[ 閆鳳翥 ]——(2010-11-15) / 已閱35221次
收回國有土地使用權補償法律問題
閆鳳翥
【目錄】
1，引言
2，收回國有土地使用權行為的法律屬性及方式
3，收回國有土地使用權補償程序及標準
【摘要】土地是不可再生的自然資源，由于我國采取最嚴厲的耕地保護制度，建設用地的供應與需求的矛盾日益突出，特別是具有財產屬性的國有建設用地更顯緊缺。因城鎮化、工業化的發展在國有建設用地的出讓、轉讓、收回等方面不停得進行轉換，形成了土地交易市場，土地價格便隨找市場的形成而形成。土地出讓、轉讓市場法律法規比較全面，可以說有章可循。但是，針對政府收回土地程序、理由、補償等卻不完善，特別是有關收回土地補償問題幾乎是法律空白。政府收回國有土地使用權如何補償、補償標準既無規范的程序法又無保障使用權人獲得公平合理的補償的救濟途徑，可謂是政府單方市場。為了維護土地使用權人的合法權益，筆者依照現行法律法規的規定，結合法理和具體情況就收回國有土地使用權補償程序、標準等問題提出幾點淺薄的看法，與同行共同切磋。
【關鍵詞】收回土地 土地使用權 土地補償
收回國有土地使用權是市縣人民政府及其土地行政主管部門的一項法定職責。收回的行為本身屬于行政行為，該行為還可能引發民事行為、犯罪行為等。因此，不是一種簡單的行政行為。
一、收回國有土地使用權行為的法律屬性及方式
由于我國實行社會主義公有體制，土地所有權實行國家所有和農民集體所有，國有土地所有權由國務院代表國家行使，土地使用者只能獲得國有土地使用權，所有權與使用權分離制度使得土地物權也同時分離。因此，所謂收回土地使用權既收回物權，依據物權法原理，物權非法定原因不被剝奪。因此，依據現行法律規定的收回國有土地使用權法定事由歸納以下幾種收回的法律屬性及方式。
（一）行政處罰性“收回”方式
行政處罰性“收回”方式，是指因土地使用權人違反法律法規禁止性強制條款的規定，由市縣人民政府依照法律法規的規定決定收回土地使用權的行為。該方式的法律依據是：
1、《土地管理法》第37條第1款“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。已經辦理審批手續的非農業建設占用耕地，一年內不用而又可以耕種并收獲的，應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；一年以上未動工建設的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納閑置費；連續二年未使用的，經原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權；該幅土地原為農民集體所有的，應當交由原農村集體經濟組織恢復耕種”。
2、《城市房地產管理法》第25條：“以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的，必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、動工開發期限開發土地。超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金百分之二十以下的土地閑置費；滿二年未動工開發的，可以無償收回土地使用權；但是，因不可抗力或者政府，政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延的除外”。
3、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第17條第2款：“未按合同規定的期限和條件開發、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應當予以糾正，并根據情節可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權的處罰” 。
（二）土地使用權使用期滿“收回”收回方式
國有土地使用權在與使用權人簽訂使用權出讓合同時就依法約定了土地使用年限，當使用年限期滿前使用權人沒有申請續期的，或者雖申請續期但未獲批準，政府將土地“收回”的行為。該方式的法律依據是：
1、《土地管理法》第58條第1款第3項：土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批準的；
2、《城市房地產管理法》第21條第2款“土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續期或者雖申請續期但依照前款規定未獲批準的，土地使用權由國家無償收回”。
3、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第40條“土地使用權期滿，土地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權由國家無償取得。土地使用者應當交還土地使用證，并依照規定辦理注銷登記”。
（三）法定事由“收回”方式
依法定事由的“收回”，是指土地使用者在沒有違反法律法規禁止性規定的情況下，因發生某種法律法規規定應當收回土地使用權的事件，而被土地行政主管部門收回土地使用權。這里需要說明的是，首先，土地使用者沒有違反法律法規的行為，其次，發生的事件，可能是土地使用者自己的原因，如單位遷移、解散、撤銷、破產，也可能是國家方面的原因，如為了公共利益，或者為了實施城市規劃。該方式的法律依據是：
1、《物權法》第148條：建設用地使用權期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應當依照本法第四十二條的規定對該土地上的房屋及其他不動產給予補償，并退還相應的出讓金。
【備注】第42條 征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。
