[ 錢貴 ]——(2010-11-22) / 已閱8852次
試論農(nóng)民工居住權(quán)保護(hù)
錢貴
一、農(nóng)民工的居住現(xiàn)狀
(一)農(nóng)民工居住條件惡劣
改革開放30年來，已有大量農(nóng)村勞動(dòng)力流人城市，農(nóng)民工在城市已經(jīng)形成了一個(gè)新的獨(dú)立社會(huì)群體，其居住方式也已經(jīng)形成了一種獨(dú)特的城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，引起了社會(huì)的關(guān)注。農(nóng)民工與城市戶籍人口相比，在居住條件上存在許多不足，主要表現(xiàn)在以下方面。
1、住房條件簡(jiǎn)陋
據(jù)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)，首先在人均占有面積上，2002年城鎮(zhèn)人均住宅建筑面積為22平方米左右，每戶平均住宅建筑面積達(dá)到70平方米，農(nóng)民工人均住房面積只有城市居民的1.3，擁擠是其最大特征。許多房屋還承擔(dān)著工作等其他用途，建筑結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定。再?gòu)淖》抠|(zhì)量指數(shù)上看，農(nóng)民工的住房質(zhì)量指數(shù)遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)鼐用�。上海市農(nóng)民工的住房質(zhì)量指數(shù)是0.53，當(dāng)?shù)鼐用袷?.84，北京市農(nóng)民工的住房質(zhì)量指數(shù)是0，鈣，當(dāng)?shù)鼐用袷?.82。因此存在著～種不和諧的景觀，即一邊是建筑標(biāo)準(zhǔn)較高的市民公寓、市民別墅，人均居住面積70—100平方米，而另一邊則是農(nóng)民工聚居的擁擠破爛的窩棚拉。
2、居住設(shè)施簡(jiǎn)陋
在廚衛(wèi)及飲水方面，住房?jī)?nèi)無廚房的農(nóng)民工占了45.7%，戶籍人口僅為3.O%。炊事以煤氣為主的農(nóng)民工占76.8%，戶籍人口為98.4%，但使用煤炭和柴草等較落后方式的比例農(nóng)民工為2.3%，戶籍人口為0.8%。廁所能使用抽水式馬桶的比例農(nóng)民工為25.2%，戶籍人口為89.3%。無洗澡設(shè)備的農(nóng)民工也很普遍，占76.9%，戶籍人口為17.2%。飲用自來水的比重相對(duì)較高，農(nóng)民工占全部家庭戶的92.5%，戶籍人口為99.8%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京的流動(dòng)人口家庭戶中有59.4%，住房?jī)?nèi)無廚房，82.3%無洗澡設(shè)備，66.8%，無廁所，若參照聯(lián)合國(guó)關(guān)于居住條件的分類，北京至少有半數(shù)以上的流動(dòng)人口生活在近似于貧民窟的住宅中。
3，住房支出昂貴
在住房費(fèi)用上，流動(dòng)人口租房費(fèi)用高于戶籍人口，租房費(fèi)用主要集中在l 00至500元之間，占75.3%，而戶籍人口的租房費(fèi)用在100元以下的占55.5%，其次是100至500元，占39.7%。這說明流動(dòng)人口只能以市場(chǎng)價(jià)格租賃房屋，而戶籍人口的房租費(fèi)低于市場(chǎng)價(jià)格，很顯然獲得了一定的福利補(bǔ)貼。在購(gòu)房費(fèi)用上，大部分流動(dòng)人口的購(gòu)房費(fèi)用集中在10萬至30萬元之間，約占53.7%，而絕大多數(shù)的戶籍人口購(gòu)房費(fèi)用都在10萬元以下，約占80.3%。出，現(xiàn)這種狀況的原因主要是城市居民可以低價(jià)購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房和房改房，而流動(dòng)人口因受戶口的限制不能享受這些優(yōu)惠政策。
4文化生活貧乏
農(nóng)民工也需要精神食糧的補(bǔ)充，豐富他們的業(yè)余生活。目前，各級(jí)政府都把“村村通廣播電視”工程作為加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)、促進(jìn)全面建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)略任務(wù)來抓，以確保黨和政府的聲音傳人千家萬戶，豐富農(nóng)民的業(yè)余生活。但是進(jìn)城的農(nóng)民工卻因?yàn)榱鲃?dòng)頻繁、經(jīng)濟(jì)條件差等原因而與這項(xiàng)文化工程“失之交臂”。不論是從三五成群的農(nóng)民工在街上閑逛，還是從一些農(nóng)民工擠在臨街的小店看電視的情景，都不難看出他們精神生活的貧乏和對(duì)業(yè)余文化生活的渴望。
