔19〕（250頁），“市民社會的形成及其與國家的界分與對峙是憲政主義一個特定歷史發展階段的特征”〔19〕（251頁）。國家與社會的界分、市民社會的形成，即各種相互獨立而又相互依存的利益集團、政治力量的“對峙”是憲政產生和存在的前提和基礎，而且這導致了“憲政主義作為一種知識形式，采行對峙式思維”〔19〕（252頁，著重號為原文所加）。但是筆者認為，“對峙”不能概括憲政的全部本質，它僅意味著各種利益集團、政治力量的對立或斗爭的過程及狀態。成熟的憲政，不僅“實際上是各種對立要素之間相互影響、相互融合的發展結果” 〔20〕，而且本身就是使各種對立要素達成某種程度均衡的制度機制。
事實上，追求平衡政體的觀念源遠流長。晚期的柏拉圖提出了“混合式”國家的原則。他認為，國家的目的是要在國內關系和對外關系兩方面都求得和諧。為了達到這一目的，就應當使國家中的各種傾向的力量相互結合，從而使之能夠保持一種均勢狀態。他認為這種形式的國家才能導致穩定的政治局面〔21〕（92頁）。亞里土多德在討論政體時認為，共和政體是最優良的政體。之所以如此，因為這種政體包含各種因素，它照顧到各方面的利益，這種政體是吸取了貴族和平民政體優點的混合政體，是最有利于穩定的平衡政體〔21〕（92頁）。亞里土多德還指出這種政體穩定的基本條件：不是憑借外力支持而是依賴內在各種力量的平衡；不僅有大多數人的擁護，而且社會中沒有一種力量企圖改變這種制度〔21〕（96頁）。波里比阿和西塞羅在亞里土多德平衡政體思想基礎上提出了分權與制衡的思想。波里比阿在分析羅馬政體時認為，羅馬政體的優點就在于，國家三種權力機關不是各自獨立、毫無聯系，而是在分權的基礎上互相牽制，從而使政體保持平衡〔21〕（104頁）。西塞羅還進一步設計了一個各權力機構相互關系的模式，自認為這是一個“使國家權力均衡的模式”〔21〕（109頁）。近代洛克的分權理論、孟德斯鳩三權分立學說都不過是對這一古老的平衡政體理論的發展。平衡政體理論的真正實踐始于美國憲政制度的建立及運行，美國憲政中的分權制衡原則是平衡政體理論的發揚光大。實際上，各國現代憲政制度無不是實現政體平衡的常規機制，所有的憲政理論在一定程度上都是一種平衡哲學。
嚴格說來，憲政并不是一種理想制度，它不斷地妥協，不斷地尋求各種利益集團、政治力量盡可能共同接受的方案。借用帕普爾（K·P·Popper）“民主是最不壞的一種政治制度〔22〕（11頁）”的說法，筆者認為，憲政不過也是一種最不壞的制度。憲政的平衡是相對的，是一種不斷達成的動態平衡。有人將這稱之為“頑強的憲政民主制”，其頑強性體現在，“一方面，它是均衡的，憲制內部各要素矛盾、沖突、此消彼長，然而卻一直保持著均衡；另一方面，這種均衡又不是靜態的，它接受外部變化的影響，調整自身，又處于一種動態地發展之中”〔20〕。這表明，憲政體現了一種相對價值，任何試圖以法治、人權保障或民主政治對憲政價值絕對化的傾向都是不可取的。憲政的平衡性意味著，第一，行為的規范性。即對各利益集團、政治力量的行為的評價以社會共同認可的規范為唯一標準，而不對行為背后的道德動機進行價值判斷。第二，利益的兼容性。各利益集團、政治力量的存在是不同利益要求的反映，而憲政正是在不同利益要求之間進行平衡，因此，不同利益和不同利益要求的合法性存在，既是憲政平衡性的基礎，也是憲政價值相對性的現實依據。第三，文化的通融性。文化也不具有絕對的意義，盡管一個社會有其主流文化，但不能否認其他文化形態的存在，而且還存在域外文化的影響問題。不同文化形態的共存與融合也是憲政的內在要求，可以說，憲政也是對不同文化形態的平衡。
貳 憲政的核心理念：實現公民權利與國家權力的平衡
各國憲政學說，在憲政的實現方式、途徑等問題上常常各執一端，相持不下，實踐中各國憲政制度也各具特色，差異甚大。然而，縱觀各國憲政理論與實踐，實行憲政無不基于如下兩方面的經驗性認識：其一，權力及其制度設施是國家或一定規模的社會共同體存續的前提，但國家權力有擴張或被濫用的危險。其二，公民權利是對公民在一個民族國家中，在特定平等水平上具有普遍意義的成員身份的正式確認，它是公民必不可少的生存條件，但公民權利易受侵害。這兩方面的經驗經早期思想家特別是洛克、盧梭、孟德斯鳩等啟蒙思想家的系統論證而成為公理性前提，并構成現代憲政制度的出發點。這兩條經驗一方面揭示了權利與權力的關系是憲政的核心問題，另一方面也揭示了公民權利與國家權力的對立與沖突，“公民權利與國家權力實際上是憲法與憲政最基本的矛盾”〔18〕。因此，限制國家權力，保障公民權利，就成為了傳統憲政理論的邏輯結論。前述三種憲政本質學說實際上都內涵了這一邏輯結論。“人權保障說”，不僅強調公民權利的保障，而且也暗含了對國家權力的不信任及對權力進行限制之意。“法治說”試圖用法律對權力進行制約，以避免權力的擴張或被濫用，“民主政治說”以權力的來源及運行決定于多數人的同意（即權力的民主化）來實現對權力的制約，二者均以保障公民權利的有效實現為根本目的。
依筆者看，限制權力、保障權利并不是憲政的全部內容，至多只提示了憲政的部分意義。因為，權力對于國家的必要性和侵害權利的可能性使得憲政對待權力的態度具有二重性，正如丹尼斯·朗所說，“權力法案，憲法保證，管轄權限制，以及對政治決策者可供選擇的法定限制，都是制約國家完整權力的方法，而不是通過剝奪統治者可以按自己意見決定和行動的任何領域，把完整權力完全取消”〔23〕（13頁），換句話說，“憲法對政府權力規定的本身，既是限制，也是保護”〔24〕（2頁）。同樣，憲政對待公民權利的態度也具有二重性，“憲法規定公民權利的目的就是為了保護。但是憲法規定公民權利的本身也像規定政府權力那樣也有限制的成分”，“沒有一定的限制，社會就會混亂不堪，公民的權利也就無法保障了”〔24〕（2－3頁）。因此，憲政意味著，它既限制權力，也保護權力；既保障權利，也限制權利。“權力與權利應平衡發展，而不是只通過制約去削弱一方，‘淡化’一方”〔25〕（295頁）。正由于“法律上最重要的現象是權利和權力，最基本的矛盾是權利與權力的矛盾”〔26〕（170頁）。因此，憲政的根本目標應是實現公民權利與國家權力的平衡。一部憲政史就是不斷實現公民權利與國家權力平衡的歷史。我們不應忽視西方憲政的局限性，“把視野局限于政府權力之限制，過分夸張政府與個人及社會之對立，以至于造成了觀念上的狹隘、片面與僵化”〔11〕（4頁）。基于上述認識，有學者指出，所謂憲政“就是確立一套有效的技術規則”，“以達到公民權利與國家權力的協調”〔27〕。在筆者看來，協調即平衡。
公民權利與國家權力的平衡是憲政平衡性的根本實現形式。它具體包括如下內容：
（1）權利與權力的平衡。
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