[ 張學偉 ]——(2010-7-25) / 已閱13961次
道路交通事故認定書究竟如何定性？
張學偉
【內容摘要】交通事故認定書，是公安機關交通管理部門依據《道路交通安全法》及相關行政法律法規，在查明交通事故原因后，根據當事人的違章行為與交通事故之間的因果關系，以及違章行為在交通事故中的作用，確認當事人責任大小的書面材料。該認定書在是否追究肇事者的刑事責任、是否進行行政處罰，以及民事賠償訴訟中起著重要作用，甚至可說是起到了決定性作用。本文結合具體案例，對交通事故認定書如何定性進行了粗淺的探討，以期求教于大家。
【關鍵詞】道路交通事故認定書 性質 探討
一、問題的提出
日前，筆者代理了一件道損案件，基本案情如下：
2010年4月28日22時12分，我的委托人無證駕駛燃油助力車搭載兩名同學，由西向東行使至某路口處，被后面A某無證超速駕駛輕便摩托車追尾，A某駕駛失控，人被甩出27米之遠，造成顱腦觸地搶救無效死亡。經當地交通事故處理部門認定，A某為主責，我的委托人為次責。在查閱事故卷宗后，我們認為該事故認定書對道路交通事故形成原因的分析，證據明顯不足，適用法律不當，我的委托人應為無責，遂依法申請事故復核。復核結論為撤銷原認定，責令重新作出認定。不久，接到原事故處理部門通知，擬維持初次的認定結論。而根據現行規定，事故復核以一次為限，這就意味著不能再通過申請復核的途徑來推翻該認定，亦不能通過提起行政復議或者行政訴訟來進行法律救濟。這不禁讓人產生困惑：道路交通事故認定書究竟該如何進行定性？
二、關于交通事故認定書性質的爭議
交通事故認定書，是公安機關交通管理部門依據《道路交通安全法》及相關行政法律法規，在查明交通事故原因后，根據當事人的違章行為與交通事故之間的因果關系，以及違章行為在交通事故中的作用，確認當事人責任大小的書面材料。該認定書在是否追究肇事者的刑事責任、是否進行行政處罰，以及民事賠償訴訟中起著重要作用，甚至可說是起到了決定性作用。對其如何進行定性，眾說紛紜，爭議很大。大抵包括如下幾種觀點：
㈠證據或鑒定結論說。根據1992年12月1日最高法院、公安部聯合發布的《關于處理道路交通事故案件有關問題的通知》、2000年1月15日《公安部關于對地方政府法制機構可否受理對交通事故責任認定的復議申請的批復》，公安部門及司法實務部門認為交通事故責任認定書是公安機關在查明交通事故事實后，根據當事人的違章行為與交通事故之間的因果關系，以及違章行為在交通事故中的作用所作出的鑒定結論。在公安機關處理道路交通事故中起的是證據作用，其本身并不確定當事人之間的權利義務，不屬于具體行政行為。此外，依據2005年1月5日全國人大常委會法制工作委員會辦公室《關于交通事故責任認定行為是否屬于具體行政行為，可否納入行政訴訟受案范圍的意見》（法工辦復字[2005]1號），也認為“公安機關交通管理部門制作的交通事故認定書，作為處理交通事故案件的證據使用。因此，交通事故責任認定行為不屬于具體行政行為，不能向人民法院提起行政訴訟。如果當事人對交通事故認定書牽連的民事賠償不服的，可以向人民法院提起民事訴訟。”