(二)農(nóng)民工居住環(huán)境堪憂
1、在居住區(qū)位上，農(nóng)民工郊區(qū)化居住特點(diǎn)明顯大部分農(nóng)民工因?yàn)榉績(jī)r(jià)等因素而在郊區(qū)居住。目前，中國(guó)的城市化發(fā)展尚未成熟，城市人口的分布還具有中心城區(qū)密度高、郊區(qū)密度低的特點(diǎn)，因而，郊區(qū)土地及住房都相對(duì)便宜，從而成為農(nóng)民工聚居的首選區(qū)位。例如，北京市1996—2000年5年內(nèi)由外省來京的農(nóng)民工人口中，有61.9%，居住在近郊區(qū)，28.8%，居住在遠(yuǎn)郊區(qū)縣。從近幾年的情況來看，北京、杭州、無錫、蘇州的農(nóng)民工在郊區(qū)居住的比率逐年上升而且占據(jù)了一個(gè)極大的比重，均達(dá)到60%以上。對(duì)于我國(guó)城市化不發(fā)達(dá)的今天而言，大量外來務(wù)工人員聚居在社會(huì)公共設(shè)施不完善的郊區(qū)，也必然使得他們根本享受不到城市的公共設(shè)施與服務(wù)，以及其他城市便利。
2、在居住方式上，農(nóng)民工與城市文明隔離嚴(yán)重農(nóng)民工的居住方式主要有三種類型，第一種類型是“村落型”聚居，即集中租住城市邊緣地區(qū)，形成居區(qū)，第二種類型表現(xiàn)為集中居住在單位宿舍或一工棚，第三種類型是分散居住在城市家庭中或分散于城中租房居住。前兩種類型的聚居區(qū)都具有封閉、獨(dú)立、與城市文明接觸不多、游離于城市主流社會(huì)之外的特征，因此完全受到城市居民的排斥，第三種類型也不代表他們?nèi)谌肓顺鞘校喾此麄冃睦砩系钠锤懈鼜?qiáng)烈。
3、在居住分布上，農(nóng)民工聚居區(qū)治安令人堪憂流動(dòng)人口主要聚居于環(huán)境條件較差的“城中村”，這些場(chǎng)所一般位于城鄉(xiāng)接合部，社會(huì)治安狀況比較差。由于這些地區(qū)缺乏有效的管理，這些地區(qū)成為犯罪高發(fā)區(qū)域，不能很好地保障農(nóng)民工的生命財(cái)產(chǎn)安全。另外，中國(guó)的城市化發(fā)展在近一兩年里表現(xiàn)出人口由中心城區(qū)向郊區(qū)遷移的特點(diǎn)，中心城區(qū)人口向郊區(qū)的遷移逐步提高了郊區(qū)的土地價(jià)格，因此進(jìn)入大城市的農(nóng)民工獲得住房的成本逐漸增加，許多農(nóng)民工開始傾向于選擇非法住宅。非法住宅常被稱作“邊緣住宅”，這類住宅所形成的聚集區(qū)常常是缺乏管理與服務(wù)的，匯集三教九流，容易成為藏污納垢、滋生犯罪的場(chǎng)所。
二、立法保護(hù)農(nóng)民工居住權(quán)
(一)居住權(quán)立法之必要性
居住權(quán)是公民的最低生活保障，是公民生存的基礎(chǔ)，主要是指公民有獲得適當(dāng)居住條件的權(quán)利，其作為一項(xiàng)重要人權(quán)在性質(zhì)上應(yīng)屬于公民的憲法基本權(quán)利。公民享有居住權(quán)意味著國(guó)家必須積極地提供和保障公民享有居住的機(jī)會(huì)和條件，它是一項(xiàng)積極的社會(huì)權(quán)利。
首先，保障居住權(quán)是國(guó)家義務(wù)。居住權(quán)的實(shí)現(xiàn)要受到一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的自然資源狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治文化背景以及個(gè)人、家庭收入等條件的制約，特別是對(duì)于低收入而又沒有占有更多資源的人而言，實(shí)現(xiàn)居住權(quán)在客觀上具有很大的難度。因此，僅僅依憑權(quán)利主體自身的努力并不能完全實(shí)現(xiàn)居住權(quán)，政府應(yīng)該依法通過運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)社會(huì)資源的重新分配，給予中低收入群體以特別的物質(zhì)保障，或者運(yùn)用公共權(quán)力，通過創(chuàng)造條件、排除妨礙等方式，給予中低收入群體以特別的精神、道義保障，或者雙管齊下，兩者兼而有之。從這個(gè)角度而言，居住權(quán)是居民的權(quán)利，對(duì)于國(guó)家來說則是一項(xiàng)義務(wù)。
