[ 錢貴 ]——(2010-11-22) / 已閱7080次
試論我國違憲審查專責機構的構建
錢貴
憲法是一國的根本大法，是公民權利的保障書，憲法的有效實施，是實現依法治國的前提，而在我國的實踐中，經常出現法律、法規等規范性文件與憲法相違背，從而侵犯了了公民的合法權益，也使憲法的權威受到損害，急需建立一個機制來保障憲法的實施，而違憲審查制度是保障憲法實施的重要法律制度。但是，目前我國的違憲審查機制存在著許多問題，使憲法監督無法發揮其應有的作用，也嚴重影響了社會主義法治的統一和民主法制建設的進程。所以應當在借鑒外國違憲審查先進模式的基礎上，建立一個適合我國國情的富有成效的違憲審查機構。
國外的很多國家都已經建立了符合本國國情的違憲審查機構，為維護本國憲法的權威性起到了積極的作用，從而保障了本國公民的合法權益。歸結起來，國外違憲審查機構的典型模式主要有以英國為代表的立法機關審查模式、以美國為代表的普通法院審查模式和以法國和德國為代表的專門機關審查模式，專門機關審查模式又分為憲法法院審查模式和憲法委員會審查模式。
國外的第一種違憲審查典型模式是普通法院法院審查制，該模式又叫司法機關審查模式，該制度始于1803年,以美國為代表，素有憲法第一案之稱的馬伯里訴麥迪遜一案,開創世界上由普通司法機構審查代議機關通過的法律是否違憲,確立了違憲的法律不是法律的至上原則,使聯邦法院獲得了審查國會立法是否符合聯邦憲法的權力,并由此確立了由普通法院行使違憲審查權的模式。美國的違憲審查制度對各國的憲法發展都產生了巨大的影響，不少國家紛紛效仿。該模式的優點在于:第一,公民個人的權利遭受侵害時可以提起憲法訴訟,從而得到有效、及時的救濟，有利于公民憲法權利的保障。第二,法院通過違憲審查權的行使,有效地制約了立法機關和行政機關,保證了權力的分立與制衡。第三,法律和其它規范性文件的合憲性爭議往往在處理具體案件中表現出來,使得憲法得到了經常性的貫徹與監督,強化了憲法至上的觀念。第四,法院的訴訟活動具有嚴格的訴訟程序，由普通法院審理違憲案件，使憲法爭議的解決具有了有效的司法程序的保障。該模式的缺點在于理論依據不足,并易導致司法弄權現象。
國外的第二種典型的違憲審查模式是立法機關違憲審查制，它由國家最高立法機關負責違憲審查。該模式源于英國的議會監督制度，其審查方式通過立法程序進行,也就是當國家最高立法機關發現有違憲的法律、法規或規章時,可以對其進行修改或廢除。這是一種由議會或最高國家權力機關進行違憲審查的模式。其最大的優點在于保證違憲審查機關的最高權威性,從而保證了立法機關制定的法律得以更有效地貫徹和執行。不過這種模式的缺點也是顯而易見的:第一,審查的理論依據不足。因為憲法是人民意志的真實和完全的反映,而立法機關只不過是民意代表機關,充其量是人民的代表而已。代表的意志有可能和人民的意志發生沖突。而當沖突發生時,如果由代表來判斷自己的意志是否違憲則存在理論上的悖論。第二,審查的有效性不足。這種模式的實質是立法機關自己審查自己,失去了違憲審查的真正意義。第三,審查的可能性不足。立法機關往往是最高權力機關。由于權力的集中,立法機關要處理的事情很多,而違憲事件隨時可能發生。這就造成了違憲審查的可能性方面存在欠缺。
國外的第三種違憲審查模式是專門機關違憲審查制，它由專門設立的機關如憲法法院、憲法委員會等負責對法律、法規等的合憲性進行審查。其優點在于:第一,它反映了違憲審查機構專門化的趨勢和要求。把憲法爭議分離出來,交由專門的憲法法院或憲法委員會審理,有利于及時、有效地解決爭議。同時,專門機構的組成人員也是根據處理憲法問題的需要來選任的,在素質上也能滿足違憲審查的要求。第二,審查方式具有多樣性和靈活性。專門機構審查模式,在不同的國家,其審查方式往往是多種多樣的。法國的憲法委員會主要實行事后審查和抽象性審查;德國的憲法法院在審查方式上更豐富,包括抽象和具體、事先和事后審查。第三,兼具了議會審查和普通法院審查的優點,體現了違憲審查的政治性和司法性結合的要求。在這種模式中,憲法法院或憲法委員會是專司違憲審查之職的機構,又具有崇高的政治地位,較好地協調了違憲審查的政治性與司法性的關系,能更有效地實現其職能,發揮其作用。