2、《土地管理法》第58條第1款第1、2、4、5項；《土地管理法》第58條第1款：“有下列情況之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：
（1）為公共利益需要使用土地的；
（2）為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的；
（3）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批準的；
（4）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；
（5）公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的。
3、《城市房地產管理法》第19條、“國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況給予相應的補償”。
4、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第42條第1款 “國家對土地使用者依法取得的土地使用權不提前收回。在特殊情況下，根據社會公眾利益的需要，國家依照法律程序提前收回，并根據土地使用者已使用的年限和開發、利用土地的實際情況給予相應的補償”。
5、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第47條第1款：“無償取得劃撥土地使用權的土地使用者，因遷移、解散、撤銷、破產或者其他原因而停止使用土地的，市、縣人民政府應當無償收回其劃撥土地使用權，并可依照本條例的規定予以出讓”。
6、《城鄉規劃法》 第50條：“在選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證或者鄉村建設規劃許可證發放后，因依法修改城鄉規劃給被許可人合法權益造成損失的，應當依法給予補償。
經依法審定的修建性詳細規劃、建設工程設計方案的總平面圖不得隨意修改；確需修改的，城鄉規劃主管部門應當采取聽證會等形式，聽取利害關系人的意見；因修改給利害關系人合法權益造成損失的，應當依法給予補償。
二、收回國有土地使用權補償程序及標準
行政處罰性、使用期限屆滿“收回”方式，依據《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓條例》的規定均屬于“無償”收回土地使用權的情形，是否補償應區別對待，法定事由“有償”收回方式應當給予補償。
（一）土地補償標準及構成
1、征地補償費。根據《土地管理法》第47條第2款，征地補償費由土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費組成。它是在將土地由原集體所有征為國家所有的過程中，支付給被征地村和被征地農民的補償性和安置性費用。因此，征地補償費的性質，是土地所有權“轉權”時政府應當依法承擔的費用，如有“轉嫁”土地使用者行為，在補償時應計算在補償成本中。
2、拆遷補償費。根據相關法規，拆遷房屋，應對被拆遷人進行補償安置。對被拆遷人來說，拆遷補償費是其失去房屋和土地使用權所得到的補償；對用地單位來說，拆遷補償費是為獲得土地使用權而支付的費用。因此，拆遷補償費的性質，是土地使用權“易手”并因土地使用權“易手”而支付給被拆遷人的補償費。該費用屬于政府出讓前應承擔的開發費用，如有“轉嫁”開發商行為，在收回土地補償計算成本時應當給予補償。
3、征地規稅費。征地規稅費由耕地開墾費、耕地占用稅、新菜地建設基金、水利建設專項資金、新增建設用地有償使用費、征地管理費等六項費用組成。這些資金是因土地由“農用地”轉變為“建設用地”從而轉為國家所有的費用，由報批的地方政府向省和中央政府繳納的費用。如有“轉嫁”土地使用人行為，在收回補償成本核算時應計算在補償成本中。
4、土地出讓金。土地出讓金是土地使用者向國家支付的一定年限的土地使用權費用。“有償”收回土地使用權時應退還剩余年限的土地使用費既土地出讓金，是土地出讓合同屬性決定的。退還不是補償屬性，是返還財產屬性，土地使用人發還土地使用權，代表土地所有人一方的市縣政府返還土地出讓金的交換是履行土地出讓合同的表現，因此，不能將退還土地出讓金視為對土地使用人的補償。依據《物權法》第148條規定：“建設用地使用權期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應當依照本法第四十二條的規定對該土地上的房屋及其他不動產給予補償，并退還相應的出讓金。”這里的42條是關于房屋征收的規定，因此提前收回國有土地應依照征收房屋程序給予補償“并”退還相應“剩余年限”的土地出讓金。
5、土地使用權價值。土地使用權在使用中由于開發強度、投資大小、區域變化、土地供求狀態的因素影響。土地使用權可能增值，而且有的增值幅度很大。增值的主要因素是使用權人因使用土地而產生。因此。《國務院城市拆遷條例》規定，拆遷城市房屋時按照拆遷時點的房地產市場價格進行評估給予補償，這里的“房地產市場價格”就包含于土地使用權市場價格，市場價格就體現出“物”的價格屬性。物權的價值屬性既包括“增值”又包括“貶值”屬性。“有償”方式收回國有土地使用權的應按照收回土地時間節點依法評估確認其價值，按照市場實際價格確定補償標準。“無償”收回國有土地使用權的依據處理原則分別處理。
（二）補償程序及法律依據
依據現行法律法規的規定，“有償”收回國有土地使用權的程序應當采取：先行征收房屋及地上附著物，補償到位后再實施“收回”國有土地使用權。“無償”收回國有土地使用權的程序應當采取：先行收回國有土地使用權，需要補償的給予補償再拆除或沒收房屋及地上附著物，不需要補償的直接拆除或沒收房屋及地上附著物。沒有地上建筑物、構筑物的直接收回土地。
1、“有償”收回國有土地使用權程序
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