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  • 我國食品安全法治保障

    [ 黃衛 ]——(2010-11-12) / 已閱22066次

      對產品實行數字化管理,設置產品編碼,將產品編碼體現在食品包裝上,消費者可以通過購得的產品的編碼號查詢到產品的具體情況。在超市內或是家中的計算機輸入產品編碼,便直接查詢生產這批產品的有關信息,由餐桌追溯至農場,了解其完整的生產、運輸與銷售過程。
      3.準確的標識管理
      食品標識是食品追溯制度建設中最為重要的信息,主要用來對食品進行跟蹤識別。建立食品追溯制度,要求企業在食品供應鏈中的每一個環節,首先要對自己加工成的食品進行標識,同時采集所加工食品原料上已有的標識信息,并將其全部信息標識在加工的產品上,為后續加工者或消費者提供信息。因此需要加強跨環節之間的聯系,使整個食品生產鏈條環環相扣、緊密連接。
      4.嚴格的責任管理
      通過標識和查詢管理,在發生食品安全問題的情況下,通過傳遞發現問題的有關信息確定有關生產經營主體的原因,確定有關產品的批號,是在庫存中,還是在運輸中,或者已經進入銷售環節,確定其他有同樣質量問題的批號,并采取糾正行動,從而明確界定在供應鏈不同階段中相關主體的責任。
    此外建立生產銷售環節食品質量安全的可追溯制度,一旦發生食品安全事件,就能及時的查明食品是在哪個環節被污染的,以消除污染源,避免進一步發生污染危害,并可以據此追究有關責任人的責任,可追溯是確保食品安全的有效工具,目前許多國家的政府機構和消費者群體正在越來越迫切地要求在食品生產和食品供應鏈中應用可追溯測量方式。通過可追溯系統的建立,可識別出發生問題的根本原因,實行產品召回或撤銷,獲得更具可信度的信息,提高食品安全并增強食品鏈中不同利益方之間的合作和溝通。
      (五)食品安全信息公開化
      食品安全信息不對稱或者信息缺失是近年來造成重大食品安全事故的主要原因,針對食品信息受眾群體的需求,信息發布除了要為食品安全管理機構提供信息外,還應該為包括消費者、生產者和科研工作者在內的廣大對象提供必要的食品信息。因此,我們將應該納入食品安全信息的相關內容規定為:國家食品法律、法規和食品安全標準;食品安全常識信息;食品安全風險信息;進出口食品安全信息;國外食品安全標準;國家質檢部門定期抽查檢驗報告;食品企業生產經營狀況;食品安全事故及處理信息、產品質量抽查和投訴信息和其他相關食品安全信息。
      目前,我國已初步建立食品安全信息統一公布制度,2004年食品藥品監督管理局、公安部、農業部、商務部、衛生部、海關總署、國家工商行政管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局等八部委聯合發布了《食品安全監管信息發布暫行管理辦法》,旨在加強食品規制部門的溝通、配合,盡快形成協調、統一、高效、權威的食品安全信息體制。按照《食品安全法》第八十二條的規定,國務院衛生行政部門對于四大類信息予以公布, 地方人民政府衛生行政部門也對其中兩類信息予以公布。但在實際操作中,各職能部門大多自行公布與其相關的食品安全信息,或者只公布顯示正常的數據信息。因此,這樣的信息公布體系公開化不夠,不能真正發揮其效用,保障我國食品安全工作有序、順利地進行。
      我國必須盡快建立協調統一的食品安全信息監測、通報及發布的網絡體系,建立統一、權威的信息平臺。利用高效率、同步化的網絡優勢,為各職能部門以及消費提供共享信息,及時了解當前食品安全領域的形勢,也為形成動態的食品安全監測系統作必要的數據支撐。
      (六)應急管理靈活化
      食品安全事故的發生問題在通常情況下具有突發性,其社會影響往往較為嚴重且發生的區域不確定,基于不同消費人群對于不安全食品使用后的不良反應出現的時間和程度均不相同,食品在生產、加工、流通各個環節中存在問題都可能在消費者身上得到不同程度的體現。市場經濟下的食品流通區域廣,范圍大,問題食品帶來的后果往往比較嚴重,一旦發生了食品安全事故,監管部門應對難度較大,防控行動也比較被動。因此,在食品安全出現問題時,如果事先有一套合理的應急處理機制,就可以及時防控,很大程度上減輕了食品安全事故的危害。
