[ 錢(qián)貴 ]——(2010-11-22) / 已閱9001次
試論進(jìn)城農(nóng)民工子女受教育權(quán)的法律保障
錢(qián)貴
一、進(jìn)城農(nóng)民工子女受教育權(quán)的現(xiàn)狀
(一)教學(xué)條件相對(duì)落后
一般情況下，選擇公辦學(xué)校就讀是進(jìn)城農(nóng)民工子女接受教育的理想渠道，因?yàn)檫@些學(xué)校教育設(shè)施比較完備、管理相對(duì)規(guī)范、教學(xué)質(zhì)量較高。但是由于公辦教育資源的總供給無(wú)法滿足進(jìn)城農(nóng)民工子女總需求，多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民工子女只有選擇社會(huì)力量舉辦的農(nóng)民工子弟學(xué)校。但是多數(shù)農(nóng)民工子弟學(xué)校教學(xué)條件相對(duì)落后，如校舍多為改建或搭建，缺乏必要的教學(xué)器材和設(shè)備，相當(dāng)一部分學(xué)校不能開(kāi)足、開(kāi)齊課程方案規(guī)定的課程，教師數(shù)量不足、來(lái)源復(fù)雜，多數(shù)不具備教學(xué)經(jīng)驗(yàn)。
(二)失學(xué)問(wèn)題仍然存在
我國(guó)流動(dòng)人口超過(guò)1.2億，隨父母進(jìn)城的農(nóng)民工子女則有近2000萬(wàn)。根據(jù)國(guó)務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)和中國(guó)兒童中心共同立項(xiàng)、財(cái)政部和聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)資助的對(duì)北京、深圳、武漢等9個(gè)大進(jìn)城農(nóng)民工子女教育情況的調(diào)查顯示，流動(dòng)兒童中一直未上學(xué)者占6.85%，失學(xué)者占2.45%。可見(jiàn)，我國(guó)有近100萬(wàn)進(jìn)城農(nóng)民工子女不能及時(shí)入學(xué)。
(三)地方政府缺乏管理
修訂后的《義務(wù)教育法》明確規(guī)定，父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。但實(shí)踐中相當(dāng)一部分流入地政府還沒(méi)有制定相關(guān)配套措施，也沒(méi)有將進(jìn)城農(nóng)民工子女就學(xué)納入本地事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，尚未建立專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。
二、保障進(jìn)城農(nóng)民工子女受教育權(quán)的必要性
(一)教育人權(quán)主義理念
“人人皆有受教育之權(quán)”被寫(xiě)進(jìn)《世界人權(quán)宣言》以來(lái)，受教育權(quán)作為人之為人的基本人權(quán)已成為國(guó)際公認(rèn)的準(zhǔn)則。這一準(zhǔn)則在隨后的國(guó)際條約中被不斷地加強(qiáng)和重申。如《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》規(guī)定，人人都有受教育的權(quán)利，凡未經(jīng)現(xiàn)行立法或其他措施予以規(guī)定者，本公約每締約國(guó)承擔(dān)按照其憲法程序和本公約的規(guī)定采取必要步驟，以采納為本公約所承認(rèn)的權(quán)利所需要的立法和其他措施。意即締約國(guó)所承擔(dān)的條約必須在該過(guò)得到真正的落實(shí)，并且不是“漸進(jìn)性的”而是“即刻性的”。我國(guó)作為條約締約國(guó)，受教育權(quán)在憲法和司法實(shí)踐中都已得到充分的肯定，《憲法》第46條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)”。可見(jiàn)，進(jìn)城農(nóng)民工子女在受教育權(quán)領(lǐng)域享有與城市居民同等的權(quán)利，保障進(jìn)城農(nóng)民工子女受教育權(quán)是國(guó)家維護(hù)和保障基本人權(quán)的一個(gè)重要組成部分。
(二)社會(huì)發(fā)展的必然要求
