[ 洪碧華 ]——(2010-7-29) / 已閱11892次
推進依法行政 服務海西建設
洪碧華
[摘要] 要堅持依法行政、服務海西建設，就必須以科學發展觀為指導，深入貫徹落實國務院《關于支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見》和《全面推進依法行政實施綱要》，以加強監督為重點，進一步轉變政府職能，健全行政決策機制，規范行政權力運行，維護社會管理秩序，提高依法行政水平。本文分析當前依法行政實踐中存在的主要問題，探討推進依法行政、服務海西建設的具體措施。目的在于全面推進依法行政，建設法治政府、責任政府、陽光政府、有限政府、廉潔政府、誠信政府和效能政府。為海西建設創造良好的法治環境。
[關鍵詞] 依法行政；法治政府；海西建設
依法行政是現代市場經濟國家普遍遵循的法治原則，也是現代政府管理模式和行政觀念的重大變革，要求行政機關的一切權力的來源、運行及其監督都要有法律依據。這里的“法”主要是指行政組織法、行政行為法和行政監督法。加快海西建設，是黨中央、國務院把握兩岸關系的重大戰略決策；是完善沿海地區經濟布局，推動海西和其他臺商投資相對集中地區發展的重大舉措；是加強兩岸交流合作，推進祖國和平統一大業的戰略部署。為了深入貫徹落實國務院《關于支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見》和《全面推進依法行政實施綱要》，實施《福建省建設海峽西岸經濟區綱要》，加快推進依法行政、建設法治政府的進程，我們必須以科學發展觀為指導，以加強監督為重點，進一步轉變政府職能，健全行政決策機制，規范行政權力運行，提高依法行政水平，維護社會管理秩序，為海西建設創造良好的法治環境。
一、當前依法行政實踐中存在的主要問題
自黨的十五提出“依法治國、建設社會主義法治國家”的治國方針以來，我國依法行政建設取得巨大成就，積累了寶貴經驗。但是成績與問題并存、機遇與挑戰并存、動力與阻力并存、緊迫性與長期性并存。要在2013年實現建設法治政府的宏偉目標是相當困難的。主要存在以下幾方面問題。
（一）依法行政體制不順，與現行行政管理體制和政府職能轉變尚未形成全方位的對接；對依法行政與經濟、社會發展之間的關系認識不清，甚至認為依法行政會妨礙改革開放和海峽西岸經濟區建設。依法行政說起來重要，做起來次要；嘴巴上“法治”、實際上還是傳統的“人治”套路。
（二）對行政決策的合法性、民主性、和科學性重視不夠，決策程序不完善，決策責任追究機制不健全。出現“做決策、拍腦袋；做事情、拍胸脯；出問題、拍屁股”的不良現象。行政決策失誤頻頻發生，給經濟、社會發展和人民利益造成重大損失。
（三）行政立法和行政規范性文件制訂中存在著地方保護主義和部門利益化傾向，制訂程序不規范。有的沒有重視重大事項決策前的社會公示，未經公開舉行聽證會、論證會和座談會，違背民主立法原則，缺乏公開透明和公眾參與度，缺乏充分的專家論證。對這些“土政策”、“土辦法”，受處罰的管理相對人意見較大，一定程度上傷害群眾感情。
（四）執法不嚴、違法不究、執法牟取私利現象普遍存在，缺乏嚴格的執法責任制度。個別執法人員習慣于抖威風、耍特權、牟取個人或部門利益，甚至在少數地方和部門形成了以案件為資源，以執法為手段，執法護違法，違法養執法，執法與違法互相依存、惡性循環的黑色“執法產業”。大搞權錢交易，大肆收受賄賂，不給好處不辦事，給了好處亂辦事。有的執法部門違反執法程序，雇傭沒有執法權的農民當誘餌，搞“釣魚執法”。
（五）政府解決矛盾糾紛的機制不夠完善，相關部門缺乏溝通協調、各自為政。信訪、調解、復議等糾紛解決方式缺乏銜接和整合，制約著政府化解社會糾紛功能的全面發揮。有的地方對社會治安綜治維穩的重要性認識不足；有的行政首長處理突發性群體事件的能力不強；有的行政權干預司法權，對人民法院已經判決生效的案件重新予以處理解決。
（六）違背法制統一原則和政令不夠暢通問題比較突出，如下位法與上位法相抵觸，同一位階的法律規范之間互相沖突，有令不行、有禁不止等原則損害法制權威。有的部委規章違反國家法律。如2000年，國家質量監督總局違反《產品質量法》規定，出臺對食品免除檢驗的部門規章，導致發生“三鹿毒奶粉”的嚴重事件。