      我國《食品安全法》在第七十條中規定制定國家食品安全事故緊急預案,在地方,縣級以上的人民政府應當根據相關規定結合實際情況制定本區域的食品安全事故應急預案。這在很大程度上體現了食品安全應急管理的靈活性。在《食品安全法》出臺前,各地區就有各自應對緊急食品安全事故預案的相關規定,但筆者認為,這些規定很大程度上是根據各地區的經濟水平和政府工作思路制定,對于一些經濟不發達地區,其防控機制必然落后于經濟較為發達的地區,如果發生大范圍的食品安全事故,那么這些經濟較落后地區的防控措施在效果上必然不盡人意,這樣也會影響到周邊地區的防控效果。對于這種問題,地方人民政府應在制定食品安全事故應急預案之后上報,由上級機關報國務院食品安全部門統一備案,針對某些存在隱患較嚴重的地區應在技術和設備上提高食品安全控制水平,盡最大努力減輕和防止食品安全事故發生后的不良影響。在食品安全事故應急預案機制的建立上,建議采取“因地制宜”與“統一標準”相結合的靈活方式。
      四、我國食品安全的救濟保障
      由于食品安全事故最直接的侵害對象是廣大消費者,在食品安全事故發生之后,執法和監督程序只能對生產經營者進行處罰,而相關的救濟途徑才是解決受侵害消費者最有效的方法。救濟作為法的運行的重要手段應該在當前的食品安全法制保障體系中得到規范化的使用和完善,確立以問題食品召回制度、民事賠償優先制度、政府先期賠償制度和食品安全責任保險為主要途徑的食品安全救濟保障。
      (一)問題食品召回制度
      問題食品召回是指食品的生產者按照規定程序,對由其生產原因造成的某一批次或類別的已進入流通領域的不安全食品,通過換貨、退貨、補充或修正消費說明等方式,及時消除或減少食品安全危害的活動。實施食品召回制度的目的就是及時收回缺陷食品,避免流入市場的缺陷食品對大眾的人身安全損害的發生或擴大,維護消費者的利益。 問題食品召回制度在西方國家適用較早,目前相關制度已經比較成熟。以美國為代表,問題食品的召回基本上是在政府指導下進行的,一般分為企業自主召回和國家責令召回,有比較規范和嚴格的程序,并且有專門的監督部門對食品召回的各個環節進行嚴密的監督。世界上大多數國家都采用企業自主招回的方式。
    根據國家質量監督檢驗檢疫總局98號令,《食品召回管理規定》于2007年7月24日公布并實行,食品召回制度在我國也得到了廣泛的運用,但尚未形成一個完整的體系。在最新出臺的《食品安全法》中也明確了問題食品召回這一措施。但就目前來看,我國的問題食品召回制度尚存在一些問題。
    首先,在問題食品召回的啟動上,什么人才有權利啟動召回程序。根據《食品安全法》第五十三條的規定,食品生產者應自主召回問題食品,除此之外,縣級以上質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門在問題食品生產者未能進行自主召回有權利責令其召回。在此條款的規定下,生產者被賦予了絕大部分啟動召回程序的權利,而真正與問題食品息息相關的消費者卻在這個環節中被忽略了。往往最先發現食品存在問題的不是生產者也不是相關執法監督部門,而是購買并且食用問題食品的消費者。如果問題食品不能在第一時間被召回,那么,繼續的生產銷售只能給社會造成更大的危害。因此筆者認為在問題食品召回程序的啟動環節,消費者完全有理由成為啟動該程序的第一人,即在消費者食用問題食品之后,身體健康受到損害時可以向相關執法監督部門反映,經專門檢驗后若證明食品對人體健康已經或可能造成危害時,相關執法監督部門必須責令生產者召回問題食品。
      其次,在問題食品召回的過程中的食品安全問題,企業往往會因為承擔巨大的召回費用和其他賠償費用而導致破產。這樣對食品生產者固然可以起到一定的警示和威懾作用,但是對于我國的食品生產市場來說,已經初具規模的中小企業破產必然會對整個行業帶來一些負面影響。終究,法律追究生產者責任的目的應該在于規范而不是毀滅。現階段我們應鼓勵企業自主召回問題產品,這樣可以免去政府調查檢測和責令的過程,最快的減少問題食品流入市場,盡可能的減少社會危害。因此,在針對實行自愿召回問題食品的企業,政府應當適當的承擔部分召回費用,如此一來,一旦發生食品安全事件,那么制造問題食品的企業為了盡量減少召回成本,維系后續生產經營活動,必然會選擇在第一時間主動召回問題產品。
      最后,在問題食品召回的最終環節,即被召回食品的處理方面,被召回食品遠離消費者視線之后,如何處理往往不會受到同樣程度的關注,因此就很難避免問題食品經過簡單再加工,改頭換面重新進入流通領域,再次對廣大人民群眾的生命健康和安全造成威脅。對此《食品安全法》規定食品生產者應當對召回的食品采取補救、無害化處理、銷毀等措施。但此時,監督部門的作用應該得到最大程度的發揮,對于被召回的問題食品,監督部門應該全面跟進,確保被召回的問題食品真正得到相應的處理。
      (二)民事賠償優先制度