㈡行政確認說。持該觀點的人認為交通事故認定行為完全符合行政確認的基本特征。理由：第一，交通事故認定實施的主體是公安機關交通管理部門，是一種行政主體；第二，交通事故認定是公安機關交通管理部門根據《道路交通法》的授權而實施的一種職權行為；第三，交通事故認定是公安機關交通管理部門針對特定的交通事故而單方作出的行為，它代表著國家行政機關的獨立管理意志，不以行政管理相對人的意志為轉移。當事人是否提出處理申請或者在處理活動中是否同意，都不影響公安機關交通管理部門對交通事故的認定。交通事故認定不同于行政管理調解，也不同于準司法仲裁行為。第四，交通事故認定一經作出，即對特定的平等的民事主體之間的權利義務關系產生實質的影響，直接影響當事人的權利義務分擔。從以上所述可以看出，道路交通事故認定完全是一種具體的行政確認行為。
三、關于兩種不同觀點的簡要評析
1.就現狀而言，證據說為目前司法實務部門所采納。如《南通中院關于審理交通事故損害賠償案件若干問題的意見》第3條規定：“公安機關作出的事故認定書是人民法院審理交通事故損害賠償案件的證據”，并將“事故認定書中劃分責任的比例，作為人民法院確定各方當事人應當承擔的損害賠償責任的依據。”既然事故認定書僅僅是作為人民法院審理交通事故損害賠償案件的一種證據使用，從理論上講，該認定書對人民法院審理案件并無當然的約束力。人民法院根據庭審查明的事實，可以采用，也可不予采用。然而事實上，不予采納的情形是十分罕見的，而且有時還要經過嚴格的審批程序，如有的法院規定，如不采納事故認定書，應經過分管院長同意。其次，交通事故認定的技術性很強，無論當事人或審案法院往往缺乏相應的專門知識，從某種意義上講，是很難被推翻的，易于形成交通事故認定在民事訴訟中難以真正受到司法審查的真空狀態，會使公安機關對交通事故責任認定變成一種特權，失去司法監督，增加隨意性，縱容違法行政。由此可見，交通事故認定書對當事人權益的影響十分重大。如不賦予當事人除向上一級公安交管部門申請復核之外的救濟措施，很難保證事故認定書的準確性，從而極有可能因此影響法律的正確適用，以及司法的公平與公正。
2. 由于交通事故認定書并非單純證明所發生的交通事故的有關事實本身，更重要的是其內容中包含了對當事人事故責任劃分的認定，會直接影響到當事人的權利和義務，甚至會嚴重影響到當事人是否要承擔交通肇事罪的刑事責任。從行政法學的角度而言，行政主體依法對行政相對人的法律地位、法律關系和法律事實進行甄別、確認、證明，并予以宣告的行政行為屬于行政確認，是具體行政行為的一種。公安機關交通部門依法作出交通事故認定的行為，無論從行政主體、行使的職權，認定書的責任劃分對當事人的權益的重大影響等方面，均符合行政確認的特征。
其次，如將交通事故認定書定性為證據，則根據上述分析，該認定書對人民法院審理案件并無當然的約束力，人民法院可以不予采用，并根據庭審查明的事實來確定當事人事故責任。但該做法又與現行法律規定相矛盾。進行交通事故認定是《道路交通法》賦予公安機關交管部門的法定職責，而人民法院的做法無疑有司法權不當代替行政權的嫌疑。
綜上所述，筆者認為，第二種觀點更具有合理性。將交通事故認定書定性為行政確認，作為具體行政行為的一種，允許當事人對該行政確認行為提起行政訴訟，將有利于防止公安機關交通管理部門的專斷，又可以最大限度地維護交通事故當事人的合法權益。
建議立法及司法機關能對道路交通事故認定書的性質進行重新定位，以消除紛爭，確保法律的正確實施，更好地促進諧社會的建設。
（作者：徐州金華星律師事務所 張學偉律師）
2010-7-25初稿
參考資料：
[1]王德勇：淺談不當錯誤交通事故認定之法律救濟，山東律師論壇；
[2]任衛利、周瑞杰：交通事故認定書的性質和效力問題，中國法院網；
[3] 正義：也談《關于處理道路交通事故案件有關問題的通知》的時效，湖北省宜都市法院網；
[4]張天浪：關于《道交法》適用中的幾點思考。
