[ 羅國斌 ]——(2010-7-23) / 已閱8073次
檢察機關提起、參與民事公益訴訟的具體程序設計
羅國斌
民事公益訴訟系指當公共利益受到不法侵害或遭受到不法侵害的危險時，公民、法人或其它組織通過向人民法院提起民事訴訟來維護公共利益的民事訴訟活動。民事公益訴訟起源于古羅馬，1890年，美國的《謝爾曼反托拉斯法案》的出臺標志著現代民事公益訴訟制度的產生，而檢察機關作為主體提起、參與公益訴訟遠在拿破侖時代的法國1806年《民事訴訟法》中就有規定，1914年美國的《克萊斯法》再次規定檢察機關可以提起、參與公益訴訟。此外，日本、德國等國家的法律也對此作了相應的規定。在我國的司法實踐中，檢察機關提起和參與過大量的民事公益訴訟案件，但由于沒有相關法律理論的奠基和法律技術的支持，檢察機關提起、參與公益訴訟遭遇到法律制度缺失的尷尬從而使得公共利益得不到有效保護。本文僅從技術層面探討檢察機關提起、參與民事公益訴訟的具體程序設計作些嘗試。
一，檢察機關提起、參與民事公益訴訟的方式。
根據檢察機關在民事公益訴訟中的地位和獨立性程度，本文把檢察機關提起、參與民事公益訴訟的方式分為三種：（1）獨立訴訟（2）共同訴訟（3）支持訴訟。檢察機關應針對案件的不同情況從最有利于維護公共利益的目的出發，靈活選擇提起、參與公益訴訟的方式。
1，獨立訴訟。檢察機關獨立進行公益訴訟主要有兩種情形：
①公共利益受到違法侵害但并沒有具體明確的受害者。民事公益訴訟的訴訟標的是公共利益，公共利益是與私人利益相對的，它表現為社會公眾的整體需要，是社會個體利益的結合體，當公共利益受到不法侵害或遭受到不法侵害的危險時，有時候可能沒有具體明確的受害者，此時，維護公共利益，檢察機關責無旁貸。
②公共利益受到不法侵害具有明確的受害者，但受害方不愿、不敢、不能進行訴訟。由于深受中國傳統文化的影響和懾于龐大的訴訟成本和訴訟風險的壓力，許多受害者在權利受到侵害時并不愿意選擇訴訟的方式維護自己的利益。民事公益訴訟對象通常都是社會上的強勢力量，試想，能夠給公共利益造成損害的絕對不會是社會的弱勢，從現有的司法實踐來看，民事公益訴訟的被告多數是大型的公司、企業甚至是國家機關。這種訴訟雙方在地位、權勢和財力上的絕對不對等使得許多受害者在維護自己利益時對公益訴訟望而卻步。同時，由于現有法律的局限和受害者自身條件的原因，許多受害者在權利受到不法侵害或遭遇不法侵害的危險時無法擔任原告參與公益訴訟。因此，在受害方不愿、不敢、不能進行公益訴訟而出現公益訴訟原告缺位時，檢察機關就應該獨立進行訴訟以維護公共利益。
2，共同訴訟。民事公益訴訟是因為公共利益受到不法侵害或遭受到不法侵害的危險而為了維護公共利益所進行的訴訟活動，公共利益是不特定的多數人的利益。對公共利益的損害有時也就是損害了不特定多數人的利益。當不法行為已侵害或即將侵害到不特定多數人的利益時，不特定多數人中的單個人或部分人為了維護自己的利益已提起或準備提起公益訴訟。此時，為了完整地維護已受損害或將要受損害的公共利益，也為了平衡訴訟雙方的力量對比，檢察機關應當提起公益訴訟和其他受害者的訴訟形成共同訴訟。
3，支持訴訟。不法行為侵害到特定人的利益或者對特定人的利益造成危險，但該特定人的利益具有普遍性，集中體現為公共利益，一定程度上，維護了特定人的利益就是維護了公共利益。對于這種情形，當特定人為了自己的利益已提起訴訟，檢察機關就應該采取支持訴訟的方式參與到訴訟中去，以保證訴訟的正常進行。
二，檢察機關提起、參與公益訴訟應享有的權利。
檢察機關提起、參與民事公益訴訟的方式主要有三種，不同的方式，檢察機關的地位和獨立性是不一樣的，所以在不同的方式里，檢察機關享有的訴訟權利是不同的：