我國現行憲法規定了以全國人大及其常委會為主體的違憲審查機制，但是該違憲審查模式存在著違憲審查主體不明確、審查范圍片面、審查實效性差等種種不足，而我國時常會發生典型的侵害公民人身權、受教育權等違憲的案件，譬如說孫志剛案、齊玉苓案，因此違憲審查機構的建立成為近年來我國憲法學界討論的焦點，學者們觀點各異，莫衷一是，代表性的觀點主要有：
1．在全國人大之下設立與全國人大常委會平行的憲法委員會。于浩成在1982年憲法草案討論過程中最早提出這一方案。他認為，根據中國的政體，監督憲法實施的職責以由全國人大選出憲法委員會為好。因為全國人大常委會根據當時的憲法草案已經成為主要的立法機關，它自己通過的法律、法令是否違憲，一般說自己是較難察覺和糾正的。由全國人大選出另一專門機關既有同樣的權威性，又可以起到制約的作用。
2．在全國人大之下設立專門委員會性質的憲法委員會。這是憲法學界大多數學者的觀點，何華輝認為專門機關的組織和活動的基本原則應該是從屬于全國人民代表大會并且實行民主集中制。一方面，它應由全國人民代表大會組織起來，并接受全國人民代表大會的領導和監督，否則就有損于人民代表大會制度的全權性，有損于國家權力屬于人民的原則。另一方面專門機關也應具有一定的獨立行使職權的能力，否則難以發揮它的作用。憲法委員會的組成人員可由全國人大選舉產生，隸屬于全國人大和全國人大常委會，專管屬于監督憲法實施的各項工作。
3．在全國人大常委會之下設立工作委員會性質的憲法監督委員會。柳嵐生提議設立相應的由全國人大常委會產生的憲法委員會這樣的專門性的憲法監督機關，來協助全國人大行使憲法監督權。憲法委員會從屬于國家權力機關體系，是全國人大常委會的職能機構，由全國人大常委會授權行使憲法監督權。憲法委員會應當能夠獨立于一般國家機關，并享有對一定范圍國家機關的憲法監督權。
4.設立專門的憲法法院。王克穩認為，應當設立德國型的憲法法院。該憲法法院應當由全國人大選舉產生，并只向全國人大報告自己活動情況的國家政權機構。憲法法院應有其相對獨立性，憲法法院的職權應包括以下三個方面：第一、對規范性文件合憲性的審查權；第二、對國家機關及其工作人員違憲侵權案的審查權；第三、對國家機關間權限爭議的裁決權。
5.由最高人民法院行使違憲審查權。王磊認為，中國憲法解釋機構應當為最高人民法院。全國人大和全國人大常委會基于立法權，也可以對憲法進行立法解釋，將違憲審查權賦予最高法院，在法律上是可行的一種，該觀點借鑒美國的司法審查模式。
6．設立最高權力機關和最高人民法院審查庭并行的復合違憲審查制。王才松認為應設立專管憲法解釋和憲法實施監督工作的憲法監督委員會。由全國人民代表大會和全國人大常委會領導，其法律地位與其他各專門委員會相等。此外，還應確認對違憲的司法審查，即在最高人民法院內設立憲法法庭，對具體的行為違憲和一般社會規范性文件的違憲問題，按照憲法訴訟程序進行事后審查。
從法治發展的一般規律，特別是中國的歷史與現實來看，建立和完善法律違憲審查制度是中國實現法治的必由之路。多年來，違憲審查制度為憲政討論的理論熱點，反映了問題存在的客觀性和解決問題的迫切性。我們應該立足本國實際，借鑒西方國家的成功經驗，力圖與國際接軌，并具體考慮我國的實情，盡快建立中國特色的法律違憲審查制度，必將對中國的政治經濟、文化、法制建設產生深遠的影響。然而，中國的法律違憲審查制度之路決不平坦，布滿了荊棘與坎坷。由于現代社會的復雜性、多變性以及人類認識能力的局限性決定了人類不可能設計出完全適合于特定國家、特定時期社會生活物質條件的違憲審查制度。制度的完善和演進是永無止境的，我們應當客觀、審慎地在既定歷史條件下設計出適合于我國憲政發展的最佳違憲審查機構，既不能輕怠大意，又不能揠苗助長，對其應逐步加以發展和完善，這樣，在不久的將來，違憲審查制度一定會成為我國民主制度的一朵奇葩，結出豐碩的果實。
北安市人民法院 錢貴