      我國食品安全保障中的民事賠償優先制度主要體現在《食品安全法》第九十七條的規定。 民事賠償責任優先原則是指違法者違反相關法律規定,應當承擔民事賠償責任和繳納罰款、罰金的,其財產不足以同時支付時,先承擔民事賠償責任的制度。法律責任的承擔由于程序的問題,在實現的時間上有所不同。民事責任由于民事訴訟程序較為復雜,同刑事或行政責任相比,其實現的時間往往在兩者之后。在食品安全事故中,最需要受償的是受損害最嚴重的食品消費者,然而如果按照一般程序,等到民事賠償確定之時,賠償責任方已經因為大量的行政和刑事處罰無力承擔民事責任。
      同《食品安全法》第九十六條 有關十倍賠償的規定相結合,民事賠償優先的制度最大程度的發揮了法律對受侵害消費者的最大救濟作用,體現了國家對人民群眾食品健康的最大關注。在實現民事賠償優先制度時,其實現程序應切實得到保障,相關責任人應及時提出民事責任的訴求,建議在食品安全事故發生后成立專門的民事責任理賠部門,集中接受受侵害消費者的權利訴求,代表全體索賠人統一處理索賠相關事項。  
      (三)政府先期賠償制度
      所謂政府先期賠償制度,就是消費者在食品購買、使用和保存過程中合法權益受到侵害時,由政府按照有關規定,除墊付消費者的直接損失外,還應墊付其商品價值十倍賠償金,然后向責任廠家追償所有墊付賠償金,并依法處罰。
      從近年來發生的食品安全事件中我們不難看出,在其中最弱勢的群體便是受到實際侵害的消費者,但是與此同時生產者也在慢慢向弱勢靠攏。根據現行《食品安全法》的規定,食品生產者可能會承擔巨額的罰款和賠償,然而面對人數眾多的受害消費者,生產者的經濟承受力極為有限,在支付一系列罰款之后往往很難再對民事責任進行賠償。因此,除了在程序上將民事賠償優先之外,建議設立食品安全問題政府賠償基金,在發生食品安全事故,問題食品嚴重侵害購買者而
    尚未查明問題源頭、未確定問題責任人、未作出賠付規定、未達成賠付協議時,對受害者先行救助與賠付。讓受侵害的消費者及時獲得賠償,緩解了企業的賠付壓力,淡化由問題食品引發的社會不良情緒和矛盾。
      ( 四)食品安全責任保險
      食品安全責任保險是指由于被保險人在約定期限內所生產、出售的產品或商品在承保區域內發生事故,造成使用、消費或操作該產品或商品的人或其他任何人的人身傷害、疾病、死亡或財產損失,依法應由被保險人承擔經濟賠償責任以及因此而產生的訴訟費用時,保險公司在約定的賠償限額內負責賠償的一種責任保險。責任保險的投保人和被保險人(致害人)是食品生產、加工和銷售企業,最終目的是對第三方即消費者(受害人)的權利的保護和救濟。
      我國的食品生產經營企業保險意識薄弱,抗風險能力差,大多數企業規模較小,風險意識相對薄弱,一旦發生食品安全事故,經濟賠償能力有限,不利于及時恢復生產生活秩序。就目前來看,食品安全事故發生后,相應的善后工作主要是由各級政府部門承擔的,如受害人員的搶救、安置、補償以及征用物資的補償、污染物的收集、清理、處理等事項,因而承受著巨大的經濟壓力。食品安全責任保險具備了輔助社會管理的功能,不僅能有效地提高被保險人承擔民事賠償責任的能力,而且能夠起到強化風險管理和預防損害發生的作用。通過商業保險公司開辦食品安全責任保險,既能保證食品安全事故中的受害人得到及時的補償,分散企業經營風險,加強企業抵御由食品中毒、消費者傷亡賠償引起的各種突發事故的能力,又可以減輕政府的救助壓力,這對于輔助政府更好的保障食品安全具有重大的現實意義。
      現行法律環境下,企業的自發性食品安全責任保險需求不足,尤其是中小食品企業面臨激烈的市場競爭,為了降低成本,盡量壓縮費用,保險得不到應有的重視,責任保險的投保率非常低,從而導致對第三者的賠償不足。政府作為公共管理者,應采用立法的形式,以強制保險的形式推行食品安全責任保險。與此同時還應加快相關法律的制定和完善,如《產品責任法》等,將食品安全責任保險納入完整的法律體系之中。相關部門應盡快啟動食品藥品安全風險評價體系建設工作,并就風險評估技術與國外相關機構進行交流,為制定食品藥品安全標準和搞好食品藥品安全責任保險提供科學依據,也為食品藥品安全預警預報提供信息,以便對可能出現的食品藥品安全事故作出及時有效的預報和處置。
    結 語
      “國以民為本,民以食為天,食以安為先”,食品安全問題由來已久。作為2009年的熱點民生問題之一,如何通過法律的手段使我國的食品安全得到保障,這是當今眾多法律研究者關注的重點問題。本文從目前食品安全現狀出發,結合當前社會研究狀況,淺談一些自己的看法,由于研究水平有限,重點把握不夠精準,有些內容不免有失偏頗,希望能夠拋磚引玉,引起社會對食品安全問題更多的關注,使食品安全問題早日得到解決,讓人民群眾真正實現“吃得放心,吃得安心”。


    作者單位:江西省奉新縣人民法院

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