[ 朱雁新 ]——(2002-10-30) / 已閱25602次
關于司法獨立的制度思考
朱雁新
內容提要 司法獨立是實現司法公正的前提條件，而我國現存司法體制在許多方面沒能為司法獨立提供良好的條件，黨政機關、立法機關、檢察機關乃至法院自身都存在著妨礙司法獨立的制度缺陷或者制度真空，這成為造成司法不公的重要原因，所以有必要在對法律的地位和司法職業的性質重新認識的基礎上，對我國的司法體制結構進行重新設計。
關鍵詞 司法公正 司法獨立 體制
近年來司法腐敗案件屢見不鮮，司法公正已成為國人矚目的焦點話題。一方面，處于轉型期的中國隨著社會關系的復雜化和社會沖突的尖銳化，對司法活動寄予了前所未有的厚望，而另一方面，司法的不公卻再三地打擊著公眾脆弱的“法制”信心。如此巨大的反差迫使我們不得不認真反思：是什么妨礙了司法的公正？
公正是司法活動的內在品質和價值追求，是社會、公民對法制的期望和信心，英國思想家弗蘭西斯.培根講：“一次不公正的裁判，其惡果甚至超過十次犯罪，因為犯罪雖無視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞了法律——好比弄臟了水源。”影響公正的因素是多方面的，但許多重要的因素都可以歸結到司法獨立上來，而法院又是司法活動的主角，所以，探討司法公正問題有必要從法院的獨立上著手。在學理上，“所謂法院的獨立，即法院法官的審判，應不受行政機關或立法機關干涉的意思；就是某一個法院對于另一個法院的審判，亦只能于判決后，依上訴程序而變更其判決，在審判之時，任何法院，亦不受任何其他法院的干涉；至于行政機關或立法機關，則即在法院判決以后，亦不享有變更法院的判決之權。"[1]（p296）司法獨立對于法院和法官摒棄干擾，客觀、公正地司法有著毋庸置疑的意義。但是長久以來，我國在司法獨立上的表現并不能令人滿意，由此而致的司法不公現象“至今已覺不新鮮”。我想，與其斥責那些徇私枉法的法官、阻撓司法的政官，分析政治教育、思想改造、組織紀律或領導工作的失誤，不如冷靜地在制度層面上作一番探討更有意義。
我國的政體是“人民代表大會制”，《中華人民共和國憲法》規定，全國人民代表大會是最高國家權力機關，行政機關、司法機關、檢察機關、軍事機關是居于其下且為同一層面的權力分支機構，全國人大是它們共同的權力來源，它們分別向人大負責，受人大監督，相互之間沒有隸屬關系和直接的制約關系。憲法第一百二十六條規定：“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。這些制度設計在憲法層面上確立了司法獨立原則，保證了司法機關的獨立地位，宣告了一種與中國傳統縣衙式司法模式截然不同的司法體制的確立，其所依據的基本上是歐洲大陸法系和蘇聯社會主義法系兩者結合的模式。現代文明國家多在憲法性文件里確立了司法獨立制度，但應當注意的是，憲法自身所具有的原則性、宣言式及由此必然導致的缺乏操作性特點，要求必須有配套的法律、制度忠實地對其細化，才能實現司法“精神”上的獨立，而不僅僅是形式上的獨立，憲法才不會流于口號。然而，問題似乎就出在這里：我們或者基于良好的愿望，在保障司法獨立的制度設計上有所作為，但效果并不大好甚至相反，或者根本就漠視制度的作用，僅僅寄希望于憲法第一百二十六條這把“尚方寶劍”。于是，司法的獨立狀況與憲法的善良初衷大相徑庭，法院成了國家機關中誰也能管的“小弟弟”。