（七）行政權制約、監督機制不夠完善，導致行政權力在行政決策、行政立法和制定行政規范性文件、行政執法、行政司法等方面相當程度地被濫用。行政立法比較注重設定公民責任，忽視設定政府責任；一些規范政府行為、規范自由裁量權的綜合性法律法規難以及時出臺，一些單行法律法規中對政府責任的規定處于空白狀態或者過于虛軟不具有威懾力。有的行政執法過于重視行使行政權力，不重視承擔行政責任。單位內部監督由于受部門“利益關聯”影響而形同虛設；外部監督盡管主體多，但難以形成監督合力，效果欠佳。
（八）公務人員的法律素質參差不齊，依法行政觀念不強、執法水平和能力亟待進一步提高。有的人平時不注重政治理論和法律知識的學習，沒有樹立遠大理想目標，宗旨意識不強。在“主人”與“公仆”問題上沒有擺正自己的位置。有的領導濫用黨和人民給予的權力，貪污受賄、包養情婦；在“法治”與“人治”問題上，臺上講“法治”，臺下搞“人治”；而且對法治認識不足，錯誤認為法治是治民、治事，不是用來治官治權的。在“政策”與“法律”關系上，沒有從過去單純“依政策辦事”，過渡到既要“依政策辦事”也要“依法辦事”而主要是依法行政，因為法律比較明確具體，又注重程序。有些執法人員工作方式簡單，態度粗暴。
以上問題的存在，一定程度上損害人民群眾的利益和政府的形象，妨礙經濟社會的發展。
二、推進依法行政、服務海西建設的具體措施
（一）圍繞海西建設，努力提高依法行政水平
主動對接、力求做好“十二五”規劃編制工作。立足實際，依據海西建設的總體布局，集思廣益，高屋建瓴地謀劃發展藍圖；切實發揮省級依法行政示范縣的輻射帶動作用，要加強對省級推進依法行政示范縣工作的指導，深入調研交流，推動示范縣大膽創新，輻射帶動基層政府依法行政。繼續強化推進依法行政績效評估工作，建立法治政府建設指標體系；探索開展市縣政府法制建設的理論研究，理論聯系實際，對依法行政和政府法制工作中的重大問題開展前瞻性和對策性研究，通過理論創新進一步指導和推進工作。
（二）深化改革創新，進一步轉變政府職能
公務人員應該徹底轉變思想觀念，牢固樹立全心全意為人民服務的宗旨意識，樹立立黨為公、執法為民理念，以人為本。變“官老爺”為“人民公仆”、變“管理”為“服務”。大膽改革創新，進一步轉變政府職能。加強對經濟運行情況的跟蹤分析，綜合運用各種經濟運行調節手段，解決轉變經濟發展方式過程中的重點、難點問題，保持經濟社會持續健康穩定發展。加快政府機構改革，深化縣鄉鎮機構改革和小城鎮機構改革試點，進一步推進事業單位分類改革工作。推進公共資源市場化配置改革，重點加快壟斷性資源、公共事業和公共服務領域的開放和多元化發展，不斷拓展公共資源市場化配置的領域，并逐步向基層延伸。如推行探礦權、采礦權“招拍掛”出讓制度，進一步規范礦業權市場。有關部門要繼續抓好市場中介組織治理工作，鞏固和擴大政府與中介組織“四分開”工作成果，研究制定《市場中介組織管理辦法》，促進中介組織健康有序發展。進一步開展行政審批制度改革工作，減少審批事項，簡化審批程序，加強監督檢查，并逐步完善配套制度，加強后續監管工作；繼續完善和拓展行政服務中心“一站式服務”模式以及行政服務規范化做法。適應網絡時代需要，積極推行網上審批、網上辦事、網上服務，真正做到便民利民。繼續推廣運用行政指導等方式，實現管理與服務相結合。堅持“公開、公平、公正”原則，只有真正公開透明，才會公平公正，才能得到廣大人民群眾的擁護支持。要進一步做好政務公開工作，尤其是重大決策部署落實情況的公開；不斷加強辦事制度公開工作，著力推進政務、校務、廠務、醫院院務和公共企事業單位公開工作。進一步健全新聞發布和發言人制度。繼續做好政府信息公開工作，完善公開指南和目錄，規范公開形式，拓展公開內容，加大主動公開力度，妥善辦理依申請公開事宜，逐步完善監督保障機制。建設陽光透明和對人民極端負責任的政府。
（三）完善決策機制，促進依法、科學、民主決策