1，民事公益訴訟本質上是一種民事訴訟，適用于民事訴訟的法律法規及相關司法解釋也當然適用于民事公益訴訟。在獨立訴訟和共同訴訟中，檢察機關的地位相同于普通民事訴訟中的原告。因此，普通民事訴訟中原告所享有的訴訟權利檢察機關也應享有。其具體享有的訴訟權利有：①獨立起訴權，即當公共利益受到不法侵害或遭受到不法侵害的危險時，有獨立要求法院通過司法程序制止不法侵害，維護公共利益的權利。②提出回避申請的權利。③調查、收集、提供證據的權利。包括自行調取和申請法院調取的權利。④出庭參與法庭調查、進行辯論的權利。⑤申請財產保全、證據保全、先予執行的權利。⑥上訴的權利。⑦申請強制執行的權利。
雖然公益訴訟本質上是一種民事訴訟，但公益訴訟也具有不同于普通民事訴訟的特征。特別是檢察機關作為原告提起、參與公益訴訟，其特殊性表現的尤為明顯。從理論上來講，檢察機關之所以能作為原告提起公益訴訟是由檢察機關是公共利益的代表者、維護者和法律監督者的身份決定的。公共利益是國家利益，是社會整體的利益，是不特定多數人的利益。檢察機關只是公共利益的代表者、維護者而不是公共利益的所有者，其對公共利益只能保護而不能有授權之外的處分權力。所以檢察機關在民事公益訴訟中的原告身份僅具有程序上的意義而不具有實體上的意義。從某種程度上來講，檢察機關在公益訴訟中唯一的權利就是通過訴訟最大化地保護公共利益。正是基于此，在普通民事訴訟中原告所享有的某些權利檢察機關在公益訴訟中不能享有或有限享有；也正基于此，普通民事訴訟中原告不能享有的權利檢察機關在公益訴訟中卻能享有。①有限制的撤訴權。在普通民事訴訟中，撤訴權是當事人通過放棄訴訟從而對自己的實體權利進行處分的權利。在公益訴訟中，檢察機關對公共利益沒有處分權，所以檢察機關只有在維護公共利益的目的已經達到或繼續訴訟已沒有實際意義的情況下才能行使撤訴權。②無損公共利益之進行調解、和解權利。調解、和解是訴訟雙方當事人互相妥協以結束訴訟的手段，是當事人處分自已實體權利的一種表現形式。嚴格意義來講，檢察機關在公益訴訟中沒有進行調解、和解的權利，但如果通過調解、和解能達到維護公共利益之目的，則檢察機關可行使之。③不被反訴的權利。④不承擔訴訟費用的權利。⑤不接受拘留等強制措施的權利。⑥不承擔敗訴的民事責任的權利。
2，在支持訴訟的方式中，檢察機關支持訴訟的形式有兩種：
（1）以無獨立請求權的第三人身份參加訴訟。在這種形式中，檢察機關的訴訟權利有①申請參加訴訟的權利。②調查取證的權利。③為原告提供法律幫助的權利。④出庭支持法庭調查、辯論的權利。⑤督促怠于行使訴訟權利的原告進行訴訟的權利。⑥不被判決承擔民事責任的權利。
（2）在民事公益訴訟的再審程序中支持訴訟。該形式中，檢察機關支持公益訴訟主要系通過行使民事審判監督的權力來完成，其權利主要是行使抗訴權。
三，檢察機關提起、參與公益訴訟應履行的義務。
民事公益訴訟法律關系是公益訴訟權利、義務關系。依法行使訴訟權利、履行訴訟義務是順利進行公益訴訟的重要保證。所以，檢察機關在公益訴訟中享受到訴訟權利的同時，也應該履行相應的義務。其主要的義務有：依法行使訴訟權利；嚴格遵守訴訟秩序等。
本文以拋磚引玉的態度對檢察機關提起、參與民事公益訴訟的具體程序設計作些粗淺嘗試。筆者認為。對檢察機關提起、參與民事公益訴訟的具體程序之構架必須立足于檢察機關是我國公共利益的代表者和法律的監督者這兩個身份。檢察機關的這兩個身份職能應貫穿到整個程序設計的始終。這是檢察機關提起、參與民事公益訴訟合理性和該當性的必然要求。
作者 羅國斌 江西省吉水縣人民檢察院
