[ 卜凡濤 ]——(2010-7-21) / 已閱8136次
鄉鎮行政行為的分類和規范
卜凡濤
〔內容提要〕：鄉鎮行政行為的合法性、質量好壞直接關系著廣大群眾特別是農村居民的生產生活，對社會主義新農村建設有著重要的意義。近年來，鄉鎮依法行政工作取得了顯著成績，但是由于各方面的原因制約了鄉鎮行政行為的合法開展。本文以鄉鎮職權與行政行為的關系為標準，對鄉鎮行政行為進行了梳理和分類，并對其存在的問題提出相對應的防范措施，以促其在合法軌道內運行。
關鍵詞： 鄉鎮 行政行為 分類 規范
鄉鎮政府是我國農村基層政府，其行政行為與廣大群眾特別是農村居民的聯系密切，行政行為的合法性、質量好壞直接關系著廣大農民群眾的生產生活。近年來，隨著“依法行政”理念的普及，鄉鎮政府的行政行為得到了很大的規范，依法行政工作取得了顯著的成績。但是，鄉鎮行政行為多是落實國家“三農”政策，完成上級有關行政部門交辦的事項，在行使行政行為過程中，往往面臨地區實際、群眾態度、社會穩定等相關復雜因素，需要多個部門協作、動用多種行政手段才能完成，而相應的職責劃分不明確又增加了行政行為失范的可能性。另外，有些鄉鎮“重視自身利益，輕視群眾利益”、“重視行政手段，“輕視法律規定”，濫用職權、亂作為，怠于職權不作為現象還很普遍，而且鄉鎮行政行為的制約監督機制并不健全，很多鄉鎮行政行為實質上處于監督空白狀態，這樣就影響了鄉鎮行政行為的合法開展。為了更好地解決這些問題，有必要從行政法角度對鄉鎮行政行為進行一次詳細的梳理和分類，從而提出對應的規范措施。以促進其在合法軌道內運行。
一、鄉鎮行政行為的分類
行政行為根據不同的標準，可分為具體行政行為和抽象行政行為，依職權行政行為和依申請行政行為等類別，但對于鄉鎮行政行為而言，存在著“三少三多”：照搬法律條文的少，需要自由裁量的多；獨立完成的少，合作完成的多；自主開展的少，上級交辦的多。所以原有的行政行為分類有不足以概括鄉鎮行政行為全貌之缺陷，不能全面反映鄉鎮行政行為的特征，也就不能夠很好地指導、規范行政行為的行使。
多數行政法學者都認為行政行為是行政主體行使行政權的行為，可見，行政職權是行政行為的一個最重要的因素，從行政職權方面著手，就能很容易地辨別政府活動是不是行政行為，是在職權范圍內運轉還是超越職權濫用職權，是獨立行使職權還是和其他部門共同行使職權。所以本文以鄉鎮政府的職權與行政行為的關系為標準對其進行分類，依此標準鄉鎮政府的行政行為大致可分為三大類：
（一）鄉鎮獨立完成的行政行為。是指鄉鎮政府依照法律法規、政策獨立自主行使職權、在鄉鎮一級就能完成的行政行為。這類行政行為中除了鄉鎮一級的行政職權之外，再無其他公權力參與，鄉鎮是唯一的行政主體。根據“權責相符“的原則，這類行政行為的結果，除了法律特別規定之外，由鄉鎮政府獨立承擔。例如，在對損壞村莊和集鎮的房屋、公共設施的管理中，根據《村莊和集鎮規劃建設管理條例》規定，鄉級人民政府享有處罰權。
（二）鄉鎮與其他部門共同完成的行政行為。這類行政行為是指在由幾個行政主體共同行使相應職權才能完成的行政行為中，鄉鎮政府在其中某個階段或者環節行使職權的行政行為。盡管各個部門在行政行為完成過程中起的作用可能有主次之分，先后之別，但各個部門的行政活動都是整個行政行為的有機組成部分，缺一不可。這類行政行為的結果，由行政行為各階段或者環節的行使方相應承擔。例如在“生育第二個子女審批”中，《山東省人口與計劃生育條例》第二十六條第六款規定：“鄉（鎮）人民政府或者街道辦事處應當對公民的生育申請及時受理、審核，并自受理申請之日起二十日內將審核意見和申請人的申請材料報縣級計劃生育行政部門審批。”在整個個審批中，鄉鎮政府的行政行為包括受理申請、出具審核意見并及時上報。這三個環節是鄉鎮政府職權的行使范圍，在這三個環節出現瀆職、不作為等現象給申請人造成損害的，鄉鎮政府需要承擔相應責任。