受教育權(quán)的根本目的是促進(jìn)人的全面發(fā)展，人的發(fā)展與社會(huì)發(fā)展互相促進(jìn)。社會(huì)發(fā)展必然要求保障進(jìn)城農(nóng)民工子女的受教育權(quán)。一方面，進(jìn)城農(nóng)民工子女接受當(dāng)?shù)卣慕逃枪蚕砀母锍晒谋厝灰�，不僅他們的父母是城市的建設(shè)者，而且他們自己很可能成為該城市的主人。另一方面，農(nóng)民工是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型階段從農(nóng)民階級(jí)中分化出來(lái)的一個(gè)特殊社會(huì)群體。如何對(duì)待這一社會(huì)群體，不僅直接關(guān)系到我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程，而且關(guān)系到我國(guó)整個(gè)現(xiàn)代化的進(jìn)程和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程。如果進(jìn)城農(nóng)民工子女的受教育權(quán)得不到有效的法律保障，他們?cè)诔鞘芯秃茈y有更多的發(fā)展空間;那么我國(guó)農(nóng)村富裕勞動(dòng)力就不
可能得到合理的轉(zhuǎn)移，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程也必然受阻，社會(huì)發(fā)展也將受到制約。
(三)和諧社會(huì)的應(yīng)有之意
和諧是矛盾的雙方在一定條件下達(dá)成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)和調(diào)和，它標(biāo)志著人與人、人與自然、人與社會(huì)之間諸多要素實(shí)現(xiàn)均衡、穩(wěn)定、有序。和諧社會(huì)必然包含和諧教育，和諧教育必然要求教育公平，使每個(gè)社會(huì)成員平等地接受教育。保障進(jìn)城農(nóng)民工子女受教育權(quán)正是構(gòu)建和諧社會(huì)、和諧教育的應(yīng)有之意。筆者認(rèn)為，如果進(jìn)城農(nóng)民工子女受教育權(quán)缺乏保障，就不會(huì)有農(nóng)民工及其子女與城市、社會(huì)的和諧相處;在和諧社會(huì)的構(gòu)建過(guò)程中，我們應(yīng)當(dāng)以法律的形式消除侵犯進(jìn)城農(nóng)民工子女受教育權(quán)的不和諧因素，把不和諧的狀態(tài)歸于和諧。
三、進(jìn)城農(nóng)民工子女受教育權(quán)的法律保障
(一)制定《義務(wù)教育專(zhuān)項(xiàng)資金法》
教育理想的實(shí)現(xiàn)必然需要一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，進(jìn)城農(nóng)民工子女受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)必然需要有保障的教育經(jīng)費(fèi)。為了避免國(guó)家投資由于政策改變而改變的不穩(wěn)定性，進(jìn)一步保障進(jìn)城農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的權(quán)利，糾正法律在權(quán)責(zé)、投資比例等方面規(guī)定不清的現(xiàn)象，及時(shí)制定規(guī)范義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的來(lái)源、比例、用途等環(huán)節(jié)的《義務(wù)教育專(zhuān)項(xiàng)資金法》確有必要。首先應(yīng)當(dāng)建立健全中央財(cái)政承擔(dān)義務(wù)教育的補(bǔ)助制度，對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工子女教育進(jìn)行補(bǔ)助。其次應(yīng)當(dāng)建立健全省級(jí)以上財(cái)政承擔(dān)義務(wù)教育專(zhuān)項(xiàng)資金制度，要求省級(jí)政府統(tǒng)籌本地區(qū)的進(jìn)城農(nóng)民工子女教育經(jīng)費(fèi)。再次應(yīng)當(dāng)建立健全義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的責(zé)任制度，對(duì)侵害進(jìn)城農(nóng)民工子女受教育權(quán)的政府和個(gè)人追究行政責(zé)任或刑事責(zé)任。
(二)改革戶籍管理制度
要從根本上解決進(jìn)城農(nóng)民工子女受教育權(quán)問(wèn)題就必須改革現(xiàn)行的戶籍制度�，F(xiàn)行的戶籍制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的，它把城市人口和農(nóng)村人口分離開(kāi)來(lái)。隨著改革開(kāi)放的推進(jìn)，戶籍制度的改革也取得了一些進(jìn)展，但總體而言進(jìn)展不大。筆者認(rèn)為，戶籍制度改革應(yīng)結(jié)合實(shí)際，循序漸進(jìn)的進(jìn)行。首先將城鎮(zhèn)落戶條件由戶籍限制改為條件限制。凡是在城市有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來(lái)源的公民，均可按照本人意愿申請(qǐng)?jiān)摮鞘袘艨�。