其次，確立居住權(quán)有利于緩解社會(huì)矛盾。當(dāng)前由于中低收入群體的生活貧困化。同時(shí)也由于社會(huì)貧富差距不斷擴(kuò)大而造成的貧困和中低收入群體相對(duì)剝奪感的不斷增強(qiáng)，他們最先也最強(qiáng)烈地感受到了社會(huì)改革和社會(huì)發(fā)展的成本與代價(jià)�，F(xiàn)階段我國(guó)一些地方中低收入群體集體上訪、堵交通、圍攻政府等現(xiàn)象的不斷出現(xiàn)，說明解決社會(huì)中低收人群體問題，事實(shí)上已經(jīng)成了改革過程中不容回避的問題。而在城市中低收入者中，農(nóng)民工這個(gè)特殊的群體占了很大的比例，他們的居住問題在當(dāng)前顯得尤為重要，農(nóng)民工住宅問題如若不能得到有效的解決，則勢(shì)必會(huì)影響我國(guó)的政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
(二)確立居住權(quán)憲法權(quán)利地位
憲法上的居住權(quán)和民法上的居住權(quán)的內(nèi)涵大相徑庭，即憲法上的居住權(quán)是國(guó)家提供必要的房屋供公民占有使用，目的是保障公民的基本生活需要。民法上的居住權(quán)是公民對(duì)自己或他人的房屋享有占有使用的權(quán)利，主要是解決具有某種血緣關(guān)系、長(zhǎng)期共同生活關(guān)系或者其他特殊關(guān)系的公民之間對(duì)房屋的占有使用的權(quán)利的問題。要從根本上保證人民的居住權(quán)，最直揍、最有效的保障方法就是把居住權(quán)寫進(jìn)憲法。
首先，居住權(quán)是公民生存的基礎(chǔ)。它與公民生活密切相關(guān)，在公民權(quán)利體系中居重要地位。我國(guó)憲法和現(xiàn)行法律尚無關(guān)于居住權(quán)的規(guī)定。而現(xiàn)實(shí)生活中征地拆遷等造成公民居無定所的事件司空見慣。社會(huì)弱勢(shì)群體無力負(fù)擔(dān)昂貴的房?jī)r(jià)，缺少最基本的生活保障問題日趨嚴(yán)重。確立公民居住權(quán)憲法地位具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
其次，確立居住權(quán)的憲法地位是權(quán)利發(fā)展的必然趨勢(shì)。居住權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)已得到很多國(guó)家憲法的認(rèn)可。居住權(quán)與公民生活密切相關(guān)，是人類生存和發(fā)展不可缺少的物質(zhì)條件，亦應(yīng)該作為一項(xiàng)基本人權(quán)成為公民重要的社會(huì)權(quán)利。到現(xiàn)代社會(huì)，人口日益增多，土地資源緊張，房?jī)r(jià)居高不下，嚴(yán)重地影響和制約了公民的生存與發(fā)展，居住權(quán)在公民的社會(huì)權(quán)利中的地位日益凸顯，是公民生存發(fā)展的重要基礎(chǔ)條件。居住權(quán)已經(jīng)成為公民重要的必不可少的權(quán)利，是公民享有其他權(quán)利的基礎(chǔ)和條件。
三、制度保障農(nóng)民工居住權(quán)
隨著我國(guó)工業(yè)化的速度不斷加快，更多的農(nóng)民工會(huì)繼續(xù)轉(zhuǎn)移到城市，各省市紛紛出臺(tái)“城中村改造”、“政府廉租房”等政策解決農(nóng)民工的住房問題，但要想從根本上解決問題，除了確立居住權(quán)憲法權(quán)利，還必須從制度上保證農(nóng)民工的居住權(quán)，幫助他們實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)變。
(一)建立統(tǒng)一的戶籍制度
現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度是構(gòu)建我國(guó)“平等國(guó)民待遇”的最大的制度障礙，也是造成農(nóng)民工各種社會(huì)問題的根源。要想從根本上解決農(nóng)民工居住保障的問題，讓進(jìn)城農(nóng)民工享有市民待遇，就必須從我國(guó)的現(xiàn)狀出發(fā)，從源頭抓起，徹底進(jìn)行戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的全新的一元戶籍制度，根本改變“同居一城，群體隔離”的局面，這樣才能消除長(zhǎng)期存在的二元體制，確保社會(huì)制度公正舊。