繼續完善行政決策聽取意見、專家論證和集體決定等制度。建立健全重大決策、重大項目的社會穩定風險評估機制，切實做好社會穩定風險評估工作。進一步增強工作的主動性和針對性，改進工作方式方法，認真做好對重大行政決策的合法性審查工作，積極為重大經濟社會活動提供法律服務。建立健全對重大決策事項的全程跟蹤、運行監控以及問題處理機制，開展決策執行情況評估。強化對決策的監督，明確決策責任追究的主體和權限、對象和范圍、程序和形式，對隨意決策、違法決策、越權決策、決策失誤并造成重大損失的，要追究決策機關和相關責任人員的法律責任。
（四）加強制度建設，增強海西建設的法律支撐
在《憲法》和《立法法》授權范圍內，做好行政立法工作，認真抓好海西發展急需的規范性文件制訂修訂工作，切實加強對臺交流與合作相關領域的立法研究，加強立法調研，先行先試，勇于創新，不斷改進和創新立法方法，努力提高涉臺工作立法水平，為兩岸經貿往來和人員交流提供法律服務。提高規范性文件的質量。完善重要規范性文件征求意見和意見采納情況反饋制度，確保規范性文件的合法性和可操作性。推行規范性文件后評估制度，有重點地選擇一至兩項重要規范性文件進行后評估。嚴格執行《福建省行政機關規范性文件備案審查辦法》，強化規范性文件備案審查；繼續做好規范性文件清理與匯編。
這里的規范性文件就是指國家行政機關為執行法律法規和規章，對社會實施管理,依法定權限和法定程序發布的規范公民、法人或者其它組織行為的具有普遍約束力的政令。它屬于抽象行政行為，是具有法律效力的國家政令。它非常切合中國實際，能解決社會現實問題，而且數量多如牛毛，各級政府及其工作部門都有權制定。全國2053個縣區、40161個鄉鎮主要靠它來解決基層問題。嚴格來講，行政規范性文件不屬于行政立法范圍。但今天的行政規范性文件明天就可能上升為規章而成為行政立法。
（五）規范權力運行，推進行政執法公開透明
依法行政的重心是制約行政權力，必須全面開展規范行政權力活動。制定《規范行政權力運行工作方案》，在各行政機關開展規范行政權力運行工作，出臺配套的規范行政權力運行公開制度、查訪制度、考評制度、責任追究制度，深化廉政風險防控機制建設。全面落實《關于進一步規范行政執法行為的通知》，嚴格行政執法行為，規范行政執法程序，建立行政執法相關制度，維護公民、法人和其他組織的合法權益。推進電子政務建設，構建陽光電子政務網上運行平臺。將規范行政權力運行納入平臺集中運行，大力推進電子監察。依法規范行政自由裁量權行為。針對實施過程中存在的問題和不足，研究出臺相關的監管制度；在條件成熟的執法機關把規范事項從行政審批、行政處罰逐步向行政征收、行政強制、行政確認等領域拓展。繼續推進相對集中行政處罰權工作。加強指導條件成熟的縣（市）開展相對集中行使行政處罰權；加強對林業等部門綜合行政執法試點工作的指導。完善行政執法主體資格制度，進一步清理行政執法機關聘用合同工、臨時工執法問題，及時換發新的執法證，完善行政執法人員資格及證件信息管理系統，并統一在政府門戶網站上對外公示，接受監督。進一步建立健全行政執法責任制的相關配套制度。制定行政執法案卷評查方案，探索建立行政執法案卷評查機制、行政執法協調機制及行政執法評議考核和責任追究機制，進一步完善重大行政處理決定、行政執法委托等備案審查工作。強化行政執法監督，積極運用法律措施保障行政權力規范運行。
（六）積極拓寬渠道，強化行政行為的監督問責
行政問責制度對政府及其公務員追究責任的制度。其本質在于對公共權力進行監督以及對過失權力進行責任追究，是責任政府的具體體現形式，其最終目的在于保證政府系統的正常運行，遏制權力腐敗以及保障公眾利益不受損失或損失最小化。目前，涉及行政問責的黨紀國法、行政法規有《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》、《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《中國共產黨紀律處分條例》、《公務員法》、《行政許可法》、《全面推進依法行政實施綱要》和《公共衛生突發條例》等。行政問責制度在我國起步較晚，還不夠完善，存在主體缺位、對象不清和事由太窄等問題。哪里突發公共事故，哪里的官員就會被免職。