其次逐漸剝離依附在戶籍上的教育、就業(yè)、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療等各種社會(huì)福利和公共服務(wù)，還戶籍制度只是用來(lái)證明公民身份和滿足社會(huì)管理的本來(lái)功能。再次賦予公民的自由遷徙權(quán)。保障公民的自由遷徙權(quán)是消除城鄉(xiāng)差別和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民公平等就業(yè)的良好路徑。最后盡快出臺(tái)《戶籍法》，用法律的形式對(duì)戶籍制度改革的成果進(jìn)行規(guī)范，將公民擁有依法遷徙入籍的自由和取得入籍居住資格的條件寫(xiě)入法律。
(三)健全網(wǎng)絡(luò)學(xué)籍管理制度
由于進(jìn)城農(nóng)民工子女具有一定的流動(dòng)性，實(shí)踐中對(duì)他們的學(xué)籍管理也存在著一定的困難。筆者認(rèn)為我們應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)相關(guān)法律的修改，逐步建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的義務(wù)教育學(xué)生電子學(xué)籍卡系統(tǒng)，擴(kuò)充學(xué)習(xí)檔案數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)學(xué)籍卡的網(wǎng)絡(luò)化管理，從而保證進(jìn)城農(nóng)民工子女學(xué)習(xí)情況記錄的連續(xù)性和完整性，簡(jiǎn)化其轉(zhuǎn)學(xué)的相應(yīng)手續(xù)。
(四)推行教育券法制化
教育券又稱(chēng)教育憑證，它是指政府發(fā)給學(xué)生用于選擇學(xué)校，代表一定數(shù)額現(xiàn)金的證券，是掌握在家長(zhǎng)手中的一種受教育的權(quán)利。這一理論最早是由美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾頓?弗里德曼提出的，他主張政府應(yīng)當(dāng)將用于教育的公共經(jīng)費(fèi)以教育券的形式直接發(fā)給家長(zhǎng)，家長(zhǎng)可以自由選擇收費(fèi)不同的學(xué)校，學(xué)校則向政府兌取與券值相等的現(xiàn)金。這樣學(xué)生可憑教育券到任何一所政府認(rèn)可的學(xué)校就讀，學(xué)校之間也會(huì)因?yàn)閷W(xué)生掌握充分的主動(dòng)權(quán)而增加競(jìng)爭(zhēng)，從而提高學(xué)校教育的整體質(zhì)量。對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工子女推行教育券制度可能是解決其平等受教育權(quán)的又一有效辦法，筆者認(rèn)為有必要通過(guò)法律的方式規(guī)范進(jìn)城農(nóng)民工子女教育券制度，在新《義務(wù)教育法》對(duì)弱勢(shì)義務(wù)教育對(duì)象財(cái)政投入不均進(jìn)行補(bǔ)償原則的前提下，各地方機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家上位法確定的原則制定適合本地實(shí)際情況的有關(guān)教育券的地方性法規(guī)，以此來(lái)保障進(jìn)城農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的權(quán)利。
(五)完善教育救濟(jì)制度
有權(quán)利就有救濟(jì)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)為該國(guó)公民享有的各項(xiàng)基本權(quán)利提供有效的司法救濟(jì)�！熬葷�(jì)手段十分重要。因?yàn)橹挥蟹傻玫綄?shí)施并以一定方式進(jìn)行，法律權(quán)利才能被尊重，然后名義上的權(quán)利才能變成實(shí)際存在的權(quán)利”義務(wù)教育階段的受教育權(quán)是一種公權(quán)性質(zhì)的社會(huì)權(quán)，除了受教育者與當(dāng)?shù)卣纬尚姓申P(guān)系外，學(xué)校與學(xué)生發(fā)生以受義務(wù)教育權(quán)為內(nèi)容的法律關(guān)系也是一種行政法律關(guān)系，因?yàn)檫@時(shí)的學(xué)校實(shí)際代表著政府行使教育權(quán)，履行教育義務(wù)。當(dāng)發(fā)生涉及進(jìn)城農(nóng)民工子女入學(xué)、教育歧視、開(kāi)除學(xué)籍等方面的糾紛時(shí)，應(yīng)當(dāng)將這一糾紛納入行政訴訟受案范疇，使政府和學(xué)校接受司法的審查。
北安市人民法院 錢(qián)貴