第一位“大哥”是與法院同級的黨政權力。我國的司法體系大體是沿行政區域的框架設計的，并且法院在大至人員配備、經費調撥、物資供給，小至法官的子女入學、配偶就業、住房等諸多“司法之外”的事情上要靠所在地方政府來建議或安排，這樣一種制度設計便無法不在法院和政府之間形成一種“依附”的關系——不管憲法是怎么說的，“身在矮檐下，怎能不低頭”，法院在業務工作中經常要征求政府的意見乃至批準，政府以“大哥”的姿態指手畫腳也就不足為怪了。因為這種法院和地方在利益上無法割舍的“制度聯系”，導致司法權力的行政化、區域化和地方化，地方保護主義、部門保護主義成為無法自我克服的體制性通病。時下法院爭奪司法管轄權，維護本地利益的事件常見于報端，私利的驅動力戰勝了法律的理性，法院淪為地方保護主義的工具，裁判既要吹哨又想起腳射門，這不能不說是對司法公正的褻瀆。故此，有學者建議“在全國省區市以下劃定獨立司法區，改變現在的司法區域與行政區域完全重合的局面”，并設計了三個方面的配套措施：“一是人員編制和經費管理，必須實行計劃單列、系統統管，最好是全國統一管起來；二是法官任免，屬于市管縣的，基層法院的法官可由市人大常委會任免，屬于地管縣的，基層以及中級法院法官可由省人大常委會任免...；三是黨的工作體制，可以實行系統黨委制，一級管理一級，下級法院黨委對上級法院黨委負責。”[2](p19)這個辦法改革之徹底足以動搖立法、行政和司法三方面——這也說明所謂司法改革并不僅僅是“司法的”改革，我認為這個方案由于牽涉面之廣和決心之堅定至少在目前從整體上其可行性值得懷疑，但其欲使司法擺脫干擾、追求獨立的價值取向無疑是正確的，并且象編制、經費管理的建議是可資借鑒的。但我想，制度的重構有賴于觀念的更新，而現行制度設計的背后是更難突破的觀念障礙。長期以來，法律和法院被當作是完成政治任務、實現政治目的的“工具”，政治任務要“相機而變”，“工具”自然必須適應任務的需要：踐踏憲法、迫害國家主席是任務的需要，砸爛公檢法鬧革命也是任務的需要，“嚴打”中法院在處罰上的“從重”難道不也是任務的需要嗎？既然是“工具”，附屬在行政機構上也就理所當然了。這種“工具主義”的觀念正是法律和法院未能獲得應有尊榮、司法難以從制度上實現真正獨立的根源所在。前面的建議中提到了黨的領導的問題，這是司法體制改革中的重點和難點，那么，如何處理堅持黨的領導和加強司法獨立之間的關系呢？黨的十三大報告講道：“黨的領導是政治領導，即政治原則、政治方向、重大決策的領導和向國家政權機關推薦重要干部。”“這種領導權的性質是屬于政黨的政治權威和權利，而不直接是國家權力。黨的這種受人民擁戴和服膺的政治權威，不同于國家權力的強制力和普遍約束力，而主要是政治號召力、說服力和政治影響力。黨作為人民中的一部分（先進的部分），是人民主權的主體的組成部分，但不能獨立地作為人民主權主體而與作為人民主權的唯一主體的人民并列或高于它。即黨的領導權不是凌駕于人民主權、國家政權之上或與之并列的權力。"[3](p2)正因為如此，黨的全國代表大會和黨中央提出的種種意見、方針、政策，必須通過全國人民代表大會和政府的法定程序，才能轉化為國家、政府的行動綱領與法律、法規，才具有國家權力的約束力和強制力。所以堅持黨對司法工作的領導是堅持黨的轉化為國家權力的路線、方針、政策的領導，法院內部黨委的職責應當主要是保證黨的大政方針的貫徹、實施，對黨員法官的遵守黨紀情況進行監督審查，而不是包辦或干預所有的案件；同時也要保證法院內部黨委對地方黨委具有相對獨立性，它應當只對上級法院黨委負責。然而在實際中，黨組織（法院內部的和外部的）直接插手司法審判的例子并不罕見。我想，我們在強調黨政分開的時候，是否也應當強調“黨法分開”呢？黨組織在為司法機關推薦了政治、業務素質都優秀的司法人員之后，沒有必要事無巨細、大包大攬，“包攬”、“過問”反倒給一些人干預司法獨立提供了“合法”的借口。給予司法機關較大的獨立性固然會造成社會管理上的差異，比如法院可能會“大膽”地判決政府在行政訴訟中敗訴，政府會感到與法院難于“溝通”了，“法院不聽黨的話了”。然而，司法獨立是一把“雙刃劍”，它會使行政、立法、軍事機關的一些人在企圖以身試法時不寒而栗——法院是獨立的，它完全可以不買帳,所以斯塔爾和倫奎斯特才能把妄為的克林頓推上法庭，試想一下，如果北京市有獨立的檢、法機關，王寶森、陳希同的事情早就敗露了，何必等到木已成舟之時呢？