必須逐步建立由黨內外人士、立法、行政、司法機關、人民群眾及新聞媒體、互連網絡等組成的全方位、多層次多渠道的行政問責體系。把行政問責與行政監察、效能監督相結合。各個政府部門必須自覺接受人大的法律和工作監督、政協的民主監督、人民法院依法實施的監督，加強與人大代表、政協委員的聯系與溝通，主動接受質詢。認真落實《行政機關行政應訴管理規定》，養成依法辦事的良好習慣，推動行政機關負責人出庭應訴，增強法制觀念，維護法律尊嚴。完善政府法制與行政審判的良性互動機制，共同化解行政爭議；建立科學的審計監督機制，強化民生審計和績效審計，注重從體制、機制、制度以及政策措施層面發現和分析研究問題。強化政府法制監督，繼續開展直接涉及廣大人民群眾利益的法律法規執行情況的監督檢查和專項監督。
（七）預防和化解矛盾糾紛，維護社會穩定
認真貫徹《信訪條例》，繼續推行依法辦理信訪事項的“路線圖”，全面落實抓預防、抓排查、抓化解、抓查處、抓責任的工作機制，進一步形成齊抓共管的合力，實行綜合治理，創建平安社區。認真落實預防和處置醫患糾紛的醫院內部溝通調解、應急處置聯動、醫患糾紛第三方調解、醫療責任保險、醫療救助機制，扎實推進“五位一體”長效機制建設。強化行政復議組織機構建設，加大行政復議工作力度，進一步暢通行政復議渠道，創新工作機制，改進審理方式，提高辦案質量，有效化解行政爭議，充分發揮行政復議意見書和建議書的作用。完善行政復議與信訪工作的協調機制，解決群眾“信訪不信法”、“找市長不找法院”的現實問題，引導群眾通過法律途徑解決矛盾糾紛，減少赴省進京上訪和突發群體性事件。積極開展相對集中行政復議權試點工作。進一步拓展人民調解與行政調解、司法調解的銜接領域，深化大調解理念，構建大調解格局，探索建立以人民調解為基礎、司法調解和行政調解緊密結合的社會矛盾糾紛調處工作機制。
（八）加強組織領導，持續推進依法行政
各級黨委政府要加強組織領導、提高思想認識。辦事講法律依據，執法按法定程序，處理問題考慮法律后果。繼續開展“普法”宣傳教育，全面落實各級政府常務會議學法制度。認真學習《人大監督法》、《物權法》、《侵權責任法》和《政府信息公開條例》等重要的法律法規。繼續加強對行政機關工作人員依法行政基本法律知識的培訓。建立健全干部任職前和新錄用公務員的法律知識測試制度；加強對法制機構工作人員及行政執法人員進行業務培訓。可以邀請法學專家學者開展法制教育培訓，特別是對各級領導干部開展專題法制講座，提高領導干部依法執政和依法行政的能力。在政府新一輪機構改革中全面加強政府法制機構和干部隊伍建設，重點解決縣級政府法制機構不健全的問題。根據省政府的部署，開展縣級政府工作部門以及鄉鎮政府配備兼職法制員試點工作。按照分級負責的原則，制定詳細的培訓計劃，進一步加強對市縣政府法制機構、有關部門法制工作人員的培訓，提高其業務工作能力和執法水平。認真落實推進依法行政工作情況定期報告制度。繼續開展推進依法行政工作督導檢查，及時總結、交流、推廣依法行政工作經驗，提高政府依法行政水平。
總之，依法行政是政府工作的基本準則。行政執法是依法行政的關鍵環節，對行政權力的制約和監督是依法行政的核心。全面推進依法行政，涉及政府工作的方方面面，需要各系統、各部門互相配合、共同努力、強化責任，嚴格依法辦事，執法必嚴、違法必究。要努力做到有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償。為海西建設護航保駕。
[參考資料]
1、《國務院法制辦公室關于支持福建省加快海峽西岸經濟區建設的意見》，國法〔2009〕62號。
2、《福建省2010年推進依法行政工作要點》載于《福建省人民政府網站》www.fujian.gov.cn/zwgk/gzjh/sjgzjh/...2010-06-13//2010-07-26.
3、尚文杰，張淑惠：《關于“海西經濟區”的法律問題研究》，載于《法律論文網》http：//law1954.com/ 2008-07-04//2010-07-26.
4、董玉明，王彤慧：《關于制定區域經濟基本法的幾個基本問題》，載于《政府法制》，1999年第3期。
作者：洪碧華，男，中共漳州市委黨校副教授， E—mail：dxyhbh@126.com
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