（三）鄉鎮依授權完成的行政行為。是指鄉鎮政府依照上級部門委托授權完成的行政行為，這類行政行為根據授權權限，又可以分成全部授權以及部分授權，其結果由授權委托方承擔。但是受托方存在過錯的，委托方有權追究其相應責任。例如，在社會撫養費征收中，《山東省人口與計劃生育條例》第四十七條規定：“社會撫養費的征收，由縣級計劃生育行政部門作出書面征收決定，縣級計劃生育行政部門可以委托鄉（鎮）人民政府或者街道辦事處作出書面征收決定。”這條規定就賦予了鄉鎮一級政府在計生執法中，可能作為社會撫養費征收的受托方從事執法活動。
二、鄉鎮行政行為的規范
雖然我國行政法律法規立法數量已成規模，但是具體到鄉鎮行政行為上面，卻又常常面臨無法可依的境況，越是對相對人侵害嚴重的行為，往往越容易遇到這樣的問題。客觀上是因為法律法規空白或者規定籠統，主觀上是因為行政主體在行政行為行使過程中，頭腦中缺乏法治觀念，不是嚴格遵守法律規定和依法行政原則，而是千方百計鉆法律漏洞。這就造成了鄉鎮行政行為的失范。
（一）鄉鎮獨立完成的行政行為的規范。在該類行政行為中，有些行政行為的行使有明確具體的法律規定，對于這類行政行為，一定要嚴格按照法律規定進行。而對那些擁有職權但是沒有具體法律規定如何具體行使，需要發揮鄉鎮政府主觀能動性和自由裁量權的行政行為，一定要在法律原則允許范圍內，做到《全面推進依法行政實施綱要》中依法行政的六項要求：合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責一致。可以采取行政合同（行政契約）、行政指導等方式靈活行使，政府要兌現行政合同中的承諾，遵守信賴利益保護原則。如果出現了某些重大政策變動等情況，應該給予相對人必要的補償，維護行政相對人的合法權益；對于招商引資等行為，還要綜合考慮本地經濟發展、環境保護等因素，遵守相關的法律規定，維護當地百姓的切身利益。既要在法律范圍內積極追求“有作為”，又要避免超越職權、濫用職權的亂作為和消極對待、怠于行使的瀆職不作為。
（二）鄉鎮與其他部門共同完成的行政行為的規范。共同行政行為往往是涉及行政主體眾多、相對人人數眾多、行政程序復雜、涉及利益面廣闊、社會影響面廣泛的行政行為，例如征地、動遷等。多存在著各行政部門之間權責劃分不明確、不公開等問題，往往給人以“政出多門”之感，面對相對人的質詢，往往出現“下級推上級、上級推下級”的相互推諉扯皮現象。對此，要明確并公開各行政主體之間的職權分工和責任承擔以及行政行為程序、進展情況。各行政主體應該在其發揮職權的階段或者環節中承擔相應責任，鄉鎮政府應相應在其發揮職權的階段或者環節承擔行政責任。這樣既避免了行政主體之間的推諉扯皮現象，也方便了群眾與行政主體之間的溝通和交流。
（三）鄉鎮依授權完成的行政行為的規范。對于鄉鎮行使委托授權的行政行為，委托部門要公開委托授權的范圍及依據、責任承擔，受托鄉鎮要在規定的權限內行使權力，委托部門應給予必要的監督和指導，對于在行政行為行使中，因鄉鎮超越授權或者違反授權規定給相對人造成損害的，委托方要及時給予賠償，并追究受托方的相關責任。
三、結語
鄉鎮要切實樹立“依法行政“的理念，鄉鎮領導、鄉鎮行政人員要加強法律學習，增加法律知識儲備，提高執法技能。要嚴格貫徹行政過錯責任等各項依法行政制度。要充分發揮各種監督力量的作用。強化行政復議、行政執法監督等政府內部監督職能，督促鄉鎮行政自我糾錯。司法機關要從司法監督方面發揮監督職能，暢通群眾反映、反饋渠道，充分發揮電視臺、報紙、網絡等各種輿論媒體的監督作用，使鄉鎮行政行為在自我規范和外部監督之下得到更大的進步。
參考文獻：
1、姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社 高等教育出版社1999年版，
2、國務院：《全面推進依法行政實施綱要》，2004年。
（膠南市法制辦 卜凡濤）