前面提到學理上“法院獨立”的解釋，它和我國憲法一百二十六條的一點差異是前者講到法院的審判亦不能受立法機關的干涉，憲法沒有講到這一點并不等于人大可以隨意干涉法院的工作，為了確保公正，針對立法機關，司法也有一個獨立的問題。我國憲法規定，人民法院要由當地的人民代表大會選舉和罷免，要向人大負責，接受人大的監督。這里面至少有兩個問題。首先，地方人大往往從本地國家機關工作人員中選擇司法機關工作人員，必然帶有明顯的地域性，這樣就致使各地司法人員業務水平良莠不齊，有的地方人才集中，司法人員的素質就會高一些，有的地方人才缺乏，司法人員的素質普遍低下，更嚴重的是，法官的命運一旦掌握在地方人大的手里，他必然要聽從地方人大的“招呼”，而這種“招呼”難免不帶有地方利益的色彩，這樣一來，法官極有可能變成為“地方正義”的維護者。解決這個問題，前面建議中第二條措施或許提供了一個有益的思路。其次，“人民代表大會作為最高權力機關當然可以而且應當對法院的司法活動進行監督，然而這種監督以怎樣的方式進行乃是一個需要認真考慮的問題。總的要求應當是，代表大會可以在開會期間通過審查法院的年度報告、質詢法院院長以及審議法院預算行使對法院以及法官的監督權，但不可以對法院正在審理（包括上訴審）的具體案件加以干預。否則，不僅法院的司法獨立權會受到侵犯，而且人民代表大會也會發生職能上的‘暗轉’，由立法機關變成了司法機關。而現在的情況恰恰是，代表們在會議期間沒有或無從通過充分的質詢等程序對法院進行監督，另一方面，對于個別案件的處理，某些地方人大卻可以通過非規范化的方式進行干預。”[4](p68)司法審判活動是一個環環相扣的復雜過程，它有一套科學、縝密而又專業的程序制度、證據制度、法律原則（有些甚至是不能為“常人”所輕易理解的），法院應當只以實現公正（實體的和程序的）為終極目標，而立法機關是民意代表，它以表達民意、維護民益為己任（對于一個判決，它更多考慮的是社會的接受程度和人們的反響）;問題是公正和民意總是一致的嗎？[5]如果發生沖突，是選擇犧牲公正抑或是民意呢？況且有時侯立法機關表達的還是“官意”或者“地方民意”呢！這樣一來，人大對法院的監督是否應當更慎重一些呢？所以，人大選舉法院并不能成為人大不受約束隨意實施監督權力的理由，人大的不當監督同樣會損害法院的獨立審判。盡管我國憲法規定了人大對法院有監督權，但人大以何方式、在何范圍實施監督權卻沒有詳細的制度設計，結果就只能是監督權的誤用、濫用或不用。故此，當務之急是完善有利于保障司法獨立的人大監督制度，使人大的監督有規可循，司法的獨立有所保證。
至于檢察機關，有學者認為，它對法院和法官行使監督權是一種相當不合理的制度。大陸法系國家并不獨立設置檢察機關而是使之附屬在法院系統內，或歸屬司法行政部門領導；賦予檢察機關與法院“平起平坐”地位是我國效仿蘇聯司法體制的結果，這種安排固然強化了國家懲罰犯罪的權力，但檢察院與法院“本是同根生”，更重要的是檢察院有監督法院審判工作的法定權力，卻讓法院去審理檢察院提起的訴訟，法院的窘況可想而知，這樣明顯地造成刑事程序中控辯雙方地位的嚴重失衡，從而危害訴訟程序以及訴訟結果的公正性。
由此可見，法院在司法實踐中幾乎受到來自每一個權力分支機關的合理的和不合理的牽制，我們不考慮制度因素的消極作用，卻要求它去實現理論上的司法公正，未免強人所難。
