[ 李文海 ]——(2010-10-13) / 已閱9663次
如何加大監外執行監督力度的幾點思考
李文海
監外執行檢察監督是人民檢察院依法對管制、及緩刑、暫予監外執行、假釋、剝奪政治權利等監外執行活動的合法性進行監督。監督的意義在于避免和減少又犯罪行為的發生，維護社會治安秩序的穩定，確保監外刑罰執行的實效。監外執行的罪犯身份復雜，大多人身自由不受限制，因此監外執行帶有較強的社會性，對其監督就比較復雜。本人長期在基層檢察院監所部門工作，通過對開展監外執行專項治理活動所積累的經驗，并在查閱相關材料的基礎上，就基層檢察院如何加大監外執行力度談一點自己的想法，以便于指導和促進工作發展。
一、 當前監所檢察工作中對監外執行五種情形監督不力
�。ㄒ唬⿲ΡO外執行人員的底數不清楚。除了從本院起訴部門能了解部分情況外，法院怎么判監所部門無從知道，法律規定缺乏必要的監督懲處措施，而且比較原則，沒有必要的強制手段。
�。ǘ⿲ΡO外執行人員的改造情況不了解，底數不明，心中無數。由于監督機制不健全，在很大程度上制約了監所檢察工作的正常開展。監所檢察部門對各訴訟階段法律文書的持有數低，如：拘留證、逮捕證、換押證、不批準逮捕證、釋放（變更強制措施）通知書、延長羈押期限和法院的判決書等，由于法律或解釋沒有明確的規定，所以這些法律文書監所部門均沒有，要想監督，只能到監管部門或辦案單位查找文書并從中發現是否違法。如果有關部門高興就配合監所部門，不高興或不負責任提供有關情況，這還真拿他沒有辦法，所以就無法知道監外執行人員的改造表現如何，從而給該項工作帶來很大的難度。
（三）檢察機關監督檢察職能沒有充分發揮。監外執行檢察是監外罪犯再犯罪控制的最后一道防線。但監所檢察部門一直高度重視對監管場所內的執行監督，忽視甚至無視監外執行監督。在監外執行檢察中，往往處理不好敢于監督與善于監督的關系。
1、對人民法院、公安機關、監管部門的違法行為，不敢或不愿檢察糾正；
2、檢察機關發現違法違規情況，只能向有關部門提出糾正意見或發出糾正違法通知書，而檢察建議和糾正違法通知書是否被采納往往取決于被糾正單位的認識態度,如果檢察建議和糾正違法通知書不被采納，由于法律沒有賦予檢察機關采取強制措施的權力，只能提請有關部門解決,使得監督流于形式,影響監督權威；
3、監督方法不科學，要么浮在面上，發現不了問題，要么一沉到底，對公安機關的工作大包大攬，事倍功半；根據刑訴法及有關規定，對監外執行罪犯的思想、改造表現等具體的監督考察工作，應由執行機關即當地派出所來做。檢察機關的職責是依法對執行機關執行判決、裁定的情況進行檢察監督，而當前有的派出所單純認為監外執行罪犯的管理由檢察機關的監所檢察部門直接負責。檢察機關規定的有些考察方式實際上造成了部門職責交叉，加之監所檢察部門人力有限，監管工作點多線長面廣，使直接考察監外執行罪犯顯得力不從心。
4、客觀上存在一些不利于檢察監督的因素。例如，《刑訴法》規定人民檢察院認為暫予監外執行不當的，應當自接到通知之日起一個月內將書面意見送交批準機關；認為假釋裁定不當的，應當在收到裁定書副本后二十日以內向人民法院提出書面糾正意見，但卻沒有規定決定機關和人民法院必須在作出決定或裁定后多長時間內將法律文書送達檢察機關，有的在半年以后才送達甚至根本不送達，造成了檢察監督的嚴重滯后。
�。ㄋ模┝⒎ù嬖谌毕�，未制定統一的管理監督機制。目前對監外執行的相關立法存在缺陷，執行主體不明確。如宣告緩刑的，刑法第七十六條規定：“被宣告緩刑的犯罪分子在緩刑考驗期內由公安機關考察，所在單位或者基層組織予以配合……”而刑訴法第二百一十七條規定：“對于被判處徒刑緩刑的罪犯，由公安機關交所在單位或者基層組織予以考察�！钡降子烧l組織實施監督考察說法不一、責任不清，這樣勢必形成公、檢、法三機關相互推諉、扯皮的不良現象。
二、完善監外執行監督的幾點思路
（一）利用專項行動，夯好數據、材料基礎
近年來，高檢院在全國范圍內深入開展了幾次核查糾正監外執行罪犯脫管、漏管專項行動。檢察機關應充分利用本次專項行動確立檢察機關的監督地位，準確掌握好監外罪犯的數據、材料，為以后進一步實施監督夯好基礎。
1、爭取領導重視，加強協調落實
檢察機關應在專項行動當中，爭取政法委的重視，由政法委及時召集相關職能部門召開動員會議，提高思想，統一認識。成立由委政法委書記、綜治辦主任組長的專項行動領導小組，下設辦公室，制定工作方案，明確指導思想、目標任務、步驟方法和工作要求，并從人員、經費、裝備上為專項行動的開展給予充分保障；并由委政法委的領導和綜治辦的牽頭下，通過召開聯席會議、現場協商、函來函往、編發簡報等方式積極主動加強與政法各部門的溝通聯系。