所謂一元制模式，是指取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口兩種戶口類型，實(shí)行全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中華人民共和國(guó)居民戶口，切斷社會(huì)待遇與戶籍之間的聯(lián)系，恢復(fù)戶籍的本來面目。在當(dāng)今中國(guó)的現(xiàn)實(shí)條件下，一元制優(yōu)于二元制。首先，從公民權(quán)益的維度來看，一元制優(yōu)于二元制。社會(huì)主義社會(huì)追求人們權(quán)利與義務(wù)的平等，但是，二元制在一定程度上維持了傳統(tǒng)戶籍制度造成的事實(shí)上的不平等。與二元制不同，一元制則實(shí)現(xiàn)了戶口面前人人平等。人們獲取利益的大小，不再取決于戶口的等級(jí)，而是取決于個(gè)人的努力。其次，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的維度來看，一元制同樣優(yōu)于二元制。二元制模式一方面阻礙了城市化的進(jìn)程，另一方面也制約了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，并且在一定程度上加劇了地區(qū)間發(fā)展的不平衡狀態(tài)。
當(dāng)前，我國(guó)各個(gè)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，戶籍制度改革所面對(duì)的條件也不同。因此，在不同的地區(qū)、不同的階段，可以有不同的選擇。要審時(shí)度勢(shì)，因地制宜，在國(guó)家的宏觀調(diào)控下，允許各地實(shí)行不同的方式改革戶籍制度，以最終實(shí)現(xiàn)一元戶籍制度的目標(biāo)舊。
(二)完善居住權(quán)配套法律制度
農(nóng)民工作為城市里的弱勢(shì)群體，由于社會(huì)地位較低，當(dāng)自己的居住權(quán)益受到侵害時(shí)，不知如何保護(hù)。他們幾乎沒有任何資本同雇傭方討價(jià)還價(jià)，更別期望雇傭方會(huì)重視解決他們的最基本的生活需要——住房了。這時(shí)就需要政府出面，通過國(guó)家和地方法律制度來保障和維護(hù)他們的居住權(quán)益。而我國(guó)自1998年以來，政府雖然頒布了許多經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房方面的管理辦法，如《關(guān)于大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用房的若干意見》、《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》等，但這些都是依靠行政手段進(jìn)行保障的，立法方面的保障極為匱乏。而且，這些管理辦法無一例外都是針對(duì)城鎮(zhèn)居民的，幾乎沒有涉及流動(dòng)人口的住房問題。為此，我們應(yīng)該加強(qiáng)流動(dòng)人口住房保障的立法工作，用法律的武器來保障他們的居住權(quán)益。
此外，有了相關(guān)的法律條文以及規(guī)章制度，還需要相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)來監(jiān)督實(shí)行。經(jīng)驗(yàn)表明，沒有強(qiáng)有力的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，即便立了法，作用也不大。為了保障流動(dòng)人口的住房政策的順利執(zhí)行，有必要建立專門的運(yùn)作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)解決他們的住房問題，其主要職能是，根據(jù)城市的總體規(guī)劃和住房發(fā)展規(guī)劃，制定針對(duì)城市內(nèi)的流動(dòng)人口住房發(fā)展規(guī)劃，制定解決流動(dòng)人口住房問題的各種規(guī)章制度、政策和措施，組織協(xié)調(diào)政府相關(guān)部門展開解決流動(dòng)人口住房問題的各項(xiàng)工作等。
北安市人民法院 錢貴