同時，司法獨立這枚硬幣還有另一面——司法系統內部的獨立。我國司法機關內部實行集體審判制，通過少數服從多數、集體決策方式——合議庭、審判委員會——強化對法官個人的控制，意圖是集思廣益、減少錯案。然而事實并非如此，哪一個“著名”的冤假錯案不是集體決策的結果呢？我們不否認集體智慧較之于個人智慧的優越性，但也應當認識到司法活動不同于行政行為、立法行為和軍事行為的特殊性，“如果讓親自審理案件的法官這個少數服從由法院中其他某些同事組成的多數，就不符合司法決策的內在特點了。用法官們批評這種做法的話說，就是‘審者不判，判者不審’。”[6]（p56-57）主審法官沒有獨立審判、裁決的權力，如何做得到公正？同樣，上級法院對下級法院具體案件審理過程的預、“錯案追究制度”等等傷害法院和法官獨立司法的做法，都使司法機關維持公正的形象大打折扣。所以在制度設計上應當給予法官更大的審判自主權，拆除諸如審判委員會之類的或明或暗的障礙，真正實現系統內部上下級間的“監督”（而非“領導”）關系。另外，法官自身的高素質也是保證司法獨立的一個重要條件，一個業務素質低、事事拿不準，必須經常依靠征求同事、領導或上級的意見才能或才敢下判決的法官是難以做到司法獨立的。在許多國家，法官是一個十分神圣的職位，成為法官既是一種榮譽又是一個夢想，但從法學院學生到律師或司法實習生，再到法官是一個艱苦、漫長而充滿障礙的過程。比如日本規定高等法院法官須擔任過十年以上的助理法官、簡易法院法官、進修所教官、法學教授或副教授等職務，最高法院的法官應當是見識高、有法律素養、四十歲以上的人擔任，最高法院十五名法官中，須至少有十人擔任過高等法院院長或法官十年以上，或者是任高等法院院長、判事、簡易法院判事、檢察官、律師以及其他法律規定的大學法律學教授、副教授累計計算二十年以上的。[7](p122)這些較委任行政、立法、軍事官員苛刻得多的資格條件保證了司法人員的高素質，也就保證了實現司法公正可能性的提高。相比之下，我國法官群體的素質水平很難令人滿意，若為中國民主法制化的前途、為公正價值觀的崇高形象計，我們可否墊高法院的門檻呢？
總之，司法獨立是一個涉及到體制、觀念的復雜問題，它不是單憑構劃一個制度藍圖就能解決得了的，但它需要在觀念更新的基礎上從制度的重新架構入手。應當承認，我們的體制對司法工作的一些特殊性質還缺乏認同，在本質上還未給法律和法院以應有的尊嚴，所以在許多問題上應當更多地傾聽和借鑒，而不能一味地套用行政、立法、軍事工作的方法。比如為了表示“公開”的決心，時下全國許多法院效仿“政務公開”，采用電視直播方式，公開庭審過程，據信這可以杜絕“暗箱操作”，然而這種看似公開的做法，幾乎遭到學界的一致反對——它有損司法獨立。如果說法院是社會正義的最后一道防線，那么法官就是這最后一道防線的守門人，倘若能放松對“守門人”的束縛，為他創造更加廣闊的自由空間，讓他“頭頂是燦爛的星空，心中是崇高的道德法則”，我相信，正義的防線將更加鞏固。
[1] 王世杰，錢端生．比較憲法．［M］．北京：中國政法大學出版社．1997．
[2] 沈德詠．為中國司法體制問診切脈．［Ｊ］．中國律師．1997（７）（總第 期）
[3] 郭道暉．論黨在法治國家中的地位與作用．［Ｊ］．中外法學．1998 ( 5 ) (總第 期)
[4] 賀衛方．法邊馀墨．［Ｍ］．北京：法律出版社．1998．
[5] 辛普森案件是一個很值得思考的例子，盡管多數美國人認為辛普森殺了人，但法院依然＂我行我素＂，判決辛無罪，更重要的是，民眾平靜地接受了這個判決，他們認為辛受到了公正的審判，就連克林頓也聲明：＂陪審團已聽過證據并作出它的判決，我們的司法制度要求尊重它們的決定．＂試想，若是美國國會以民意為由出來干預一下，后果會是怎樣呢？
[6] 賀衛方．法邊馀墨．［Ｍ］．北京：法律出版社．1998．
[7] 董璠輿．日本司法制度．［Ｍ］．北京：中國檢察出版社．1992．