2、利用文件優勢，準確掌握數據材料
利用專項行動領導小組辦公室設在檢察院的優勢，指揮專項辦工作人員以“分組包所”形式，分成工作小組分別到轄區內的派出所進行督導檢查：督促社區民警將在冊、脫管、漏管的監外罪犯召回在《監外執行罪犯核查登記表》上簽名，并進行有效監管；及時將收到的監外罪犯資料轉交轄區派出所建檔列管；對脫管、漏管監外罪犯較多的派出所進行多次檢查、重點督查；對檢查中發現的問題及時提出整改意見，并報其上級主管部門抓好落實。并將由派出所復制回來的數據、材料存在檢察院，為以后更好地實施監督打好基礎。
（二）科技強檢，建立數據庫監控網絡。
在以后的工作中，應在監外罪犯出來，公安機關建立檔案時，檢察機關復印相關材料并讓監外罪犯填寫《監外執行罪犯核查登記表》；罪犯到期時亦在上表中簽名。鑒于監外執行工作點多、線長、面廣、不易管理等特點，要靠科技提高檢察工作效率，建立健全監控網絡，運用包括管理軟件在內的高科技手段，建立監外執行、考驗期罪犯檢察數據庫，將監外罪犯的基本情況、犯罪事實、監管情況及個人表現等信息，均輸入微機，掌握監外罪犯的底數，并做到適時更新，實現從源頭到執行結束的全程同步監督。
�。ㄈ┳⒅乇O督方法，樹立監督權威
1、應當改變檢察機關提出檢察建議和糾正意見的效力狀態。需要在相關刑事法律法規中規定檢察機關在通過法定程序，以法定手段對違反訴訟程序的行為提出糾正意見后，被監督的刑罰執行機關必須做出法律規定的反應，即制止違法行為或追究違法者的相應責任，然后將糾正違法行為的情況報告檢察機關，由檢察機關做出進一步的審查。另外，規定如果發生刑罰執行機關對檢察機關提出的糾正意見不作為的情況，檢察機關可以直接追究該刑罰執行機關的責任。只有在規定檢察機關監督具有權威的情況下，檢察人員才能利用這把利劍敢于監督、善于監督。
2、應當將刑罰執行檢察監督由事后監督變為全程監督。現在檢察監督屬于事后監督，常常難以堵塞刑罰執行中發生的許多問題，因此可以考慮建立檢察機關的隨時介入制度和檢察機關與罪犯的隨時約談制度。所謂隨時介入制度是指對于與刑罰執行有關的活動，檢察機關可以隨時介入并要求刑罰執行機關提供相關資料接受檢察，執行機關有義務提供資料并接受檢察，這種隨時介入制度包括對監外執行的呈報和審理工作。同時檢察機關要將其與刑罰執行的定期檢查結合，并報上級檢察機關備案。而所謂監察機關與罪犯的隨時約談制度是指檢察人員有權隨時約談在押罪犯，了解刑罰執行機關在監管活動中是否存在違法犯罪問題，在押罪犯也可以約見檢察人員反映情況。這項制度有著賦予服刑罪犯“告訴”的權利的效果，它實際上是在監督過程中對服刑的罪犯的力量的運用。通過建立這兩項制度，不但可以拓寬檢察機關發現違法犯罪的渠道，制約刑罰執行機關濫用刑罰執行權，而且罪犯的合法權利也能獲得更好的保護。應當擴大監所檢察部門在職務犯罪案件中的偵查管轄權。應嚴肅查處監外執行呈報、審理和執行當中的職務犯罪案件，將檢察機關追究犯罪的職能和監所檢察監督的職能結合起來是提高法律監督權威性，以達到凈化執法環境的目的。
3、正確定位刑罰執行檢察監督工作，重點加強對考察機關工作的監督。檢察機關不是監外執行的考察主體，也不是監外執行的幫教組織，作為執行監督機關，要對考察機關的工作進行監督、督促和檢查；明確目前的考察監管機關是公安機關。一是加大對監外執行罪犯執行的監督考察力度，督促執行機關更好地落實監管措施。要監督公安機關對監外罪犯檔案管理是否規范、執行措施是否落實，幫教組織是否建立并發揮作用，促使執行機關嚴格執法，切實履行監管職責。對監督管理活動中的違法行為，及時向執行機關提出糾正意見；對監外執行考察不力的單位或者工作中的漏洞，也要發出相應的檢察建議；二是監所檢察部門每半年會同公安機關對監外罪犯開展一次聯合檢查，不定期開展抽查，發現存在脫管漏管和喪失監外執行條件仍未收監等違法現象應及時糾正、建議；三是監督和配合公安機關做好普法宣傳和重點犯、危險犯的監督考察和教育轉化工作。四是要加強對監外執行中違法行為的查處，尤其要著重查辦牽涉其中的職務犯罪案件；五是要積極配合相關部門對監外執行罪犯重新犯罪進行打擊，及時審查批捕，依法提起公訴。
�。ㄋ模⒎e極探索和建立“社區矯正”平臺。
當前監外執行罪犯缺乏一種改造教育的環境和平臺，管理教育機關只管不教，大大的背離了刑法執行的宗旨。鑒于此種情況，應積極探索和建立“社區矯正”教育平臺，采取有效措施，做好監外執行罪犯的監管工作。
